Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава третья

1.Ускорение работ по проведению нового административнохозяйственного деления РСФСР.

2.Разработка проектов районирования.

3.Определение границ Бурятской автономной области.

4.Разрешение вопроса о границах Горской республики, Кабардинской области, Карачаевской, Балкарии.

5.Установление границ Якутской области и выработка Положения о Якутской области. Представители Наркомнаца, НКВД, НКЗема и представители Якутской области и Сибревкома. 16 февраля 1922 г. – начало работ, 16 марта 1922 г. – работы закончены.

6.Согласование основных поправок положения о советских губернских и уездных заштатных городах и поселках городского типа. Аванесов, Курский, Равич. 23–26 января 1922 г.

VI. Вопросы судебные.

2.Разработка проекта о реорганизации ВЧК и ее местных органов на основе постановления 9 съезда (Курский, Каменев, Дзержинский). 5 января 1922 г.

3.Разработка декларации о судебном кодексе. Курский, Литвинов, Сапронов. 9 марта 1922 г.

4.Редакция проекта ГПУ о внесудебных приговорах. Аванесов, Уншлихт, Курский.

5.Проект постановления об организации Междуведомственной комиссии по проведению амнистии согласно международных договоров, заключенных РСФСР. Представители НКЮ, НКВД, ВЧК, НКИД. 10 февраля 1922 г.

6.Разрешение вопросов относительно нетрудоспособных лиц, заключенных в лагерях принудительных работ.

7.Точное формулирование постановления Президиума ВЦИК о порядке решения судебных дел. Аванесов, Крыленко, Курский. 8 декабря 1921 г. – 5 января 1922 г. <…>

33.Улучшение положения рабочих. Председатель Шляпников, член Калинин, Наркомпрод – Лобачев, военное ведомство – Склянский, ВСЦПС – Сенюшкин.

Комиссия постоянного характера. Комиссия ликвидирована. Функции переданы профсоюзу.

347

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

34.Разработка вопросов, касающихся коммунального хозяйства. (Сапронов, Боровский, Белобородов). Вопрос о коммунальном хозяйстве поставлен на сессии ВЦИК»1.

Приведенный перечень показывает чрезвычайно насыщенную и разноплановую законодательную деятельность Президиума ВЦИК. Стоит отметить огромный вклад Президиума ВЦИК в законодательное закрепление федеративных отношений в Советской России, поскольку практически все автономные образования в составе РСФСР были законодательно оформлены путем принятия соответствующего правового акта Президиумом ВЦИК2. Не случайно М.И. Калинин

вмарте 1921 года, выступая в коммунистической фракции ВЦИК 8-го созыва, называл законодательными органами три органа: ЦК РКП(б), Совнарком РСФСР и Президиум ВЦИК. Однако изучение законодательной деятельности высших органов Советской власти в 1921–1922 годах свидетельствует о том, что Калинин был не точен, так как и Всероссийские съезды Советов, и ВЦИК также выполняли значительную роль в законодательной деятельности Советской России. Можно отметить, что необходимость налаживания рыночных отношений, восстановления сельского хозяйства и денежной системы, защиты государственного сектора экономики от частного сектора привела к активизации законодательной деятельности высших представительных органов Советской власти – съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.

На этом завершим изучение законодательной деятельности съездов Советов, ВЦИК и его Президиума, а в следующем параграфе рассмотрим законодательную деятельность Совнаркома РСФСР.

3.2.Законодательная деятельность

Совета Народных Комиссаров в 1921–1922 годах

Законодательная деятельность Совнаркома в 1921–1922 годах может быть поделена на два направления: 1) подготовка, обсуждение

1ГАРФ. Ф. 1235. Оп. 24. Д. 12. Л. 15–18, 20.

2Подробнее о становлении и развитии Российской Федерации в 1921–1922 гг. можно узнать из монографии Чистякова О.И. «Становление “Российской Федерации” (1917–1922)». М., 2003.

348

Глава третья

ииздание декретов от собственного имени, 2) подготовка и обсуждение проектов законодательных актов для последующего утверждения ВЦИК или Президиумом ВЦИК. Можно утверждать, что роль СНК РСФСР как законодательного органа была выше в 1921 году, когда большевистская партия и Советское правительство во главе с Лениным искали опытным путем методы построения социализма в России после окончания гражданской войны. В 1922 году по сравнению с 1921 годом роль СНК как самостоятельного законодательного органа несколько падает, так как важнейшие правовые акты, принятые СНК в 1922 году, были направлены на утверждение ВЦИК или Президиума ВЦИК. Однако созданные в 1922 году кодексы, например, Уголовный кодекс РСФСР, Гражданский кодекс РСФСР, Земельный кодекс РСФСР, Кодекс законов о труде, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, утвержденные ВЦИК, были созданы при активном участии Совнаркома РСФСР и наркоматов.

При подборе материалов для написания части работы, посвященной законодательной деятельности СНК РСФСР, пришлось столкнуться с проблемой скудости источников. Это, прежде всего, связано с тем, что на заседаниях Совнаркома при Ленине стенограммы не велись. В Государственном архиве РФ сохранились только протоколы заседаний Советского правительства. Однако в протоколах вопросы излагаются кратко, в виде решений по рассматривавшимся вопросам. Например, 22 февраля 1921 года на заседании Совнаркома РСФСР по докладу В.И. Ленина был рассмотрен вопрос о проекте положения о Государственной общеплановой комиссии. СНК принял решение: «Утвердить положение и список членов, предложенных Лениным. Председателем плановой комиссии утвердить Кржижановского. Пополнить комиссию экономистами-статистиками, передав кандидатуры Ларина, Струмилина, Попова, Середы, равно как

ивопрос о дальнейших пополнениях комиссии на согласование СТО при участии председателя плановой комиссии Кржижановского»1. Или согласно протоколу № 415 от 29 марта 1921 года была назначена комиссия по продналогу в составе Каменева, Осинского, Цюрупы, Лежавы и Милютина2.

349

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Поиск специальной литературы, посвященной деятельности Совнаркома в 1921–1922 годах позволяет утверждать, что данная тема является малоизученной. Так, можно назвать две специальные монографии: работу Э.Б. Генкиной «Ленин. Председатель Совнаркома и СТО», изданную в 1960 году, и исследование А.Е. Ненина «Совнарком и новая экономическая политика (1921–1923 гг.)», изданную в 1999 году.

1921–1922 годы были последними годами активной политической деятельности В.И. Ленина как главы Советского правительства и практически единственным периодом, когда он находился во главе государства и партии в мирный период. Отсутствие стенографических материалов СНК в какой-то мере компенсируется Полным собранием сочинений В.И. Ленина и Ленинским сборником, так как В.И. Ленин как глава СНК, несомненно, играл ведущую роль при принятии важнейших законодательных актов Советского правительства.

Итак, перейдем к рассмотрению законодательной деятельности СНК РСФСР в 1921–1922 годах. После замены продразверстки продналогом Совнаркому было поручено издать декреты по отдельным видам натуральных налогов. Так, например, в 1921 году СНК РСФСР были разработаны и изданы следующие декреты: «О натуральном налоге на хлеб, картофель и масличные семена» от 21 апреля 1921 г., «О натуральном налоге на молочные продукты» от 21 апреля 1921 г., «О натуральном налоге на яйца» от 21 апреля 1921 г., «О натуральном налоге на шерсть» от 10 мая 1921 г., «О натуральном налоге на табак» от 11 мая 1921 г., «О натуральном налоге на продукты огородничества и бахчеводства» от 31 мая 1921 г., «О натуральном мясном налоге» от 14 июня 1921 г., «О натуральном налоге на пушнину» от 16 декабря 1921 г.

О том, как именно СНК РСФСР выполнил поручение ВЦИК об издании декретов по налогам, писала Г.А. Кутьина: «В развитие этого закона (закона ВЦИК о замене продразверстки продналогом) Совету НК РСФСР было поручено “не позднее месячного срока издать соответствующее подробное положение”. СНК выполнил возложенное на него задание, но с отступлениями от декрета ВЦИК. Во-первых, декрет обязал издать положение, а ст. 5 его вообще упоминала “закон о налоге”. Вместо единого документа было принято 13 декретов СНК, определивших 15 объектов обложения и размеры обложения. Во-вторых, отступление от декрета 21 марта 1921 г. ка-

350

Глава третья

салось срока выполнения порученного Совнаркому задания. Декрет определял месячный срок, но в течение его было принято только 3 декрета – о налогах на хлеб, картофель, масличные семена, молочные продукты и яйца, а все остальное – позже (с 10 мая по 15 сентября). В 1922 г. был введен временный натуральный налог на молочные продукты и яйца»1.

Первым декретом СНК, в котором устанавливался порядок взимания отдельного вида натурального налога, был декрет «О натуральном налоге на хлеб, картофель и масличные семена». В томе 14 издания «Декреты Советской власти» содержатся следующие сведения о разработке и принятии этого правового акта. 29 марта Политбюро ЦК РКП(б) обсудило подготовленные комиссией под председательством Л.Б. Каменева общие положения о продовольственном налоге на хлеб и поручило Центральному статистическому управлению «произвести предварительный подсчет, показывающий, сколько платил крестьянин в среднем при царизме прямых и косвенных налогов отдельно при переводе их на хлеб для сравнения с нашим продовольственным налогом». Комиссии было предложено подготовить проект декрета и внести его в Политбюро. 19 апреля Политбюро ЦК РКП(б) рассмотрело проект декрета с поправками и предложило внести его в СНК. СНК, обсудив проект в тот же день, принял следующее постановление: «В пункте 4 должны быть указаны точные эквиваленты замены. Допустима также замена по районам. Выработать точные эквиваленты поручается комиссии в составе Попова или его заместителя и специалистов из НКПрода и НКЗема. Поручить Курскому в месячный срок произвести проверку ранее изданных декретов о заготовке хлеба, картофеля и масличных семян и внести в СНК об отмене тех из них, которые утрачивают силу с изданием настоящего декрета, а равно с изменением, которое следует внести в другие. Инструкция должна быть выработана Наркомпродом совместно с Наркомземом при участии Центрального статистического управления и внесена в СНК. При единогласии комиссии Ленин уполномочивается подписать декрет от имени СНК и передать Каменеву для опубликования, причем выправить корректуру поручается лично Попову. При разногласии внести вопрос в СТО 22 апреля 1921 г.».

1Кутьина Г.А. Становление советской налоговой системы в период нэпа. М., 1990. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. С. 11–12.

351

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Декрет был подписан В.И. Лениным 21 апреля, сообщение об этом было принято к сведению на заседании СНК 26 апреля1.

Разъяснения по принятым СНК РСФСР правовым актам по натуральному налогообложению были даны членом коллегии Наркомпрода Свидерским на X партконференции в мае 1921 года. Эти разъяснения в какой-то мере позволяют воссоздать обстановку, в которой происходила разработка декретов СНК, в частности, декрета «О натуральном налоге на хлеб, картофель и масличные семена».

Свидерский доложил собравшимся, что Наркомпрод по заданию СНК РСФСР осуществлял работу по пересмотру и разработке законодательства в связи с изменением продовольственной политики после X партийного съезда. Эту работу Наркомату продовольствия пришлось делать в кратчайшие сроки: «Поворот в продовольственной политике привел нас к необходимости эту колоссальнейшую задачу, которую в предшествующий период советская власть разрешала в течение 3 лет, в настоящее время разрешить в течение 2–3 месяцев»2.

В декрете ВЦИК от 21 марта 1921 года были указаны признаки, по которым должен был определяться размер налога: налог должен быть исчисляем в зависимости от количества пашни, от количества едоков в хозяйстве, от количества рабочего скота, от степени урожая. Докладчик пояснял, что на основании этих признаков требовалось разработать в отношении каждого продукта сельского хозяйства отдельный нормативный акт. По мнению Свидерского, самым удачным декретом из принятых Совнаркомом является декрет «О натуральном налоге на хлеб, картофель и масличные семена», так как «в этом декрете все директивы, которые указаны в основном декрете ВЦИК, нашли отражение, основные признаки обложения получили конкретные формы, понятные и доступные пониманию как самого отсталого крестьянина, так и мало разбирающегося сборщика налогов»3. Свидерский отмечал, что все остальные декреты являются в той или иной мере подражанием вышеуказанному декрету. Из четырех указанных ВЦИК признаков при разработке вышеназванно-

1См.: Декреты Советской власти. Т. 14. М., 1997. С. 116.

2Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б) / Под ред. К.А. Мальцева. М., 1933. С. 37.

3Там же. С. 38.

352

Глава третья

го декрета были взяты только три: площадь пашни, количество едоков в семье и степень урожая. Эти три признака закреплены в особой таблице, в которой хозяйства были разбиты на 7 групп, а возможные степени урожая на 11 разрядов. Эта таблица, по мнению докладчика, и есть сущность декрета, поскольку «всякий сборщик налога, явившийся в деревню за взысканием налога, может предъявить требование лишь на основании таблицы, и всякий плательщик, взявший эту таблицу, может в течение нескольких минут проверить, правильно ли наложено обложение»1. Цель декрета виделась разработчикам как создание таких условий, при которых крестьянское хозяйство могло бы развиваться так, чтобы выйти из кризиса. Для достижения этой цели плательщик должен был иметь побуждение не только к расширению своего хозяйства, но и чтобы государство путем налога могло также направлять это хозяйство в желаемую сторону. Поэтому в декрете имелось указание, что соотношения между количеством разных продуктов, сдаваемых плательщиками, устанавливаются Наркомпродом и Наркомземом. В заключение выступления Свидерский сообщил присутствующим, что к моменту проведения X партийной конференции СНК РСФСР издал всего 7 декретов, касающихся 11 продуктов сельского хозяйства, и в разработке находятся еще 3 декрета.

Введение продовольственных налогов было начальным мероприятием новой экономической политики Советской власти. О том, что следовало сделать, кроме этого, было изложено В.И. Лениным в работе «О продналоге» и в проекте Наказа СТО местным советским учреждениям, написанным в апреле и в мае 1921 года.

В брошюре «О продовольственном налоге», написанной 21 апреля 1921 года, В.И. Ленин изложил свое видение политики Советской России после окончания гражданской войны. Дата написания этого ленинского произведения имеет значение, так как именно в этот день В.И. Ленин как председатель СНК РСФСР подписал ряд декретов о взимании натуральных налогов.

Ленин провозгласил, что главной задачей государства в 1921 году являлось восстановление и развитие крестьянского хозяйства. «Для улучшения положения рабочих нужны хлеб и топливо. А увеличить производство и сбор хлеба, заготовку и доставку топлива нельзя ина-

1Протоколы Десятой Всероссийской конференции РКП(б) / Под ред. К.А. Мальцева. М., 1933. С. 39.

353

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

че, как улучшив положение крестьянства. Начать надо с крестьянства. Кто не понимает этого, кто склонен усматривать в этом выдвигании крестьян на первое место “отречение” или подобие отречения от диктатуры пролетариата, тот просто не вдумывается в дело, отдает себя во власть фразе. В первую голову нужны немедленные и серьезные меры для поднятия производительных сил крестьянства»1.

Первым шагом для достижения указанной цели была замена разверстки продналогом, «связанная со свободой торговли после уплаты налога, по крайней мере, в местном хозяйственном обороте»2.

Далее Ленин рассуждал, что такой поворот в политике некоторые товарищи представляют как переход к буржуазности вообще. По мнению вождя большевиков, такой подход ошибочен.

Ленин в рассматриваемой брошюре дал свое понимание продналога: «Продналог есть одна из форм перехода от своеобразного “военного коммунизма”, вынужденного крайней нуждой, разорением и войной, к правильному социалистическому продуктообмену (выделено мною. – О.М). А этот последний есть одна из форм перехода от социализма с особенностями, вызванными преобладанием мелкого крестьянства в населении, к коммунизму»3. Из этого положения следует сделать вывод, что товарообмен, который предлагался Лениным в 1921 году был первой ступенью к продуктообмену, т.е. к более высокому уровню отношений между городом и деревней.

Однако в условиях 1921 года В.И. Ленин считал, что полный запрет торговли был бы глупостью и даже самоубийством. Единственная возможность, которая виделась в тот момент Ленину, было направление развитие капитализма в русло государственного капитализма. Владимир Ильич предлагал следующие четыре способа для направления капитализма в это правильное русло: 1) концессии, 2) кооперация, 3) привлечение капиталиста как частного торговца, 4) сдача в аренду капиталистам национализированных предприятий. Из этих четырех способов самым перспективным, по мнению лидера большевиков, был путь использования кооперации. Он писал: «Кооперативный капитализм в отличие от частнохозяйственного капитализма является при Советской власти разновидностью государ-

354

Глава третья

ственного капитализма. Кооперативный капитализм похож на государственный в том отношении, что облегчает учет, контроль, надзор, договорные отношения между государством и капиталистом. Политика кооперативная даст подъем мелкого хозяйства и облегчение его перехода, в неопределенный срок, к крупному производству на началах добровольного объединения»1.

Итак, в мае 1921 года наряду с организацией сбора натуральных продовольственных налогов с крестьянства В.И. Ленин рассчитывал наладить товарообмен между городом и деревней при помощи кооперации. По мнению Ленина, такой способ, с одной стороны, позволил бы восстановить в стране экономику, а с другой, не допустил бы широкого распространения товарно-денежных отношений, свободы торговли.

Впервые вопрос о кооперации был включен в качестве самостоятельного пункта повестки дня на IX съезде РКП(б) в 1920 году. Для рассмотрения внесенных проектов решений съезд создал кооперативную секцию, где сторонники взгляда на кооперацию как на отжившую категорию оказались в большинстве и провели резолюцию В.П. Милютина об огосударствлении кооперации и включении потребительских обществ в состав волисполкомов. Ленин на пленарном заседании съезда 3 апреля 1920 года был вынужден подвергнуть проект Милютина резкой критике и доказывал, что огосударствление кооперации невозможно. Съезд поддержал предложение Ленина, отвергнув резолюцию Милютина2.

А.М. Лежава, вспоминая о своей встрече с В.И. Лениным накануне X съезда партии, писал, что Владимир Ильич очень подробно расспрашивал его о возможном характере товарообменных операций кооперативного аппарата. «Помню, что я в разговоре несколько раз употребил слово “торговля” и интересовался отношением к нему В.И., но он никак не реагировал на это употребленное мною слово, и я, уйдя от него, так и остался в неведении, представлял ли себе Владимир Ильич в этот момент проектируемый товарообмен

ввиде торговли, или действительно думал о “натуральном обмене

впределах местного оборота”». Однако вскоре после X съезда партии, когда в присутствии Ленина рассматривался доклад комиссии

355

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Каменева об одном из первых декретов о товарообмене, Лежаве удалось вставить слово «торговля», благодаря активной поддержке Владимира Ильича1.

История разработки Лениным кооперативного плана была изучена Л.Е. Файном, который считал, что в письме к Н.И Бухарину, написанном до 30 марта 1921 года, В.И. Ленин развивает следующий план. «В руках пролетарского государства имеется материальная база. Оно продает а) рабочим и служащим за деньги или за их труд без денег, б) крестьянам за хлеб. Как продает? Через кого? Через комиссионера (торговца) за комиссионный процент. Предпочтение оказывает кооперации (стараясь поголовно организовать в нее население)»2. Далее автор писал: «В соответствии с решением X съезда партии ЦК РКП (б) приступил к разработке директивных указаний по вопросу о переходе к новой экономической политике. После окончания работы съезда Политбюро ЦК РКП (б) создало две комиссии – для выработки основных положений по продналогу и по кооперации. 25 марта на заседании Политбюро при участии Ленина было решено создать единую комиссию для разработки обоих вопросов. Состав этой комиссии был 29 марта утвержден на заседании СНК. Состав комиссии: Каменев, Милютин, Цюрупа, Лежава и Осинский. Одновременно с комиссией ЦК РКП(б) и СНК выработка соответствующих рекомендаций велась в Народном комиссариате продовольствия. На заседаниях коллегии НКП 16, 21, 26 марта этот вопрос подвергся всестороннему обсуждению. Выработанные предложения были переданы в комиссию ЦК РКП(б) и СНК»3.

Комиссия Политбюро ЦК и СНК разработала проекты декретов о потребительской кооперации и натурпремировании. 3 и 4 апреля они были одобрены на заседаниях комиссии. 5 апреля эти проекты обсуждались на заседании Политбюро ЦК. В этот же день В.И. Ленин внес их на рассмотрение Совнаркома. 5 и 7 апреля проекты декретов рассматривались на заседаниях СНК РСФСР и были утверждены. 13 мая Политбюро при участии Ленина обсудило вопрос о государственном товарообмене, приняв за основу проект практиче-

3Файн Л.Е. История разработки В.И. Лениным кооперативного плана. М., 1970. С. 219.

356