Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава первая

9 декабря 1917 года СНК утвердил условия вхождения левых эсеров в состав правительства. Любопытно, что при назначении наркомом юстиции Штейнберга указывалось, что декрет о суде не подлежит отмене1.

Первыми декретами, внесенными со стороны левых эсеров, были проекты об упразднении Государственного Совета и Государственной канцелярии, внесенные 13 декабря 1917 года, а также Положение о земельных комитетах, которое окончательно было отредактировано и издано 12 декабря. Согласно пункту 5 декрета об упразднении Государственного Совета кодификационный отдел Правительствующего Сената передавался Наркомату юстиции.

Положение о земельных комитетах было тем самым документом, который был рассмотрен СНК 5 декабря как проект Наркомзема, внесенный Колегаевым. По этому закону предполагалось создать Главный земельный комитет как самостоятельный орган в составе центральных государственных установлений. Интерес представляет статья 10 этого Положения, в котором определялся состав Главного земельного комитета. По замыслу левых эсеров, в него должны были входить: Коллегия по земельным делам во главе с комиссаром, представители губернских земельных комитетов по одному от каждого, 25 представителей от Всероссийского Совета крестьянских депутатов, 12 представителей от Всероссийского Совета рабочих и солдатских депутатов, представители политических партий, по одному от каждой, по постановлению Главного комитета, представители крупнейших ученых экономических и сельскохозяйственных обществ: Вольного экономического московского общества сельского хозяйства, Киевского и Харьковского сельскохозяйственных обществ, Общества сельского хозяйства юга России и других по постановлению Главного земельного комитета, по одному представителю от каждого общества с правом совещательного голоса, представители национальных и племенных групп, имеющих своеобразные формы земельного уклада, по постановлению Главного земельного комитета, представители коллегий финансов, юстиции, внутренних дел, по одному от каждой, 25 членов по избранию Главного земельного комитета из числа лиц, заявивших себя с научной или практической деятельностью по земельному вопросу или в соприкасающихся

1См.: Титов Ю.П. Указ. соч. С. 95.

107

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

с ним областях1. Как видно из приведенного перечня, состав проектируемого органа предполагался разнообразным, что должно было, по замыслу авторов, обеспечить учет мнений представителей разных социальных групп общества при решении земельных вопросов. Как показала дальнейшая практика, этот закон остался только на бумаге. В качестве одной из главных причин того, что Положение о земельных комитетах не воплотилось на практике, можно назвать объединение Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов с Всероссийским съездом Советов рабочих и красноармейских депутатов в январе 1918 года, что привело к потере левыми эсерами политического веса.

О том, что в декабре 1917 года политическое влияние левых эсеров было весомым, свидетельствуют внесенные ими и утвержденные СНК проекты законов. Назовем правовые акты, инициированные левыми эсерами: декрет о запрещении сделок с городскими недвижимостями, декрет об организации и функциях комиссариата местного самоуправления, декрет о расширении прав Петроградского городского общественного управления, декрет о Турецкой Армении.

С января 1918 года ситуация меняется. Предложения, внесенные левыми эсерами в качестве поправок к декретам СНК, отвергаются. Правда, были и исключения. Так, 28 января 1918 года СНК утвердил левоэсеровский декрет о революционном трибунале печати по докладу Шрейдера2. А 31 января по докладу И. Штейнберга на основе резолюции от 21 декабря 1917 года была принята резолюция о точном разграничении функций существующих учреждений розыска, пресечения, следствия и суда, согласно которой в «Чрезвычайной комиссии концентрируется вся работа розыска, пресечения и предупреждения преступлений, все же дальнейшее ведение дел, ведение следствий и постановка дела на суд предоставляется Следственной комиссии при Трибунале»3.

Однако другие принципиальные поправки в законы, предложенные левыми эсерами в январе–феврале 1918 года, приняты не были. Например, на заседании 6 января 1918 года обсуждался вопрос о ро-

1См.: Декреты Советской власти. М., 1957. Т. 1. С. 219–220.

2Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 305.

3Там же. С. 324.

108

Глава первая

спуске Учредительного собрания на основе тезисов, подготовленных Лениным. Был принят соответствующий декрет и постановлено внести этот декрет на утверждение во ВЦИК. При этом левые эсеры Колегаев и Штейнберг внесли предложение о том, что «по мнению левых социалистов-революционеров, в порядок дня III съезда Советов должен был поставлен вопрос о создании постоянного федеративного законодательного советского органа»1. Данное предложение было отклонено 6 голосами против 5.

При обсуждении 22 февраля 1918 года проекта декрета о приобретении прав российского гражданства по докладу Штейнберга вопрос был отложен, и решено пригласить Рейснера, а поправка, внесенная левыми эсерами на том же заседании в проект декрета «Социалистическое Отчество в опасности» об аннулировании положения,

вкотором говорится о расстрелах, была отклонена2.

Взаключение стоит еще раз отметить, что серьезные разногласия

вСНК возникли между правящими партиями по проекту декрета о суде № 2, а также по поводу полномочий чрезвычайных комиссий3.

Таким образом, с декабря 1917 года по март 1918 года СНК действовал как многопартийный орган. Левым эсерам удалось провести через СНК ряд декретов. То есть законотворчество партии левых эсеров в Советском правительстве было гораздо более результативным, чем во ВЦИК и на съездах Советов, где при голосовании они проигрывали более многочисленной фракции большевиков. Из документов видно, что между партиями в правительстве происходила острая борьба.

Завершим на этом рассмотрение законотворческой деятельности Совнаркома и подведем итоги по всей главе в целом.

Наличие многопартийности в высших органах власти в недолгий промежуток времени в истории Советского государства объясняется тем, что левые эсеры как партия, отделившаяся от партии эсеров сразу после Октябрьской революции, пользовались поддержкой массы крестьянства, организованного во Всероссийский съезд Советов крестьянских депутатов. Как только удалось лишить крестьян сво-

1Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 190.

2Там же. С. 362, 364. Речь идет о пункте 8 декрета. – О.М.

3Эти вопросы уже были рассмотрены в других частях настоящей работы. – О.М.

109

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

его представительного органа путем объединения съездов Советов, левые эсеры свой политический вес потеряли. Поэтому вывод, который делался в научной литературе советского периода, о том, что большевики в принципе были не против союза с другими социалистическими партиями, в том числе и с левыми эсерами, а левые эсеры будто бы сами отказались сотрудничать с большевиками и вышли из состава правительства в марте 1918 года, в то время как большевики были вовсе не против этого союза, является упрощенным объяснением установления в стране однопартийной системы в середине 1918 года. Например, вот точка зрения историка М.П. Ирошникова, относящаяся к 70-м годам XX века: «Исследование настойчивой борьбы В.И. Ленина и возглавляемого им большинства ЦК РСДРП(б) против требования меньшевистско-эсеровского блока о создании “однородного социалистического правительства” и одновременно капитулянтской позиции некоторых неустойчивых членов оппозиционной внутрипартийной группы убедительно подтверждает сделанный советскими историками важный вывод относительно основной причины возникновения в нашей стране однопартийной политической системы. Этот вывод состоит в том, что мелкобуржуазные партии сами отвергли сотрудничество с большевиками на основе выражавшей волю революционных трудящихся России программы II Всероссийского съезда Советов и встали на путь борьбы против диктатуры пролетариата»1. В фундаментальном коллективном труде «История Советского государства и права» дается следующая трактовка взаимоотношений большевиков с левыми эсерами: «Большевики действовали в полном соответствии с нормами и принципами парламентской процедуры и пошли даже дальше их, соглашаясь, будучи партией большинства съезда Советов, разделить власть с меньшинством при единственном условии честного подчинения большинству и проведении программы, одобренной II Всероссийским съездом Советов и состоявшей из постепенных, но твердых и неуклонных шагов к социализму. ЦК РСДРП(б) в упоминавшемся выше обращении писал: «Нас обвиняют хоры буржуазных писак и людей, давших себя запугать буржуазии, — в том, что мы неуступчивы, что мы непримиримы, что мы не хотим разделить власти с другой

1Ирошников М.П. Председатель Совета Народных Комиссаров В. Ульянов (Ленин). Л., 1974. С. 54–55.

110

Глава первая

партией. Это неправда. Мы предложили и предлагаем левым эсерам разделить с нами власть. Не наша вина, если они отказались»1. В исследовании К. Гусева утверждалось, что «большевики не стремились к созданию однопартийной системы, и В.И. Ленин неоднократно говорил о желательности создания коалиционного Советского правительства. И не большевики установили однопартийную систему, а исторические условия революции в России и политика партии левых эсеров, оторвавшейся от народа и оказавшейся по ту сторону баррикад, привели к этой системе»2. Из приведенных цитат видно, что в советской литературе вся ответственность за установление однопартийной системы в стране возлагалась на партию левых эсеров, которые на определенном этапе сами отказались от участия во власти.

В современной исторической литературе дается другая оценка политического блока большевиков с левыми эсерами. Например, вот мнение Е.Г. Гимпельсона: «Ленин использовал ожесточенную борьбу в партии эсеров и заключил политический блок с левыми эсерами. Несмотря на расхождение с ними по вопросам многопартийности, “диктатуры пролетариата”, большевики получили столь необходимую им поддержку, чтобы удержаться у власти»3. Точка зрения Е. Гимпельсона более точно отражает ситуацию, но и она не дает исчерпывающий ответ на вопрос о характере взаимоотношений двух правящих партий после Октября. Представляется, что ответственность за разрыв союза между двумя правящими партиями лежит и на партии большевиков, и на партии левых эсеров. В самом начале, сразу после Октябрьского вооруженного восстания большевики действительно были в принципе не против союза с левыми эсерами, потому что этот союз был необходим партии Ленина для получения Советской властью поддержки со стороны крестьянства, т.е. подавляющего большинства населения страны. На тот момент интересы крестьянства формально представлял Всероссийский съезд крестьянских депутатов, который левые эсеры смогли повести за собой в декабре 1917 года. Затем левым эсерам и большевикам удалось про-

1История Советского государства и права. Т. 1. Становление Советского государства и права (1917–1920 гг.) / Отв. ред. А.П. Косицын. М., 1968. С. 130–131.

2Гусев К.В. Крах партии левых эсеров. М., 1963. С. 239.

3Гимпельсон Е.Г. Россия на переломе эпох. Осмысление XX столетия российской истории. М., 2006. С. 16.

111

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

извести в январе 1918 года слияние III съезда Советов крестьянских депутатов с III съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. Таким образом, крестьяне, которые пошли за левыми эсерами, лишились своей самостоятельной политической организации в центре. Зато большевики, обладавшие большинством, формально стали выражать интересы и рабочих, и крестьян на объединенном съезде Советов. Левые эсеры не смогли увидеть опасности в упразднении съезда крестьянских депутатов и, по сути, добровольно сдали свои политические позиции большевикам. Можно считать, что они попросту не удержались во власти, и причиной этого явилось отсутствие у них политического опыта, который был у партии В.И. Ленина. Кроме того, в программе левых эсеров было много неразработанных или слабо разработанных моментов, а их главный лозунг о социализации земли также невысоко оценивается с точки зрения эффективности на практике. Отсутствие опыта объясняется весьма просто, левые эсеры как партия сформировались сразу после Октябрьского вооруженного восстания из левого крыла партии эсеров. Вообще, можно утверждать, что история взаимоотношений между партиями показывает, что партия большевиков умело воспользовалась партией левых эсеров как политической организацией, а когда необходимость в этом отпала, большевики пошли на разрыв с этой новой партией. В конечном итоге потеря партией левых эсеров власти сильно ударила по интересам и положению крестьянства в России.

Итак, история многопартийности Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и СНК РСФСР в первые месяцы Советской власти наглядно показывает, как важны политические институты для осуществления власти. Отсутствие институциональной организации даже у подавляющего большинства населения приводит в конечном итоге к утрате влияния и к игнорированию интересов этой подавляющей массы при принятии важнейших политических решений и при закреплении этих решений на уровне законодательства, что и будет происходить в последующее время.

112

ГЛАВА ВТОРАЯ

Законотворчество

вСоветской России

впериод гражданской войны (1918–1920 годы)

2.1.Законодательная деятельность Всероссийских съездов Советов, ВЦИК и Президиума ВЦИК в период гражданской войны (1918–1920 годы)

С середины 1918 года по 1920 год происходит некоторое снижение интенсивности законотворческой деятельности высших представительных органов. Это объясняется тем, что многие члены ВЦИК находились на войне, а созвать съезд в условиях военного времени являлось чрезвычайно трудной задачей. Тем не менее, за годы гражданской войны съезды собирались трижды: в ноябре 1918 года, в декабре 1919 года и в декабре 1920 года. На изменение характера законодательной деятельности ВЦИК, несомненно, повлияло и то, что в марте 1919 года умер Я.М. Свердлов, который, несомненно, был хорошим организатором и довольно сильным политиком, и во главе ВЦИК встал М.И. Калинин. Представляя кандидатуру нового Председателя Президиума ВЦИК на утверждение ВЦИК, В.И. Ленин в марте 1918 года говорил, что Калинин «как представитель рабочего класса и трудового крестьянства, поможет наладить взаимоотношения со средним крестьянством»1. И, действительно, ВЦИК в годы гражданской войны использовался как орган, одной из главных функций которого было обеспечение Советской власти поддержки со стороны основой массы населения – крестьянства, что достигалось путем издания правовых актов в интересах крестьян-середняков, например, декрета о льготах по взысканию натурального налога. С начала 1920 года ВЦИК стал действовать не как постоянный орган

1В.И. Ленин. Биографическая хроника. Т. 7. М., 1976. С. 32–33.

113

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

между съездами, а собираться на сессии, и в связи с этим возросла роль Президиума ВЦИК. Этот орган официально получил право законодательствовать, что явилось шагом к ослаблению роли высших советских представительных органов. Кроме того, на качестве работы съездов Советов и ВЦИК отразилось то, что теперь эти органы стали практически однопартийными, хотя отдельные представители оппозиционных социалистических партий еще принимали участие в работе с совещательным голосом.

За годы гражданской войны роль высших представительных органов в управлении обществом понизилась, принципиальные, важнейшие решения теперь нередко принимались Советом Народных Комиссаров. Возросла роль съездов и конференций коммунистической партии, и ее постоянных органов. На съездах Советов и во ВЦИК партийные решения в форме закона утверждались, причем часто без обсуждения. Внесение законопроекта на утверждение ВЦИК или съезда Советов преследовало цель показать народу, что важнейшие законы принимаются представительным органом власти. Стоит отметить, что эта проблема была хорошо известна в то время. Так, если она на VII съезде Советов была озвучена меньшевиком Л. Мартовым, то на VIII съезде Советов об этом стали уже говорить и члены фракции коммунистов – делегаты съезда.

В связи с трудной военно-политической обстановкой, сложившейся во второй половине 1918 года и в 1919 году, Советская власть, руководимая партией большевиков, была вынуждена рассматривать проблему представительства оппозиционных социалистических партий в Советах и о сотрудничестве с этими партиями в борьбе с контрреволюцией. По этому вопросу в это время был издан ряд правовых актов. На первом заседании ВЦИК V созыва 15 июля 1918 года была принята резолюция по заявлению фракции левых эсеров. В ней указывалось, что ВЦИК «считает возможным допустить в состав ЦИК лишь тех представителей тех частей фракции левых социалистовреволюционеров, которые дадут категорическое заявление о своей не солидарности с попыткой вовлечения в войну путем убийства Мирбаха и восстания против Советской власти, предпринятой ЦК партии левых эсеров»1. ВЦИК VI созыва 30 ноября 1918 года пос-

1Пятый созыв Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, крестьянских, казачьих и красноармейских депутатов. Стенографический отчет. М., 1918. С. 5.

114

Глава вторая

ле довольно бурного обсуждения принял постановление о воззвании ЦК Российской социал-демократической партии (меньшевиков). В постановлении констатировалось, что «эта партия, по крайней мере, в лице ее руководящего центра, ныне отказалась от союза с буржуазными партиями и группами как российскими, так и иностранными. Тем самым партия меньшевиков открыла для себя возможность принимать – наряду с другими партиями – участие в работе Советов, в работе по организации и обороне страны»1. Приведем ряд мнений членов ВЦИК при обсуждении воззвания ЦК меньшевиков. Например, большевик Т. Михелович заявил, что он предлагает «не загрязнять наши ряды разными сомнительными элементами». В. Оболенский, напротив, рассматривал сотрудничество с меньшевиками как выгодную уступку, особенно с учетом того, какой эффект это произведет на колеблющихся соглашателей в Германии и Франции. Итог дискуссии о меньшевиках подвел К. Радек, который сказал, что «если на деле они могут работать, то вопрос о недоверии или доверии совершенно отпадает и по отношению к социалистическим группам важна не оценка характера Дана, или политическая бесхарактерность других очень талантливых членов меньшевистской партии, — а важно перед лицом международного пролетариата то заявление, которое они сейчас делают»2. Постановлением ВЦИК от 26 февраля 1919 года была легализована деятельность партии правых эсеров на борьбу против Колчака3. В ноябре 1919 года было издано два постановления. Постановление ВЦИК «Об амнистии всем членам партий и групп, объявивших мобилизацию своих членов на защиту Советской республики» и постановление Президиума ВЦИК «О предоставлении совещательного голоса на VII Всероссийском съезде Советов представителям центральных учреждений партий, объявивших мобилизацию своих членов на защиту РСФСР»4. Таким образом, деятельность оппозиционных социалистических партий в период гражданской войны была поставлена под строгий контроль со стороны Советского государства, руководимого партией большевиков. С учетом военной обстановки власть считала возможным ис-

115

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

пользование ресурсов своих бывших политических оппонентов, поэтому допускала участие членов социалистических партий в работе советских органов, в том числе и высших, но только с совещательным голосом. Стоит отметить, что представительство эсеров и меньшевиков на съездах было весьма незначительным. Например, в составе VII съезда Советов было всего 3 социалиста-революционера и 3 меньшевика, а общее число делегатов равнялось 1309 человек1.

После покушения на В.И. Ленина 2 сентября 1918 года постановлением ВЦИК Советская республика была объявлена военным лагерем. Однако, несмотря на то, что Советской России приходилось вести военные действия и все силы и средства направлялись на нужды фронта, в период гражданской войны продолжалось государственное строительство, развивалась правовая система страны. Законы, созданные ВЦИК V созыва, наряду с непосредственным обеспечением военных нужд были направлены на установление и закрепление новых общественных отношений. Через новое законодательство Советское государство стремилось показать населению страны прогрессивный характер нового строя и нового права. К крупнейшим актам, положившим начало формирования советской правовой системы, относятся: Кодекс законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве и Кодекс законов о труде. Несомненно, что эти акты являлись законами, рассчитанными на долгосрочную перспективу, они не были прямо связаны с решением военных задач. Изучение проблем, которые выделялись при обсуждении вышеуказанных законов во ВЦИК, дает возможность выявить представления законодателя того времени о путях развития советского права.

Проект КЗАГС готовился Наркоматом юстиции и 27 августа 1918 г. был утвержден коллегией НКЮ2. Н.А. Семидеркин указывал, что при обсуждении в коллегии НКЮ члены коллегии не согласились со статьей 142, согласно которой дела об установлении отцовства должны были рассматриваться в общем порядке, но на стороны возлагалась обязанность говорить правду, в противном случае они привлекались к ответственности за лжесвидетельство. Однако

1Седьмой Всероссийский съезд Советов рабочих, красноармейских и казачьих депутатов. Стенографический отчет. М., 1920. С. 3.

2ГАРФ. Ф. 353. Оп. 2. Д. 4. Л. 106.

116