Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава первая

правящими партиями произвела на делегатов съезда, выразил максималист Светлов, который в своем выступлении охарактеризовал советский строй как «ублюдочный». При этом он отметил, что левые эсеры крайне неудачно выступают против большевиков, и призвал съезд к уничтожению частной торговли и к проведению и в дальнейшем хлебной монополии1.

После обсуждения продовольственной политики съезду были предложены две резолюции: большевиков и левых эсеров. В большевистской резолюции указывалось, что «вырвать хлеб у кулаков можно, только организовав деревенскую бедноту и оказывая этой бедноте самую горячую моральную и материальную поддержку из городских очагов рабочей и крестьянской революции». Левоэсеровская резолюция, напротив, содержала положения, из которых следовало, что политика, проводимая Советским правительством, «крайне неудачна и вносит путаницу в классовые отношения в деревне, создавая гибельный фронт города и деревни»2. Как известно, конфликтную ситуацию на съезде разрешить не удалось. 9 июля 1918 года V Всероссийский съезд Советов одобрил «целиком и полностью энергичную политику Совета Народных Комиссаров, направленную на ликвидацию преступной и безумной авантюры левых эсеров»3 и решил исключить партию левых эсеров из Советов.

10 июля 1918 года Пятый Всероссийский съезд Советов принял первую Советскую Конституцию, а также по докладу Троцкого принял постановление об организации Красной Армии.

Итак, V Всероссийский съезд Советов стал переломным в истории высших советских представительных органов, так как во время его работы вторая по численности партия левых эсеров, представленная на съезде и во ВЦИК, дискредитировала себя в ходе мятежа в июле 1918 года. В результате в стране установилась однопартийная система власти, многие рядовые члены партии левых эсеров вступили в партию большевиков. Однако другие социалистические партии и после V съезда Советов имели по нескольку мандатов в

1См.: Пятый Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, солдатских и казачьих депутатов. М. 4–10 июля 1918. М., 1918. С. 82, 84.

37

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

высших представительных органах власти, поэтому их представительство, а следовательно, и влияние было совершенно незначительным1.

В исследовании, специально посвященном развитию советского права в 1917–1918 годах, Т.Е. Новицкая пишет, что «вся законодательная деятельность высших органов Советского государства была проникнута единством. Они последовательно проводили в жизнь программу, принимаемую на съездах Советов. В основу важнейших декретов легли положения партийной программы РСДРП(б) и другие партийные документы»2. С учетом того, что ВЦИК и съезд Советов в этот период были многопартийными представительными органами, следует добавить, что важнейшие декреты закрепили не только положения партийной программы РСДРП(б), но и положения программы левых эсеров.

Попытаемся выяснить, какие положения программы партии левых эсеров, принятой в 1918 году, были воплощены в декретах Советского государства. Для этого приведем отрывок из программы левых эсеров, касающийся мероприятий в народно-хозяйственной области: «Для проведения планомерного обобществления всего народного хозяйства и устранения господства эксплуататоров необходимо проведение следующих ближайших мероприятий: планомерная экспроприация капиталистических классов (отмена права наследования, высокие налоги для буржуазии); замена частной торговли потребительскими обществами, охватывающими все население и объединенными в единый союз; монополизация всей внешней торговли; национализация кредита с установлением права на кредит; установление на всех производствах и на все главнейшие товары и продукты

1В.М. Клеандрова приводит следующие данные о представительстве на Всероссийских съездах. На Чрезвычайном VI Всероссийском съезде Советов из 963 делегатов с правом решающего голоса 946 были представителями коммунистической партии и 4 левых эсера. На VII съезде Советов в декабре 1919 года с правом совещательного голоса присутствовали 3 представителя партии меньшевиков и 2 эсера. На VIII Всероссийском съезде Советов было 8 меньшевиков и 2 левых эсера с правом совещательного голоса. На IX съезде – 1 эсер с правом совещательного голоса. См.: Клеандрова В.М. Указ. соч. С. 18–20.

2Новицкая Т.Е. Возникновение советского права. (1917–1918 гг.). Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1980. С. 69.

38

Глава первая

массового производства твердых цен; обобществление земледелия»1. Как известно, в первой половине 1918 года были приняты декреты, в которых в какой-то мере были воплощены эти программные положения, например, Основной закон о социализации земли, декрет о потребительской кооперации2, декрет об отмене права наследования. Что касается большевиков, то для них в 1918 году продолжала действовать программа РСДРП(б), принятая в 1903 году, а в ней экономические вопросы рассматривались в общем виде. Новая программа РКП(б) была принята в 1919 году и отражала ситуацию 1919 года, и она по степени проработанности значительно превосходила программу партии левых эсеров 1918 года. Таким образом, анализ партийных программ и законодательных актов дает основание утверждать, что в 1917–1918 годах в законотворчестве воплощались программные требования как партии большевиков, так и левых эсеров. Кстати, идея об использовании программ партий РСДРП и ПРС вместо отмененных законов свергнутых правительств принадлежала В.И. Ленину. Об этом пишет в своих воспоминаниях П.И. Стучка: «Поскольку Ленин не любил фраз без конкретного содержания, он внес в проект декрета (декрета о суде № 1. – О.М.) дополнение о том, что отменяются все старые законы, которые противоречат декретам Советской власти, а также программам-минимум победивших партий большевиков и левых эсеров»3. Представляется, что в использовании программных положений партии левых эсеров большевиками нет ничего удивительного, так как обе партии – и большевики, и левые эсеры – позиционировали себя как социалистические и, следовательно, у них была почва для сотрудничества. Завершим на этом изучение вопросов государственно-правового характера и их законодательного закрепления и перейдем к рассмотрению важнейших законодательных актов по экономическим вопросам, принятых выс-

1Политические партии России. Конец XIX – первая треть XX века. Документальное наследие. Партия левых социалистов-революционеров. Т. 1. Июль 1917 – май 1918 г. М., 2000. С. 686.

2Декрет о потребительской кооперации был внесен на рассмотрение ВЦИК лично В.И. Лениным, который считал, что это компромисс между государством и кооперативами.

3Стучка П.И. Ленин и революционный декрет // Избранные произведения по марксистко-ленинской теории права. Рига. С. 344.

39

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

шими представительными органами Советской России на начальном этапе после Октября.

Первым актом, направленным для решения вопросов экономического характера, может считаться декрет о рабочем контроле. Рабочий контроль был задуман В.И. Лениным еще до революции как одно из важнейших средств овладения пролетариатом средствами производства. В начале октября 1917 г. в «Задачах революции» в разделе «Борьба с голодом и разрухой» он писал: «Советское правительство должно немедленно ввести рабочий контроль в общегосударственном масштабе над производством и потреблением. Без этого все обещания реформ и попытки их бессильны, и голод вместе с неслыханной катастрофой грозит всей стране с недели на неделю»1.

В «Декретах Советской власти» опубликовано целых три проекта декрета о рабочем контроле. Один из проектов принадлежит перу В.И. Ленина. Он самый короткий и содержит важнейшие идеи по организации рабочего контроля. Также имеется проект, представленный для рассмотрения в Комиссию труда, и, наконец, проект фабрично-заводских комитетов Петрограда. Можно предположить, что проект, представленный в Комиссию труда, являлся доработанным проектом Ленина. Возможно, доработка была осуществлена Ю. Лариным, так как он писал о своей работе над проектом декрета о рабочем контроле следующее: «21 октября на Всероссийском съезде ФЗК была принята обширная резолюция о рабочем контроле, 5 ноября были собраны представители всех рабочих союзов, где я предложил проект закона о рабочем контроле»2. Что касается проекта ФЗК, то он отличается от двух предыдущих, так как он почти ничего не говорит о рабочем контроле, зато в нем речь идет об организации Временного Всероссийского совета народного хозяйства, объединяющего деятельность организуемых на местах советов народного хозяйства. Однако декрет о рабочем контроле был утвержден ВЦИК 14 ноября 1917 г. по докладу В. Милютина без упоминания о СНХ.

Практически сразу после установления власти большевики принялись за организацию управления экономикой, т.е. расчет на рабочий контроль оказался неоправданным. Л. Крицман писал: «Декрет Советской власти о рабочем контроле обязал капиталистов ввести в

1Ленин В.И. Собр. соч. М., 1949. С. 43.

2Ларин Ю. У колыбели // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 17.

40

Глава первая

своих предприятиях рабочий контроль. Но рабочий контроль оказался мерой половинчатой и потому нереальной. Поэтому, несмотря на свою неподготовленность, пролетариат вынужден был перейти к рабочему управлению»1.

15 ноября на заседании СНК был поставлен вопрос о создании экономического совещания. Источники указывают, что идея создания единого центра, объединяющего все народное хозяйство, обладающего большими полномочиями, впервые была озвучена в Центральном Совете фабрично-заводских комитетов еще до Октября2. «Уже в пылу октябрьских дней Центральный Совет фабрично-заводских комитетов обсуждал идею создания общего хозяйственного органа, способного вести хозяйство по пути социалистического переустройства. 27 октября было устроено совещание с т. Лениным и идея создания такого органа укрепилась окончательно»3. Однако представители ФЗК не смогли самостоятельно разработать проект нового органа. Кстати, В. Шмидт – нарком труда деятельность профсоюзов и фабрично-заводских комитетов в создании ВСНХ оценивал скромнее, чем сами представители ФЗК, но весомо с точки зрения первых организационных мероприятия в сфере экономики. Он писал: «Результатом совместной работы профсоюзов и фабрично-заводских комитетов явилось: 1) предотвращение промышленной катастрофы; 2) подготовление почвы к проведению рабочего контроля; 3) создание небольшого кадра работников для образования нового хозяйственного органа – ВСНХ»4.

В начале ноября 1917 г. для разработки проекта по организации Высшего экономического совещания была создана комиссия в составе Оболенского, Смирнова и Савельева. О первых шагах по разработке проекта ВСНХ имеются сведения в воспоминаниях Оболенского. «С одной стороны, многим представлялось, что хозяйственная дик-

1Крицман Л. Организация народного хозяйства в Советской России (1917–1920) // Очерк хозяйственной жизни и организации народного хозяйства Советской России (ноябрь 1917 – 1 июля 1920 г.) М., 1920. С. 115–116.

2См., например: Амосов П. От фабрично-заводских комитетов к советам народного хозяйства // Новый путь. 1919. № 3.

3Чубарь В. Роль Центрального Совета фабрично-заводских комитетов в организации ВСНХ // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 8.

4Шмидт В. Профсоюзы и Высший Совет народного хозяйства // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 10.

41

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

татура пролетариата на первых порах ограничится формой рабочего контроля. Наша комиссия, впрочем, отнюдь не разделяла этой точки зрения. Мы решили выработать устав. Для этого мы вооружились уставами существовавших еще при Керенском Главного Экономического Комитета и Совета, а также различных совещаний (по топливу, по перевозкам). Этот материал мы хотели органически переработать в духе придания высшему учреждению чисто пролетарского характера, соединения всех комитетов и совещаний в одну систему и приспособления ее к задачам социалистического строительства»1. Из приведенной цитаты видно, что большевики использовали по экономическим вопросам наработки Временного правительства.

15 ноября СНК дал задание Шляпникову, Оболенскому и Бухарину разработать проект организации Совета народного хозяйства к 16 ноября. Оболенский проработал в комиссии совсем недолго и был переведен на работу в Государственный банк. Авторами проекта, представленного на рассмотрение СНК 18 ноября 1917 года, были Бухарин, Савельев, Ларин и Милютин2. Совнарком, рассмотрев вопрос, принял резолюцию: «Провести проект через ЦИК»3.

Вопрос о ВСНХ стоял в повестке заседаний ВЦИК три раза. По воспоминаниям М. Савельева, наиболее острые дебаты развернулись при обсуждении первого пункта проекта. Как писал В. Оболенский, «прохождение проекта через ЦИК довольно долго задерживалось левыми эсерами, требовавшими, чтобы половина мест в Высшем хозяйственном органе была отдана представителям крестьянской секции».

А.Л. Филоненко, специально исследовавший вопрос о создании ВСНХ, приводит следующие данные. «За подчинение ВСНХ непосредственно высшему законодательному органу выступали имевшие определенное влияние в правительстве и во ВЦИК левые эсеры. Помимо этого социал-демократы и эсеры настаивали на введении в

создаваемое учреждение представителей торговли и промышленно-

1Оболенский В.В. Из первых дней Высшего Совета Народного Хозяйства // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 11.

2Проект декрета за подписями Бухарина и Савельева был опубликован в газете «Правда» 6 декабря 1917 г. Сопричастность Ларина к разработке проекта ВСНХ подтверждается Савельевым. См.: Филоненко А.Л. Указ. соч. С. 32.

3Протоколы заседаний Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 г. М., 2006. С. 25.

42

Глава первая

сти, а также пропорциональное вхождение в ВСНХ представителей от крестьянских совдепов»1. В стенограмме от 1 декабря 1917 года есть сведения о том, что «деловая часть заседания начинается докладом т. Милютина от имени комиссии, которой было поручено рассмотреть декрет о Высшем Совете народного хозяйства. В целом декрет принимается большинством против 12, при 2 воздержавшихся»2. При голосовании во ВЦИК по вопросу о подотчетности нового органа были получены следующие результаты: за подчинение ВСНХ СНК – 161, за подчинение ВЦИК – 104. Эти результаты подтверждают тезис о том, что во ВЦИК оппозиция большевикам была довольно значительной.

По декрету ВЦИК и СНК от 2 декабря 1917 года создавался новый орган Советской власти. В отличие от других органов управления этот орган был принципиально новым, так как другие наркоматы создавались на базе бывших министерств, за исключением, пожалуй, наркомата по делам национальностей. В статье 1 указывалось, что ВСНХ учреждается при Совете Народных Комиссаров. Статья 2 определяла задачу ВСНХ: организация народного хозяйства и государственных финансов. Далее шел перечень полномочий ВСНХ, который был весьма значительным и сами полномочия давались в общем виде. Из чего вытекает, что полномочия вновь созданного органа по мере становления и развития должны были подвергаться уточнению, кроме того, это свидетельствует о том, что новая система организации экономики страны только налаживалась, и пока еще нельзя было утверждать, как она будет работать на практике. Обращает на себя внимание, что такой широкий круг полномочий не соответствовал статусу нового органа. ВСНХ должен был руководить централизованно всем народным хозяйством страны, в то время как он находился в подчинении у СНК. Правда, во главе ВСНХ стоял не нарком, а сначала Бюро, а с 12 декабря 1917 года председатель. (Первым председателем был В. Оболенский.) Как замечает А. Филоненко, «В совнархозе так и не приняли звание народного комиссара до упразднения ВСНХ в 1932 г. Первое лицо ведомства называ-

1Филоненко А.Л. ВСНХ: идея и реальность. Магнитогорск, 1998. С. 27.

2Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов II созыва. М., 1918. С. 119.

43

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

лось “председатель” – чем, несомненно, подчеркивалось его особое от других наркомов положение»1.

Еще одним фактом, связанным с первыми мероприятиями Советской власти в области экономики, безусловно, заслуживающим внимания, является отказ крестьянской части ВЦИК III созыва во главе с левыми эсерами от введения прямых налогов в отношении крестьянства. Это была первая попытка Советской власти ввести организованное имущественное налогообложение крестьянского населения страны. Законопроект о единовременном поимущественном налоге был утвержден СНК 20 января 1918 года, затем он был внесен во ВЦИК, где и был отвергнут крестьянской секцией.

В.П. Дмитренко замечал, что «этот факт, отмеченный в литературе первых лет Советской власти, в дальнейшем не подвергался анализу советской историографии»2. Более того, если обратиться к изданию «Декреты Советской власти», то можно прочитать, что проект единовременного имущественного налога, обсужденный на заседании СНК 20 января 1918 года, «во ВЦИК не обсуждался»3. То есть эту историю постарались скрыть. Правда, в 20-е годы этот факт еще в литературе упоминался, например, Д. Боголеповым в воспоминаниях. Он писал, что проект был разработан Ю. Лариным и «т. Ленин потребовал, чтобы этот проект был предварительно провентилирован на крестьянском съезде, т.к. в этом проекте заключалось обложение скота, а крестьяне в это время, под влиянием левых эсеров, резко протестовавших против введения каких-либо новых налогов, были решительно настроены против проекта»4. История о попытке введения поимущественного налога с крестьян также описывалась и Ю. Лариным. «В декабре (1917 г. – О.М.) Совнарком принял мой проект введения прогрессивного натурального налога с крестьян, причем по предложению т. Ольминского, 40% сбора должно было оставаться волостным Совдепам на местные нужды. В газетах появилось уже о постановлении СНК, но собралась

1Филоненко А.Л. Указ. соч. С. 28.

2Дмитренко В.П. Советская экономическая политика в первые годы пролетарской диктатуры. М., 1986. С. 103.

3См.: Декреты Советской власти. Т. 1. М., 1957. С. 386.

4Боголепов Д. Финансовое строительство в первые годы Октябрьской революции // Пролетарская революция. 1925. № 4. С. 171.

44

Глава первая

крестьянская секция ЦИК и решительно провалила закон. Если не ошибаюсь, это единственный случай за весь год, когда одобренный Совнаркомом закон не мог пройти через ЦИК, и классовое значение этого эпизода очень характерно»1. Из этой цитаты хорошо видно, что, как правило, законы, которые были приняты СНК, утверждались во ВЦИК. Но были возможны исключения, как это случилось с декретом, которым Советская власть попыталась установить имущественный налог с крестьян почти сразу после Октябрьского вооруженного восстания. Причем, как указано в источниках, предполагалось облагать налогом не землю, которую крестьяне получили в ходе революции, а скот. По этому поводу В.П. Данилов писал: «Века самодержавно-полицейского гнета воспитали в крестьянских массах отрицание любой формы поземельного налога»2. То есть крестьяне считали, что земля является общественной (общинной) собственностью и не может являться объектом налогообложения. История с бойкотом крестьянами введения имущественного налога на скот наводит на мысль, что в российском обществе существовала серьезная проблема – проблема налогообложения большинства населения страны, т.е. крестьян. Крестьяне не хотели платить налоги, даже несмотря на то, что новая власть предоставила им возможность получить дополнительные земли за счет национализации земель помещиков. То есть, получив землю в ходе революции, крестьяне отказались платить даже те налоги, которые собирались с них прежними правительствами. В результате, как писал В.П. Данилов, «Октябрьская революция привела к резкому сокращению налогового бремени для крестьянства»3. Следовательно, именно невозможность собирать с крестьян налоги в первую очередь подталкивала Советскую власть к применению более радикальных мер. Это и случилось, что показывает дальнейшее развитие событий.

Еще одним важным моментом в регулировании экономических отношений было утверждение в январе 1918 года во ВЦИК декрета об аннулировании государственных займов.

1Ларин Ю. У колыбели // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 21.

2Данилов В.П. Советская налоговая политика в доколхозной деревне // Октябрь и советское крестьянство. М., 1977. C. 168.

3Там же. C. 171.

45

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

Весной 1918 года перед государством со всей остротой встал вопрос о продовольственном обеспечении. Усилия правительства и ВСНХ по налаживанию продовольственного дела привели 11 апреля к изданию декрета о потребительской кооперации. Однако эта мера не позволяла в короткие сроки решить проблему обеспечения населения городов и армии продовольствием, поэтому 13 мая нарком продовольствия Цюрупа при поддержке Ленина добился принятия через ВЦИК декрета о чрезвычайных полномочиях народного комиссара по продовольствию. Имеет смысл более подробно осветить принятие декретов по борьбе с голодом, так как изучение этого вопроса дает возможность показать ситуацию, в которой происходило становление законодательной деятельности Советского государства.

На основе проекта В.И. Ленина, разработанного в декабре 1917 года, Наркомат продовольствия составил проект декрета по продовольствию. Однако 21 марта 1918 года ВСНХ заключил соглашение с представителями кооперативных организаций, в результате чего первоначальный проект о потребительских коммунах претерпел существенные изменения. По соглашению представители кооперативов должны были войти в состав государственных органов снабжения. Положения этого соглашения вошли в законопроект, который рассматривался Совнаркомом 10 апреля 1918 года. Проект СНК для организации снабжения населения продуктами разрешал в пределах одной местности существование не более двух кооперативов – общегражданского и классового рабочего. Государственные органы должны были устанавливать нормы распределения продуктов.

11 апреля Декрет СНК о потребительских кооперативных организациях обсуждался во ВЦИК. Представлявший проект декрета во ВЦИК В.П. Милютин в своем выступлении сослался на слова Ленина: «Что такое социализм, как не огромный кооператив»1. Декрет о потребительских кооперативах был встречен партиями, представленными во ВЦИК, сочувственно и никаких критических возражений не вызвал. Принятие декрета о потребительской кооперации показывает, что в первой половине апреля 1918 года Советская власть предполагала, что, заключив соглашение с кооператорами, ей как-то удастся решить продовольственную проблему. Однако уже во второй

1Протоколы заседаний Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета 4 созыва. Стенографический отчет. М., 1920. С. 98.

46