Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

По поручению Ленина Г.М. Кржижановский дал формулировку о Госплане, поэтому 11 июля Ленин направил Смилге записку, в которой писал: «т. Смилга! По-моему, Вас вполне может удовлетворить текст Кржижановского. Очень советую сегодня (ведь сегодня будет Президиум ВСНХ) внести в Президиум ВСНХ проект (с моими поправками, т.е. без параграфа о Госплане), принять хоть за основу текст Кржижановского и вместе с ним послать мне»1.

12 июля 1921 года Ленин просил Рыкова «двинуть» постановление, на основе тезисов ВСНХ быстрее: «Тотчас членам Политбюро разослать с просьбой отзыва дать, 2 слова письменно. Тотчас членам СТО и СНК с тем, чтобы в пятницу в СТО утвердить и просить Политбюро подтвердить?»2 О том, насколько важное значение придавалось обсуждаемому документу, видно из следующего письма Ленина, направленному 11 июля 1921 года заместителю наркома продовольствия Н.П. Брюханову, заместителю наркома внешней торговли А.М. Лежаве и секретарю Президиума ВЦИК В.А. Аванесову: «Прошу пока не показывать этого проекта никому, прочесть его по возможности немедленно повнимательнее и позвонить мне или (если не удастся получить меня к телефону) написать мне сегодня же 2 слова: приемлемо для вас? Какие поправки желали бы внести? (очень кратко). Я считаю сугубо важным провести это быстро и единогласно. Ленин»3.

Итак, анализ приведенных выше документов позволяет сделать следующий вывод: декрет, изданный 9 августа 1921 года под названием «Наказ СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» подготавливался на протяжении примерно полутора месяцев в июле – августе 1921 года, в разработке этого акта принимали участие представители хозяйственных ведомств (ВСНХ, Госплан, Наркомпрод), СНК и СТО, партийные органы – Пленум ЦК и Политбюро, а также профсоюзные органы. То есть этот правовой акт является продуктом коллективного творчества довольно большого авторского коллектива. При этом стоит отметить, что первоначальный вариант текста был подготовлен И.Т. Смилгой – представителем ВСНХ. Таким образом, историю этого правового акта никак

367

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

нельзя сводить исключительно к противостоянию Троцкого и Ленина и его сторонников. Правильнее сказать, что и ленинские идеи, и идеи троцкистов нашли в нем отражение. Дело в том, что И.Т. Смилга – член Президиума ВСНХ, занимавший в 1921–1923 годах пост начальника Главного управления по топливу ВСНХ, в 1927 году был исключен из рядов ВКП(б) как активный троцкист, в 1930 году вместе с Радеком и Преображенским заявил о своем разрыве с троцкизмом и был в партии восстановлен, но в 1938 году был расстрелян. Таким образом, получается, что большую часть работы по составлению «Наказа СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» проделал сторонник Троцкого. А заслугой В.И. Ленина является то, что благодаря своему авторитету он сумел провести в виде декрета СНК наиболее жизнеспособные положения этого проекта, причем после проведения детального обсуждения и глубокой редакционной переработки вместе с другими руководителями большевистской партии и Советского правительства. Самыми серьезными разногласиями, которые возникли в ходе обсуждения этого проекта, следует считать разногласия по вопросу о полномочиях Госплана. Так, Троцкий был против превращения Госплана из органа оперативного в орган консультативный. Здесь стоит заметить, что дискуссии о полномочиях Госплана продолжались и в 1922 году. В «Наказе СНК» от 9 августа 1921 года по поводу Госплана была принята следующая общая формулировка: «В настоящий момент изменения экономической политики на Госплан возлагается особо ответственная задача по срочной выработке общехозяйственного плана и увязки интересов промышленности с сельским хозяйством, транспортом, продовольствием». В связи с приведенным положением представляется, что В.И. Ленин был совершенно не против внедрения методов планирования в экономику в 1921 году. То есть в этом вопросе он был согласен с Троцким. Спор шел о статусе Госплана, его положении среди других хозяйственных органов. Согласно «Наказу СНК» от 9 августа Госплан должен был подчиняться СТО, а последний СНК РСФСР. Однако 27 декабря 1922 года Ленин в статье «О придании законодательных функций Госплану» уже писал, что «Госплан стоит несколько в стороне от наших законодательных учреждений, несмотря на то, что он, как совокупность сведущих людей, экспертов, представителей науки и техники, обладает, в сущности, наибольшими данными для правильного суждения о делах. Я думаю, что в настоящее время, когда государственные дела необыкновенно

368

Глава третья

усложнились, следует сделать шаг в сторону увеличения компетенции Госплана»1. Таким образом, через год после принятия «Наказа СНК» от 9 августа 1921 года взгляды Ленина на положение Госплана в системе хозяйственных органов претерпели некоторое изменение. Однако, к сожалению, повлиять на ситуацию с Госпланом Ленин, по-видимому, уже не успел. Приведенные соображения подтверждаются историческими исследованиями, например, Д.Н. Верхотуров пишет: «В отечественной историографии политика нэпа связывается почти исключительно с уступками крестьянству. Получается, что нэп была в исключительной степени политикой аграрной. Однако связывать нэп с аграрным вопросом и тем более приписывать Ленину какие-то теории аграризации России в духе Чаянова – есть большая ошибка. Ленину удалось заложить самые главные, основные устои нового общества. Закрепилась руководящая роль партии большевиков. В хозяйстве страны были созданы новые руководящие органы и проведены руководящие принципы: принципы плановости, рационализации и концентрации производства»2. К приведенной цитате стоит добавить, к большому сожалению, у Ленина оказалось слишком мало времени, чтобы разъяснить основы новой политики, поэтому его соратникам пришлось заниматься этим самостоятельно, что вылилось во внутрипартийные дискуссии 20-х годов.

История с разработкой и принятием «Наказа СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» является доказательством того, что Ленин был чрезвычайно гибким политиком, чутко реагирующим на изменения ситуации в стране. 1921 год был, пожалуй, одним из самых трудных в истории Советской России, и именно в этот год СНК РСФСР под руководством В.И. Ленина проявил себя как один из ведущих органов в сфере законодательной деятельности.

В пункте 10 «Наказа СНК» от 9 августа было закреплено: «Должны быть приняты меры к развитию государственного и кооперативного товарообмена, причем не следует ограничиваться рамками местного оборота и переходить, где это возможно и выгодно, к денежной форме обмена». Представляется, что данное положение можно рас-

1Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 45. С. 349.

2Верхотуров Д.Н. Экономическая революция Сталина. М., 2006. С. 101, 103, 120.

369

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

сматривать как официальное признание и начало восстановления финансовой, в том числе денежной, системы Советской России.

Ценным источником информации о восстановлении денежной системы в 20-е годы является сборник документов и материалов «Денежная реформа 1921–1924 гг.: Создание твердой валюты», изданный в 2008 году. В этом издании содержатся сведения о восстановлении твердого рубля, о разработке нормативно-правовой базы для валютного регулирования и для денежного обращения и др. Приведем следующий пример о принятии одного из первых декретов СНК, посвященных валютному регулированию. 6 сентября 1921 года Совнарком издал декрет «О поручении НКФ производить покупку золота, платины и иностранной валюты и о воспрещении иным учреждениям, а также организациям и частным лицам производить означенные операции». Декрет этот сразу не был опубликован, но 20 сентября 1921 года в газете «Экономическая жизнь» за № 209 в рубрике «Важнейшие известия» был приведен почти полностью. (Официально он был издан в № 212 Известий ВЦИК от 23 сентября 1921 г.) Однако в промежутке между 6 и 23 сентября, когда декрет СНК еще не был опубликован, ВЧК выступила против декрета Совнаркома.

28 сентября в ЦК РКП(б) на имя Молотова поступила записка следующего содержания:

1. «Президиум ВЧК, обсудив означенный декрет, доводит до вашего сведения, что считает нецелесообразной и вредной скупку золота, платины и иностранной валюты в пределах РСФСР в качестве постоянной меры и считает редакцию означенного декрета весьма несовершенной, могущей ввести в заблуждение обывателя и внушить ему желание истолковать этот декрет в том смысле, что хранение вышеозначенных ценностей вопреки предыдущим декретам отныне является допустимым и ненаказуемым»1.

29 ноября 1921 года Наркомфину РСФСР пришлось давать ответ на протест ВЧК, в нем, в частности, указывалось, что «1. Необходимость издания такого декрета диктовалась самой жизнью – отсутствие права легальной продажи драгоценностей толкало на спекуляцию и подпольную продажу многих из обывателей, которые при нынешних условиях передадут ценности республике… 4. Изда-

1Денежная реформа 1921–1924 гг.: Создание твердой валюты. Документы и материалы. М., 2008. С. 55.

370

Глава третья

ние декрета о беспощадной конфискации драгоценностей и инвалюты вряд ли поможет налаживанию наших сношений с заграницей, скорее, наоборот, даст повод для лишних придирок и требований “сверхгарантий” при переговорах по вопросу о признании нами долгов… 7. Опубликованный декрет СНК от 17 октября о реквизициях и конфискациях не увеличил количества сдаваемых ценностей и инвалюты»1.

1922 год вошел в историю законодательной деятельности как год крупномасштабных работ по кодификации основных отраслей советского права. Огромную роль в разработке проектов кодексов сыграли отраслевые наркоматы и СНК. Рамки настоящей работы не позволяют рассмотреть процесс создания кодексов подробно, однако попробуем отметить некоторые моменты деятельности Совнаркома в связи с созданием кодексов.

24 января 1922 года был принят Наказ о разграничении деятельности Б. СНК, М. СНК и СТО. Согласно этому акту Совет Народных Комиссаров должен был рассматривать и утверждать или направлять для утверждения в Президиум ВЦИК все проекты декретов, касающихся установления общих норм политической и экономической жизни, а также вносящих коренные изменения в существующую практику государственных органов, требующие согласно постановления VIII съезда Советов утверждения ВЦИК и подлежащие внесению в Совет Народных Комиссаров наркоматами согласно декрету 14 сентября 1921 года. Из приведенного положения видно, что проекты важнейших правовых актов сначала должны были рассматриваться в СНК РСФСР и потом поступали на утверждение Президиума ВЦИК или во ВЦИК.

Разработка проектов кодексов велась наркоматами, например, Кодекс законов о труде разрабатывался Наркоматом труда, Земельный кодекс – Наркоматом земледелия, особая роль среди наркоматов на подготовительном этапе отводилась НКЮ РСФСР, что видно из протоколов Наркомата юстиции за 1922 год, сохранившихся в архиве. Например, из протокола от 1 февраля 1922 года можно узнать следующее. В состав комиссии Черлючакевича по подготовке закона о гражданском судопроизводстве был введен Яхонтов, а также дано

1Денежная реформа 1921–1924 гг.: Создание твердой валюты. Документы и материалы. М., 2008. С. 56.

371

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

указание пригласить сведущих людей для разработки устава гражданского судопроизводства к 15 февраля. Для выработки устава уголовного судопроизводства была образована комиссия под председательством Крыленко и членов Красикова и Черлюнчакевича. В качестве материала в эту комиссию был передан проект положения о порядке производства уголовных дел, разработанный комиссией при Наркомюсте УССР. В протоколе от 6 февраля 1922 года было зафиксировано, что коллегия НКЮ «поручила комиссии в составе Черлюнчакевича, Крыленко, Саврасова окончательно отредактировать Уголовный кодекс РСФСР к 9 февраля с.г. и по рассылке всем членам коллегии и при отсутствии с их стороны поправок до 11 февраля с.г. уполномочить Курского на внесение означенного кодекса в Совнарком»1.

Некоторые сведения о кодификационных работах Совнаркома РСФСР в 1922 году можно получить из протоколов СНК. Например, пунктом 2 на заседании 3 октября 1922 года стоял вопрос о кодификаторе. По этому вопросу было принято следующее решение: «Поручить Гойхбаргу озаботиться указанием своих ближайших помощников, а также подысканием таковых из числа коммунистов и назначить его доклад по вопросу о кодификационной работе по окончании сессии ВЦИК»2.

10 октября 1922 года СНК под председательством В.И. Ленина принял резолюцию о незаконченности к назначенному сроку работ комиссий по рассмотрению кодексов законов, поэтому решил довести эту информацию до сведения Президиума ВЦИК3. На этом же заседании по докладу комиссии, образованной СНК 26 сентября, было решено ходатайствовать перед ВЦИК об обсуждении проект кодекса гражданских законов в эту сессию ВЦИК, однако утверждение проекта отложить до следующей сессии ВЦИК4.

Любопытно, что решение о проекте кодекса гражданских законов, принятое 10 октября 1921 года, было изменено СНК РСФСР на заседании от 24 октября 1921 года. В пункте 10 протокола записано: «1. Утвердить кодекс в этой же сессии, несмотря на его недостатки и

372

Глава третья

привести его в действие с 1 января 1923 г. 2. Обязать от имени Сессии ВЦИКа СНК образовать непосредственно при СНК специальную комиссию по пересмотру только что утвержденного гражданского кодекса к составлению проекта второго его издания, не позднее как к 1 января 1925 г. для внесения его осеннюю сессию ВЦИК того же 1925 г. 3. Обязать от имени Сессии ВЦИК все наркоматы, ВСНХ, ВЦСПС, Совнарсуды, ЭКОСО, университеты, юридические общества и биржевые комитеты представить названной комиссии не позднее 1 января 1924 г. свои замечания относительно утвержденного гражданского кодекса и свои соображения о тех изменениях, которые желательно в него внести. 4. Включить Лежаву в комиссию ВЦИК по рассмотрению гражданского кодекса»1. Подробно о том, как происходило создание ГК РСФСР 1922 года, и какую роль сыграл в этом Совнарком, можно узнать из монографии Т.Е. Новицкой. Например, по поводу изменения решения СНК от 10 октября она пишет: «Возможно, что к 24 октября Каменев познакомился с присланным ему 5 октября проектом ГК и стал более активно защищать предложенный проект. Вместе с тем резолюция СНК показывает, что в целом отношение к проекту как весьма несовершенному не изменилось. Принятие его решили не откладывать, чтобы хотя бы временно дать стране нормативный акт для урегулирования возникающих в связи с нэпом общественных отношений»2. Итак, приведенные данные свидетельствуют о том, что СНК принимал самое непосредственное участие в разработке проектов советских кодексов.

На этом рассмотрение законодательной деятельности СНК РСФСР в 1921–1922 годах можно было бы завершить, но для полноты картины следует хотя бы упомянуть еще два важных направления законодательства Совнаркома. Речь идет о разработке и издании декретов СНК РСФСР в сфере жилищного и трудового законодательства. Поскольку изучение развития жилищного законодательства в 1921–1922 годах не является предметом данного исследования, ограничимся перечислением наиболее значимых декретов, принятых Совнаркомом: декрет СНК от 8 августа 1921 г. «Об управлении домами (положение)»; декрет СНК от 8 августа 1921 г. «О предоставлении кооперативным объединениям и отдельным гражданам пра-

1ГАРФ. Ф. 130. Оп. 23. Д. 19. Л. 156 об.

2Новицкая Т.Е. Гражданский кодекс РСФСР 1922 года. М., 2002. С. 55, 56.

373

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ва застройки городских участков»; декрет СНК от 8 августа 1921 г. «О предоставлении собственникам немуниципализированных строений права возмездного отчуждения недвижимого имущества»; постановление СНК от 28 декабря 1921 г. «Об условиях демуниципализации домов»; постановление СНК РСФСР от 23 января 1922 г. «Об ответственности граждан и администрации учреждений за сохранность занимаемых помещений».

Итак, изученный материал показывает, что роль в законодательстве СНК РСФСР под руководством В.И. Ленина была в Советской России чрезвычайно значимой, особенно в 1921 году, когда советское руководство нащупывало путь дальнейшего развития социализма в отдельно взятой стране. С марта по август 1921 года Совнарком старался проводить через законодательство политику обеспечения промышленности и городского населения продовольствием через, прежде всего, введение сбора натуральных налогов с крестьянства и через организацию товарообмена между городом и деревней при помощи аппарата кооперации во главе с Центросоюзом. К осени 1921 года стало ясно, что этот подход себя не оправдал. Это привело к серьезному изменению политики, которое отразилось в «Наказе СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» от 9 августа 1921 года. Государство в лице ВСНХ оставляло себе только наиболее важные предприятия и переводило их на начала хозрасчета. Рабочие государственных предприятий должны были получать зарплату в зависимости от производственных результатов. Остальные национализированные предприятия должны были сдаваться в аренду кооперативам, товариществам, а также частным лицам. Нерентабельные предприятия подлежали закрытию. Новеллой являлось положение о том, что государство впредь никаких хозяйственных услуг никому даром оказывать не может. В «Наказе СНК» предусматривалось восстановление денежного оборота там, где это выгодно. Поэтому одним из направлений законодательной деятельности СНК, начиная с конца 1921 года становится восстановление денежной системы.

В заключение попытаемся сформулировать общие выводы, которые вытекают из материалов настоящей главы.

Новая экономическая политика оформилась постепенно в течение 1921–1922 годов, что нашло отражение в постановлениях высших советских органов и резолюциях партийных съездов. Данную точку зрения поддерживает исследователь И.Б. Орлов, который пишет,

374

Глава третья

что: «первые месяцы после перехода к нэпу ушли на поиск форм и методов его осуществления. Огромную работу по обобщению первого опыта формирования основ хозяйственного механизма осуществляла специальная комиссия ЦК РКП(б) и СНК под председательством Каменева»1. Следовательно, вопрос о том, кто первый предложил заменить продразверстку продналогом и тем самым предложил перейти к нэпу, является неправомерным. Например, И.И. Климин пишет: «вопрос о запоздалом переходе к нэпу долгое время не рассматривался в советской исторической литературе, поскольку в ней бытовала общепринятая точка зрения, согласно которой В.И. Ленин разработал основные принципы нэпа, а переход к новой политике был осуществлен своевременно»2. Далее в подтверждение того, что идея нэпа и продналога звучала раньше, указывают на то, что Ю. Ларин еще в 1920 году предлагал эту меру. Однако представляется совершенно неверным отождествлять нэп и такую экономическую меру, как замена продразверстки продналогом. Потому что, во-первых, есть сведения о том, что большевики не видели большой разницы между продразверсткой и продналогом. И, во-вторых, в марте 1921 года никто не знал, к каким именно последствиям приведет эта мера. А на практике получилось, что с осени 1921 года началась крупнейшая земельная реформа и восстановление денежной системы, и, как следствие, восстановление товарно-денежных отношений. К товарно-денежным отношениям большевикам пришлось вернуться не из-за введения продналога, а из-за неудачи с товарообменом. «План постепенного перехода к безденежному продуктообмену как определяющей форме экономических отношений города и деревни Ленин развивал в докладе на X партконференции (в мае 1921 г.). Суть этого плана сводилась к тому, что предполагалось более или менее социалистически обменять в целом государстве продукты промышленности на продукты земледелия и этим товарообменом восстановить крупную промышленность, как единственную основу социалистической организации»3.

1Орлов И.Б. Новая экономическая политика: история, опыт, проблемы. М., 1999. С. 79.

2Климин И.И. Российское крестьянство в годы новой экономической политики (1921–1927). Часть первая. СПб., 2007. С. 12.

3Поляков Ю.А., Дмитренко В.П., Щербань Н.В. Новая экономическая политика. Разработка и осуществление. М., 1982. С. 48.

375

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Таким образом, неудача товарообмена, которая была признана официально в «Наказе СНК о проведении в жизнь начал новой экономической политики» от 9 августа 1921 года, привела и к возрождению правовых средств регулирования, к проведению масштабных кодификационных работ.

В связи с вышеизложенным стоит назвать основных авторов новой экономической политики. Безусловно, В.И. Ленин явился главным идеологом новой концепции построения социалистического строя в России, но Ленин разрабатывал нэп не в одиночку. Большой вклад в это дело также внесли Каменев – председатель комиссии по продналогу и кооперации, созданной X РКП(б), Осинский, Месяцев, Преображенский, Курский, Крыленко и др.

Одной из особенностей законотворчества в Советской России, начиная с 1921 года, становится то, что сначала принципиальное решение принималось партийным органом и затем оно выносилось на утверждение высших советских органов – СНК РСФСР, Президиума ВЦИК, ВЦИК или Всероссийских съездов Советов. Таким образом, для изучения процесса законотворчества, выяснения причин и обоснований принятия того или иного положения необходимо изучать и анализировать не только советские, но партийные документы.

Изучение материалов высших советских органов показывает, что Советской России в 1921–1922 годах важное значение имели вопросы восстановления сельского хозяйства и восстановления финансовой системы, что нашло отражение в законодательных актах, принятых органами Советской власти, т.е. в актах съездов Советов, ВЦИК

иПрезидиума ВЦИК и СНК РСФСР. В настоящей работе не рассматриваются финансовые и налоговые вопросы, поскольку такой сложный вопрос требует специального изучения1.

Анализ земельного законодательства РСФСР, созданного в 1921–1922 годах, позволяет утверждать, что Советское государство стало проводить политику в интересах российского крестьянства

иблагодаря этому сумело завоевать его поддержку. В связи с этим спорными представляются выводы исследователей о том, что будто бы Советская власть на протяжении всего периода с 1917 года по 30-е годы вело войну против крестьянского населения страны. На-

1Например, см.: Кутьина Г.А. Становление советской налоговой системы в период нэпа. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 7.

376