Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

Вообще, надо заметить, что речь Ленина на XI съезде производит впечатление речи руководителя государства, которому на протяжении нескольких тяжелейших для страны лет приходилось решать сложнейшие вопросы государственного управления, причем в чрезвычайных условиях. Поэтому, хотя отсутствие парламентского учреждения и можно считать недостатком системы власти, пожалуй, Ленин был все же прав, когда говорил, что Советская Россия в тот момент парламента буржуазного типа и «улучшения системы управления и психологической мобилизации масс» позволить себе не может.

Несмотря на резко отрицательное отношение вождя партии к реформе системы государственной власти эта проблема активно обсуждалась в то время. Действительно, Осинский поднимал этот вопрос еще на VIII съезде РКП(б) в 1919 году в составе группы демократического централизма, активными представителями которой были также Сапронов, Игнатов и др. Это подтверждается стенограммами партийных съездов, об этой критике политики партии писали Е.Г. Гимпельсон и В.А. Шишкин1.

Проблема разграничения законодательных полномочий СНК и ВЦИК обсуждалась в то время и в научных кругах. Так, В. Дурденевский в 1922 году опубликовал статью, в которой делал вывод, что «Президиум ВЦИК должен заменить СНК, народные комиссариаты должны стать отделами ВЦИК в действительности, параллелизмы и бюрократическая путаница должны исчезнуть. Население склонно видеть в Рабоче-Крестьянском правительстве две части, причем “комиссары” считаются частью рабочей, а Президиум, “всероссийский староста”, — частью крестьянской. Если принять во внимание функции Президиума по подготовке сессионной деятельности и законодательных работ ВЦИК, по руководству постоянными комиссиями ВЦИК, то необходимо будет признать, что этот орган является политическим постоянным центром страны, ее, в собственном смысле, правительством. Президиум ВЦИК есть рабоче-крестьянское правительство республики, Совнарком был им и становится рабочекрестьянским кабинетом, управляющим делами»2. Точка зрения на

1См.: Гимпельсон Е.Г. Формирование Советской политической системы. М., 1995; Шишкин В.А. Власть. Политика. Экономика. Послереволюционная Россия (1917–1928 гг.). СПб., 1997.

2Дурденевский В. Совет Народных Комиссаров // Советское право. 1922. № 1. С. 60, 61.

277

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

СНК Дурденевского, таким образом, совпадала с предложением Осинского о превращении СНК в «кабинет», оперативно управляющий страной.

Итак, изучение стенограммы XI партийного съезда позволяет утверждать, что оппонентами В.И. Ленина в 1922 году были Осинский и Преображенский. В связи с этим представляет интерес выяснение политической платформы, на которой стояли участники дискуссии

оперспективах развития страны на XI съезде партии. Особо следует остановиться на важнейших вехах биографии и взглядах Осинского как оппонента Ленина, которого он подверг весьма жесткой критике.

Осинский (Оболенский) Валериан Валерианович (1887–1838) родился в Курской губернии, Октябрьскую революцию встретил в Харькове. В период ратификации Брестского мира был одним из авторов платформы «левых коммунистов». С весны 1919 года – уполномоченный ВЦИК в Пензенской и Тульской губернии, занимался продработой в Вятской губернии, затем занимал пост председателя Тульского губисполкома и члена Коллегии Наркомпрода. В период гражданской войны много ездил по губерниям, видел революцию в самых глухих местах. Это привело его к участию в группе демократического централизма. Одним из первых в партии поставил вопрос

онедопустимости подмены государственных органов партийными, законодательной власти исполнительной1. Как пишет С. Павлюченков, «являясь чрезвычайно инициативной личностью, Осинский постоянно входил в оппозицию, постоянно к чему-то призывал, раскачивал устоявшееся и расшатывал авторитеты. В то же время этимто он и был ценен: выступая с критикой, загадывая вперед, он брал на себя нелегкий путь и неблагодарный путь первопроходца во многих делах. Он был инициатором образованных в 1919 году и эффективно зарекомендовавших себя губернских продовольственных совещаний»2. Во второй половине 1920 года он выступил автором проекта восстановления сельского хозяйства при помощи государственного принуждения, о чем им был сделан доклад на VIII съезде

1См.: Политические партии России. Конец XIX – первая треть XX века. Энциклопедия. М., 1996. Рук. проекта В.В. Шелохаев. С. 413.

2Павлюченков С.А. «Орден меченосцев». Партия и власть после революции. 1917– 1929. М., 2008. С. 35.

278

Глава третья

Советов. То есть Осинский был одним из идеологов политики «военного коммунизма».

В 1921–1923 годах Осинский занимал пост заместителя наркома земледелия РСФСР, работа на этом посту привела его к радикальному изменению взглядов на путь развития страны. Он стал горячим защитником интересов крестьянства. В 1921 году «после Середы в Наркомземе почти год не было народного комиссара. Наркоматом руководили Н. Осинский, И. Теодорович, П. Месяцев»1. В 1921 году, исполняя обязанности наркома земледелия, он много сделал для подготовки и проведения земельной реформы, закрепленной в законе ВЦИК о трудовом землепользовании от 22 мая 1922 года и в Земельном кодексе от 30 октября 1922 года. В частности, им впервые от имени Наркомата земледелия был предложен свободный выбор формы землепользования, применение наемного труда в сельском хозяйстве, право аренды земли в случае невозможности самостоятельной обработки земли ее пользователем.

Изложенные факты биографии Осинского показывают, что его позиция претерпела сильные изменения в связи с переходом от военного коммунизма к новой экономической политике. Однако Осинский был не единственным в партии, чья политическая платформа так кардинально поменялась. Осинский, как и Н.И. Бухарин, который в 1920 году создал работу «Экономика переходного периода» в духе военного коммунизма, а в 20-е годы стал лидером правых, относился к молодому поколению большевиков из замоскворецкой организации, сформировавшихся в период первой русской революции 1905–1906 годов. Таким образом, Осинский, как и Бухарин, в 20-е годы из группы левых коммунистов перешел в правое крыло большевистской партии. Причины такого колебания Ю. Емельянов объяснял следующим образом: «Жизненный опыт 1905–1910 годов Н.И. Бухарина, Н. Осинского, В. Смирнова, Г. Сокольникова, Г. Ломова (Оппокова) и других убеждал в том, что их уровень общетеоретических знаний вполне достаточен для задач революции. Опыт руководства менее образованными людьми, быстрое выдвижение на ответственные посты неизбежно вели к чрезмерной самоуверенности, пренебрежению чужим опытом, некритическому отношению к

1Черноиванов В.И. Полтора века аграрных проблем. Сельскохозяйственное ведомство России в лицах 1837–2005. М., 2006. С. 209.

279

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

себе»1. Представляется, что с приведенной точкой зрения можно согласиться. И, следует добавить, что отнюдь не случайно такие активные люди, как Осинский и Ларин, становились руководителями советской экономики, так как в период революции страна испытывала острую нехватку в руководителях с образовательным и профессиональным опытом.

Из стенограмм пленарных заседаний ВЦИК 9-го созыва видно, что в 1922 году проводилась гигантская работа по кодификации советского законодательства. В конце 1920 году в НКЮ вновь создается отдел законодательных предположений и кодификации. Наркомюст РСФСР предвидел, что в существующих условиях он не сможет в одиночку справиться с задачей кодификации. Поэтому было решено привлечь к подготовке кодексов и другие компетентные ведомства. 2 ноября коллегия Наркомюста по докладу Курского постановила внести в СНК «проект постановления о предварительной разработке кодексов законов в народных комиссариатах при участии представителя НКЮ с тем, чтобы для окончательной обработки вносились в НКЮ и после рассмотрения коллегией НКЮ передавались на утверждение СНК и ВЦИК»2.

Директивой для развертывания кодификационной работы явилась резолюция XI конференции РКП(б) об очередных задачах партии в связи с восстановлением хозяйства. Эту партийную директиву облек в форму правового акта IX Всероссийский съезд Советов, повторивший ее основные положения в своем постановлении о предварительных итогах новой экономической политики. «Хотя в решениях партийной конференции и съезда Советов не говорилось прямо о необходимости создания кодексов, кодификационные работы должны были занимать важное место в системе мероприятий по укреплению законности»3.

О том, что после IX съезда Советов предполагалось провести масштабные законодательные работы, свидетельствует и резолюция съезда о советском строительстве, принятая по докладу Сапронова.

1Емельянов Ю.В. Заметки о Бухарине. Революция. История. Личность. М., 1989. С. 146.

2ГАРФ. Ф. 353. Оп. 4. Д. 1. Л. 51.

3Чистяков О.И. Организация кодификационных работ в первые годы Советской власти (1917–1923 гг.) // Олег Иванович Чистяков. Избранные труды. М., 2008. С. 265.

280

Глава третья

В резолюции устанавливался единообразный срок для всех съездов Советов, было решено созывать сессии ВЦИК не через каждые два месяца, а на более продолжительные сроки, чтобы на этих сессиях подробнее обсуждать вопросы, которые будут рассматриваться, а для подготовки этих вопросов постановили создать специальные комиссии.

Итак, одним из важнейших моментов в истории законотворчества в Советском государстве являются кодификационные работы 1922 года. Как справедливо замечал О.И. Чистяков, «1922–1923 гг. в историю кодификации вошли как годы массовой разработки и принятия кодексов РСФСР. За полтора года было разработано и принято больше кодексов, чем за все предыдущее и последующее время существования республики»1.

О масштабах работ можно судить, например, по сводке комиссий III сессии ВЦИК 9-го созыва, сохранившейся в ГАРФ. В ходе III сессии были образованы и вели подготовительные к пленумам сессии работы нижеследующие 7 комиссий сессии. 1) Земельная комиссия: а) по вопросу о трудовом землепользовании; б) по кодексу земельных законов; в) по вопросу о земельных судах. 2) Об основных имущественных правах. 3) Юридическая – по вопросам: а) о прокуратуре; б) об адвокатуре и в) об уголовно-процессуальном кодексе. 4) Комиссия по уголовному кодексу. 5) Комиссия по вопросам НКФ: а) о денежном подворном налоге; б) об укреплении расширении прав НКФ. 6) Комиссия по вопросу об Облэкосо. 7) Коммунальная комиссия2.

В этой сводке также приведены состав и количества заседаний комиссий. «Земельная комиссия состояла из 13 назначенных членов плюс члены по добровольной записи. Максимальное число членов на заседаниях земкомиссии – 48, минимальное – 25. Во главе комиссии стоял Президиум из 4 лиц: Смидович, Осинский, Месяцев и Рудин. Комиссия имела 5 заседаний: 13 апреля – 43 чел., 14 мая – 39 чел., 16 мая – 48 чел., 18 мая – 36 чел., 21 мая – 25 чел.

Комиссия об основных имущественных правах. Состояла из 10 членов по назначению, плюс члены-добровольцы. Комиссия имела

281

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

2 заседания: 15 мая (до 50 чел.), 16 мая – 29 членов. Председатель – Курский.

Юридическая комиссия. 12 членов. Председатель – Бранденбургский.

Комиссия по уголовному кодексу. 14 членов. Председатель – Курский.

Комиссия по вопросам НКФ. 14 товарищей. Председатель Альский.

Комиссия по вопросу облэкосо. Состояла из 33. Председатель – Сокольников.

Коммунальная комиссия – 14 членов. Председатель – Белобородов.

Помимо вышеприведенных 7 комиссий, избранных Президиумом ВЦИК во время III сессии, в ходе ее работали еще следующие комиссии. 1. Комиссия президиума ВЦИК по руководству работами III сессии в составе 7 товарищей: Калинин, Енукидзе, Рыков, Цюрупа и пр. 2. Комиссия ЦК партии по руководству работами III сессии – под председательством Каменева. 3. Комиссия фракции III сессии по продналогу. Комиссия состояла из 7 членов с решающим голосом и из членов с совещательными голосами. 4. Паритетная комиссия по поправкам НКЗ о натурналоге.

Кроме комиссий в ходе III сессии работала фракция III сессии, которая имела 4 пленарных заседания»1.

В результате столь интенсивных законодательных работ в 1922 году в РСФСР были приняты следующие кодексы: Уголовный кодекс, Кодекс законов о труде, Земельный кодекс, Гражданский кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и Лесной кодекс. В настоящей работе не ставилось задачи рассмотреть разработку всех кодексов РСФСР, принятых в 1922 году. Этого не позволяют сделать рамки работы. Тем более что история разработки и принятия отдельных кодексов в 1922 году является достаточно хорошо изученной в истории отечественного права2. Например, об истории создания Гражданского кодекса РСФСР можно узнать из монографии Т.Е. Новиц-

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 24. Д. 7. Л. 2–3.

2Развитие кодификации советского законодательства. М., 1968.

282

Глава третья

кой1. Разработка первого Уголовного кодекса РСФСР рассматривается в работах Г.В. Швекова, О.Ф. Шишова2. Однако совершенно обойти вопрос о кодификации, о том, как она проводилась, представляется, все же нельзя, поэтому в качестве примеров были избраны истории создания, обсуждения и принятия кодексов материального права, за исключением Лесного кодекса. Такой подход вполне оправдан, так как именно нормы материального права, прежде всего, испытали влияние революционных изменений, происходивших в то время в Советской России. Кроме того, вопросы становления и развития отечественного процессуального права являются хорошо изученными в науке: о судоустройстве и судопроизводстве, об органах внесудебной репрессии имеется обширная литература3.

1Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М., 2002. См. также: Новицкая Т.Е. Кодификация гражданского права в Советской России. 1920–1922 гг. М., 1989.

2См.: Швеков Г.В. Первый советский Уголовный кодекс. М., 1970; Шишов О.Ф. Становление и развитие науки уголовного права в СССР. Вып. 1. М., 1981.

3См. например: Крыленко Н.В. Судоустройство РСФСР. Лекции по теории и истории судоустройства. М., 1924; Курский Д.И. Избранные статьи и речи. М., 1958; Берман Я.А. Очерки по истории судопроизводства РСФСР. М., 1923; Полянский Н. Советское законодательство о судоустройстве в его основных моментах (общие судебные учреждения) // Право и жизнь. 1927. № 8–10; Голунский С.А. История суда и уголовного процесса. М., 1938; Кожевников В.М. История советского суда. М., 1948; Иванов В.Н. Пути развития советской судебной системы // Ученые записки МГУ. Серия юридических наук. Выпуск 2. М., 1949; Голяков И.П. Советский суд. К 30-летию правосудия в СССР. М., 1947; Тарасенко Г.Ф. Вопросы организации и деятельности советских судов. М., 1958; Чельцов М.А. Советский уголовный процесс. М., 1951; Гусев Л.Н. История законодательства СССР и РСФСР по уголовному процессу и организации суда и прокуратуры. 1917–1954. М., 1955; Строгович М.С. Курс советского уголовного процесса. М., 1958; Мишулин П.Г. Очерки по истории советского уголовного права. М., 1954; Клейман А.Ф. В.И. Ленин о законности, суде и прокуратуре. М., 1961; Комиссаров К.И. Основы организации советского суда. М., 1963; Кривоногов В.В. Формирование социалистических принципов советского судопроизводства (1917–1926 гг.). Дисс. ... д.ю.н. Свердловск, 1971; Курицын В.М. Переход к нэпу и революционная законность. М., 1972; Титов Ю.П. Создание ВЧК, ее правовое положение и деятельность. М., 1981; Портнов В.П., Славин М.М. Становление правосудия Советской России (1917–1922 гг.) М., 1990; Рассказов Л.П. ВЧК-ГПУ-ОГПУ-НКВД в механизме формирования и функционирования политической системы советского общества (1917–1941). Дисс. … д.ю.н. СПб., 1995; Романовская В.Б. Репрессивные органы и общественное правосознание в России в XX в. Дисс. … д.ю.н. СПб., 1997; Лёзов И.Л. Советский суд в 1917–1940 гг. Дисс. ... к.ю.н. М., 1998; Смыкалин А.С.

283

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Порядок законодательной деятельности при создании кодексов

в1921–1922 годах был примерно одинаков. Постараемся описать механизм законотворчества при проведении кодификации в 1921– 1922 годах на примерах создания и принятия Уголовного, Трудового, Земельного и Гражданского кодексов РСФСР.

Началом законотворческого процесса является законодательная инициатива. Как показывает анализ документов, с инициативой о необходимости создания того или иного кодекса в Советской России в изучаемый период выступала общественность, в случае с Уголовным кодексом 1922 года – юридическая общественность. УК РСФСР явился первым советским кодексом, созданным в период перехода от военного коммунизма к новой экономической политике. В 1918–1919 годах вопрос об уголовном кодексе большевиками еще не ставился, считалось, что его создание преждевременно. Член коллегии НКЮ РСФСР М.Ю. Козловский в 1918 году объяснял, что «конкретизировать эту работу, установить наперед детальный план мер борьбы с преступлением, сводить их в кодекс сейчас, — значило бы измышлять более или менее утопическую систему». Исходя из такого понимания ситуации, он приходил к выводу, что «так называемая кодификация уголовного права во время социальной революции – напрасный труд, что задача власти в этой правовой области сводится, главным образом, к руководству, к инструктированию масс»1. Поэтому в 1919 году Наркомат юстиции РСФСР издал «Руководящие начала по уголовному праву». Однако отсутствие уголовного кодекса и пробелы в законодательстве отрицательно влияли на уголовную политику, часто порождали судебные ошибки. Пробелы

взаконодательстве отчасти восполнялись изданием декретов СНК РСФСР по отдельным видам преступлений. Например, 5 мая 1921 г. был издан декрет СНК «Об ограничении прав по судебным приго-

Судебная реформа // Российская юстиция. 2002. № 4; Чердаков О.И. Формирование правоохранительной системы Советского государства. 1917–1936: историкоправовое исследование. Дисс. … д.ю.н. Саратов, 2002; Алакпаров К.А. Становление отечественного суда и формирование принципов судопроизводства в 1917– 1936 гг. Дисс. … к.ю.н. 2005; Олейник И.И. Организационно-правовые основы становления и развития органов управления юстицией в РСФСР (1917–1936 гг.) Дисс. … д.ю.н. Владимир, 2006; Соколова Н.В. Этапы становления процессуального права России с 1917 по настоящее время. Дисс. … к.ю.н. Самара, 2007.

1Козловский М. Пролетарская революция и уголовное право // Пролетарская революция и право. 1918. № 1. С. 22–23.

284

Глава третья

ворам», где впервые в советском законодательстве упоминалась кража, 9 мая 1921 г. – декрет СНК «О трудовом дезертирстве», 16 августа 1921 г. – декрет СНК «О борьбе со взяточничеством», 24 ноября 1921 г. – декрет СНК «О наказаниях за ложные доносы», а 8 декабря 1921 г. – декрет СНК «О борьбе с контрабандой».

В 1920 году на III Всероссийском съезде деятелей советской юстиции была признана необходимость кодификации норм уголовного права, правда, речь шла о законе без четко установленных санкций, лишь о руководстве или инструкции для деятельности судей на местах. М.Ю. Козловский, выступавший на этом съезде с докладом о проекте уголовного закона, доказывал его необходимость следующим образом: «Мы исходили из того положения, что если мы существовали до сих пор без кодекса, то не потому, что были противниками кодекса, а потому, что не было возможности создать его, и никто не сомневался в необходимости его создания. В интересах централизации власти мы должны кодекс издать. Центр должен быть тем местом, откуда расходятся все руководящие предложения и т.д., иначе нет государства. Иначе это не государство, а кочевая орда»1. В прениях деятели юстиции обсуждали вопросы о правомерности ограничения судейского усмотрения и отказ от революционного правосознания как источника права. Вопрос о необходимости издания кодекса разделил выступавших в прениях на две группы: на тех, кто поддерживал создание уголовного кодекса, и на тех, кто считал, что создание кодекса преждевременно. Н.В. Крыленко создание кодекса поддержал, но выступил против точного определения карательных санкций2.

Начало законопроектных работ в сфере регулирования земельных отношений, в том числе и начало разработки Земельного кодекса, было также инициировано обсуждением этой проблемы общественностью. Как писал один из главных разработчиков земельных законов 1922 года П.А. Месяцев: «Началом дискуссии послужили тезисы о земельной и землеустроительной политике, опубликованные в начале октября 1921 г. в газете “Беднота” и “Сельскохозяйственная Жизнь”, в которых вопрос об изменении земельной политики ставился в очень осторожной форме и предполагался постепенный ее

1Материалы Народного комиссариата юстиции РСФСР. Вып. XI–XII. Пб., 1921. С. 73, 80.

2Там же. С. 75–79.

285

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ход развития. Эта дискуссия, которая не прекращалась вплоть до издания Земельного кодекса, дала богатейший материал, позволивший сделать ясную и определенную постановку всего земельного вопроса в целом»1. В декабре вопрос был поставлен сначала на обсуждение Всероссийского земельного съезда, затем Всероссийской конференции РКП(б) и, наконец, IX Всероссийского съезда Советов, который утвердил основы новой земельной политики. В постановлении IX Всероссийского съезда Советов о мерах по восстановлению крестьянского сельского хозяйства по земельному вопросу были приняты следующие положения: 1) закреплено право свободного избрания каждым земельным обществом любой формы землепользования; 2) установлено право свободного выхода из общества с землей любому члену или группе в период общих земельных переделов, а в промежутках между переделами право выхода предоставлялось меньшинству членов общины, размер которого должен был быть установлен ВЦИК; 3) для обеспечения за хозяйствами наибольшей устойчивости устанавливалось, что переделы проводятся лишь по истечении сроков, указанных в декрете СНК от 30 апреля 1920 года и 27 мая 1920 года; ослабленным хозяйствам предоставлялось право сдачи земли в аренду, временной краткосрочной переуступки прав на землепользование. В этом же постановлении указывалось, что ВЦИК обязывался в двухмесячный срок издать соответствующие нормативные акты, разработка которых возлагалась на Наркомат земледелия РСФСР. Кроме того, на НКЗ возлагалась обязанность «срочно пересмотреть действующее земельное законодательство с соблюдением установленных выше начал, в целях полного согласования его с основами новой экономической политики и превращения его в стройный, ясный, доступный пониманию каждого земледельца свод законов о земле, с последующим представлением не позднее времени начала весенних полевых работ на утверждение ВЦИК»2.

Этапом кодификационных работ была разработка проектов кодексов в соответствующих наркоматах и в специальных ведомственных комиссиях. Так, основная работа по созданию проекта Уголовного кодекса была проделана НКЮ РСФСР в 1921 году. К на-

1Месяцев П.А. Аграрная политика в России. М., 1924. С. 145.

2Сборник материалов для обсуждения вопроса на III сессии ВЦИК (IX созыва Всероссийского Съезда советов) / Под ред. П.А. Месяцева. М., 1922. С. 39.

286