Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах. Монография

Глава первая

мента, как помогли крестьянам взять землю, вы настолько сильны, что вам нисколько не страшны голодные бунты»1. На основе доклада Свердлова во ВЦИК была утверждена резолюция, предложенная большевиками, в которой указывалось «на крайнюю неотложность сплочения трудового крестьянства против деревенской буржуазии»2. 27 мая ВЦИК принял декрет о реорганизации Народного комиссариата продовольствия и местных продовольственных органов, а 11 июня декрет об организации и снабжении деревенской бедноты, которым были созданы комитеты бедноты как опорные пункты продовольственных органов в деревне3.

Рассмотрим подробнее создание декрета о комбедах. О необходимости создания специальных органов бедноты В.И. Ленин говорил на объединенном заседании ВЦИК, Моссовета и профсоюзов 4 июня 1918 года. Проект декрета было поручено разработать А.И. Свидерскому, подготовленный им проект был утвержден на заседании коллегии Наркомата по продовольствию 8 июня 1918 г. В этот же день этот проект обсуждался в Совнаркоме, где в законопроект были внесены следующие существенные поправки. В первоначальной редакции параграф первый предусматривал деятельность комбедов при содействии совдепов. В Совнаркоме было решено, что комбеды должны действовать под общим руководством Народного комиссариата продовольствия. Еще более важным было изменение формулировки параграфа 2. В проекте Наркомпрода предусматривалось, что «членами волостных и сельских комитетов бедноты могут быть малоземельные и лица, не пользующиеся наемным трудом». Этот параграф был совершенно изменен следующим образом: «Избирать и быть избранными в волостные и сельские комитеты бедноты могут быть все без каких бы то ни было ограничений как местные, так и пришлые жители сел и деревень, за исключением заведомо кулаков и богатеев – хозяев, имеющих излишки хлеба или других продовольственных продуктов, имеющих торгово-промышленные заведения, пользующихся батрацким или наемным трудом»4. Новая редакция имела ярко выраженный классовый характер, так как была против кулаков

4Комбеды РСФСР / Под ред. А.В. Шестакова. М., 1933. С. 47.

57

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

и богатеев – хозяев, кроме того, она давала возможность участвовать в комбедах не только местным жителям, но и людям со стороны. Следовательно, при помощи такой нормы можно было внедрять в деревенские сообщества активных сторонников партии большевиков, что, по замыслу законодателя, должно было обеспечить революционное брожение и привести к расслоению в деревне. Учитывая то, что в середине 1918 года во многих местных Советах все еще были сильны позиции левых эсеров, то можно утверждать, что большевики, принимая декрет о комбедах, рассчитывали на то, что новые органы позволят им потеснить левоэсеровские Советы и усилить свое влияние в сельской местности. Следует добавить, что поправка к параграфу 2 на заседании СНК была сделана лично В.И. Лениным1. Как уже отмечалось, ВЦИК 4-го созыва после обсуждения принял декрет о комбедах 11 июня 1918 года2.

Завершая на этом рассмотрение законодательной деятельности съездов Советов и ВЦИК с ноября 1917 по июль 1918 года, отметим факт, который, несомненно, повлиял на изменение характера законодательной деятельности Советского государства, которое произошло впоследствии. На заседании 14 июня 1918 года было принято постановление об исключении из состава ВЦИК и местных Советов представителей контрреволюционных партий эсеров (правых и центра) и меньшевиков.

Оценивая законотворчество на съездах Советов и во ВЦИК в изучаемый период, можно сделать следующие выводы.

В период с ноября 1917 года по июль 1918 года законодательная деятельность в Советской России осуществлялась в условиях многопартийности. В высших представительных органах власти на съездах Советов и во ВЦИК были представлены наряду с большевиками и другие социалистические партии – левые эсеры, меньшевики, правые эсеры, анархисты, представители национальных партий. Многопартийная система возникла благодаря тому, что партии большевиков удалось заключить союз с левыми эсерами. Ленин и большевики использовали борьбу внутри партии эсеров и сумели привлечь на свою сторону левых эсеров, что обеспечило большевикам столь не-

1Комбеды РСФСР. М., 1933. С. 51.

2См.: Протоколы заседаний Всероссийского исполнительного комитета 4 созыва. Стенографический отчет. М., 1919. С. 398–412.

58

Глава первая

обходимую на первых порах для удержания власти поддержку со стороны крестьянства.

Принципиальные расхождения между партией большевиков и партией левых эсеров возникли в ходе заключения и ратификации Брестского мирного договора, а затем эти разногласия усугубились в связи с различием позиций в отношении крестьянства, особенно после предоставления диктаторских полномочий народному комиссару продовольствия и организации комбедов в деревне.

Многопартийность, безусловно, отразилась на характере законотворчества: правящей большевистской партии приходилось постоянно отстаивать свои законопроекты, причем нередко в ожесточенных спорах с представителями других социалистических партий. Особенно острый характер споры приобрели во ВЦИК IV созыва и на V съезде Советов, когда большевикам приходилось «продавливать» непопулярные законопроекты о продовольственной диктатуре, об организации комбедов.

В то же время надо отметить, что идеи, которые поддерживали оппозиционные партии, воплощались в законодательных актах Советского государства. Это объясняется тем, что, несмотря на расхождения, все партии, представленные на Всероссийских съездах Советов и во ВЦИК, были социалистическими и между ними были не только различия, но и много общего. Например, имеются свидетельства, что следующие законы были приняты по инициативе левых эсеров: Наказ о взаимоотношениях ВЦИК и СНК от 17 ноября 1917 года, постановление ВЦИК об изменении состава Совета Народных Комиссаров от 17 ноября 1917 года, Основной закон о социализации земли от 27 января 1918 года, Декрет ВЦИК и СНК о суде № 2 от 15 февраля 1918 года, Основной закон о лесах от 27 мая 1918 года.

Если оценивать опыт законотворчества с ноября 1917 года по июль 1918 года в общем, то можно прийти к выводу, что организовать эффективную работу в многопартийном высшем представительном органе государства – чрезвычайно сложная задача, с которой партия большевиков, в конечном счете, не справилась и применила методы насилия, чтобы избавиться от оппозиции. Это привело к установлению однопартийной системы. Однако можно ли такой вариант развития политической системы считать решением проблемы? Хотя многопартийность значительно усложняет деятельность представительного органа, не стоит забывать и об ее положительных сто-

59

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ронах. Как показывает опыт 1917–1918 годов, к этим положительным моментам относились плюрализм мнений и разнообразие точек зрения, которые обеспечивались благодаря наличию в составе высших представительных и законодательных органов различных политических партий и тем, что в обсуждениях законопроектов принимали участие представители всех партий, даже если фракция этой партии насчитывала всего несколько человек.

1.2.Законодательная деятельность Совета Народных Комиссаров РСФСР в условиях многопартийности (ноябрь 1917 года – март 1918 года)

Совет Народных Комиссаров РСФСР de facto с момента своего создания стал заниматься законодательной деятельностью. Ценным источником информации о законодательной деятельности Совнаркома РСФСР являются протоколы его заседаний.

Заседания Советского правительства стали протоколироваться начиная с 15 ноября 1917 г., и происходили регулярно, несколько раз в неделю. По воспоминаниям Л.А. Фотиевой, «протокольные постановления СНК чаще всего диктовал В.И. Ленин. Обычно он очень быстро проговаривал сложившуюся у него формулировку и, закончив, спрашивал: “Записали?” Или “Успели записать?” – и тотчас же требовал материалы по следующему вопросу. Записывать было трудно, стенографистки не было»1.

В первые дни работы Советского правительства строго установленного порядка подготовки законопроектов не было. Нередко проекты законов создавались отдельными руководителями партии большевиков, а затем за подписью председателя Совнаркома или даже руководителя наркомата, инициировавшего тот или иной декрет, отправлялись в печать в официальные издания, например, в газету Рабоче-Крестьянского правительства или в Собрание узаконений. Так, нарком земледелия Милютин подписал декреты о волостных земельных комитетах и о жилищном моратории, нарком по внутренним делам Рыков об учреждении рабочей милиции и о праве вселе-

1Фотиева Л.А. Из жизни В.И. Ленина. М., 1967. С. 145.

60

Глава первая

ния в чужие квартиры, нарком почт и телеграфов Глебов об отмене ограничений почтово-телеграфных служащих. Имеется следующее свидетельство о характере законотворчества в первые дни после вооруженного восстания в воспоминаниях Ларина: «Помню изумление Владимира Ильича, когда в № 2 правительственной газеты, неожиданно для него, появился за его подписью декрет “О порядке утверждения законов”, предоставлявший законодательные права Совнаркому (которому съездом Советов предоставлено лишь управление) и дававший зато ЦИК право отменять постановления правительства (съезд предоставлял ему лишь право смещения и контроль)». Ларин объяснял такую практику тем, что «боевое товарищество, одержавшее верх в первой схватке и находившееся еще в процессе борьбы за самое существование, не имело возможности, ни надобности особенно заниматься юридическими тонкостями»1. В приведенном отрывке речь идет о декрете от 29 октября 1917 года «О порядке утверждения и опубликования законов», который гласил, что «впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится Временным рабочим и крестьянским правительством, избранным Всероссийским съездом Советов, а каждый законопроект поступает на рассмотрение правительства из соответственного министерства за подписью надлежащего народного комиссара». Издание этого декрета Р. Пайпс оценивал весьма критически: «Такая упрощенная процедура, избавлявшая правительство от парламентской “обструкции” могла бы порадовать И.Л. Горемыкина или любого иного консервативного бюрократа старого режима, но вовсе не этого ожидали социалисты от “советского” правительства. ЦИК с возрастающей тревогой следил за развитием событий»2. Под социалистами в данном случае имеются в виду левые эсеры, которые

вноябре 1917 года, когда еще не входили в состав Советского правительства, протестовали против законодательных полномочий СНК. Затем в декабре 1917 года представители партии левых эсеров вошли в состав Совнаркома, а законодательные полномочия СНК были легализованы.

Стоит отметить, что в первые месяцы после Октября активностью

всфере законотворчества СНК выделялся Ю. Ларин, который, по дан-

1Ларин Ю. У колыбели // Народное хозяйство. 1918. № 11. С. 16–17.

2Пайпс Р. Русская революция. Часть вторая. М., 1994. С. 195.

61

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ным В.В. Журавлева, был автором многих проектов декретов, уступая

вэтом только В.И. Ленину1. Например, при его активном участии появился декрет СНК о восьмичасовом рабочем дне, который был издан 29 октября 1917 года и был детально разработанным. Он регламентировал вопросы о детском и женском труде, о ночных и сверхурочных работах, о праздниках и еженедельном отдыхе, о перерывах и сменах, о вредных и подземных работах. Такая быстрота подготовки декрета объясняется тем, что в руках большевиков уже имелся готовый проект. История создания этого декрета была описана Ю. Лариным следующим образом: «Еще до 25 октября я был представителем Всероссийского Совета профессиональных союзов в комиссии по рабочему законодательству при министерстве труда. В качестве материала министерство представило нам подробный законопроект фабричного инспектора А.Н. Быкова, к которому мною были разработаны всякие поправки, не имевшие в то время, впрочем, никаких шансов на практический успех. После 25 октября я взял переработанный проект Быкова, подписал “за народного комиссара труда Ю. Ларин” и послал в печать. “Газету правительства” редактировал тогда т. Зиновьев, который не очень ломал себе голову над порядком издания законов, была бы лишь мера полезна»2. Из приведенного отрывка видно, что в случае надобности большевики использовали уже имевшиеся наработки,

втом числе и Временного правительства. Главное, чтобы идеи, предлагавшиеся в законопроектах, отвечали духу революции и могли привлечь массы трудящихся на сторону Советской власти. В воспоминаниях А.Г. Шляпникова, занимавшего в первом составе СНК пост наркома труда, отражена атмосфера и настрой большевиков в первые дни после вооруженного восстания. Шляпников отмечал, что в ноябре– декабре 1917 года было еще не ясно, как сложатся взаимоотношения между Советами, СНК и будущим Учредительным собранием. Поэтому некоторые товарищи спешили издавать как можно больше декретов, чтобы поставить будущее Учредительное собрание перед фактом. К таким принадлежал Ларин, поспешивший без ведома коллегии НКТ издать декрет о восьмичасовом рабочем дне3.

1См.: Журавлев В.В. Декреты Советской власти 1917–1920 гг. как исторический источник. М., 1976.

2Там же. С. 16.

3См.: Шляпников А.Г. Октябрь // Утро страны Советов. Л., 1988. С. 129, 136.

62

Глава первая

Однако произвольное издание декретов продолжалось недолго. По мере накопления опыта в Советском правительстве стал устанавливаться определенный порядок законотворческой деятельности. С конца 1917 года внесение любого вопроса на рассмотрение СНК РСФСР, в том числе проекта постановления или декрета, должно было отвечать целому ряду требований: «Необходимым в подготовке дела для обсуждения Владимир Ильич считал: представление краткой объяснительной записки (не более 2–3 страниц), сформулированного проекта решения СНК или СТО и отзывов о нем всех заинтересованных ведомств, а также контрпроекта в случае несогласия какого-либо ведомства. Материалы должны были заблаговременно рассылаться секретарем всем членам Совнаркома»1.

Часто на заседаниях Совнаркома создавались рабочие, или временные, комиссии. Это делалось почти неизменно во всех случаях, когда вынесение окончательного постановления по рассмотренному вопросу откладывалось и правительство принимало предварительное решение, направленное на доработку вопроса или текста проекта по существу или редакционного характера. При этом Совнарком обычно поручал подготовить или доработать должным образом вопрос комиссии, специально для этого образовавшейся и состоявшей, как правило, из автора первоначального проекта, народных комиссаров, а также специалистов и представителей различных ведомств и организаций.

Для проработки законопроектов комиссиям СНК, как правило, устанавливался короткий срок, и назначалось ответственное лицо. Одним из первых проектов, рассмотренным в СНК и зафиксированным в официальном протоколе от 15 ноября 1917 года, был проект положения о страховании на случай безработицы. По указанному проекту было постановлено: «1) распубликовать проект положения, снабдив его пояснительной запиской, 2) обязать товарищей народных комиссаров ознакомиться с проектом в двухдневный срок и 3) внести его на рассмотрение в Центральный Исполнительный комитет»2. На этом же заседании были рассмотрены проект декрета о роспуске городской думы города Петрограда и проект положе-

1Фотиева Л.А. Указ. соч. С. 99.

2Протоколы Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 20.

63

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

ния о выборах в городскую думу и впервые поставлен вопрос о революционных судах. Для окончательного редактирования декрета о роспуске Петроградской думы была создана комиссия в составе Луначарского, Троцкого и Глебова, а для обсуждения вопроса о революционных судах было постановлено пригласить на заседание СНК 16 ноября Стучку и Красикова1.

Изучение законодательной деятельности Совета Народных Комиссаров РСФСР было бы неполным без рассмотрения деятельности народных комиссариатов по подготовке актов, и в первую очередь Наркомата юстиции РСФСР, который, как предусматривалось декретом от 29 января 1918 года, должен был давать заключения по всем законопроектам, которые создавались в соответствующих наркоматах. Изучение деятельности в области законотворчества НКЮ представляет значительный интерес, поскольку работниками наркомата являлись специалисты в области права – юристы. Следовательно, их видение проблем законотворчества было, прежде всего, профессиональным, то есть было продиктовано не только политической, революционной ситуацией в стране, но и научными представлениями о праве и законотворчестве того времени.

Первым народным комиссаром юстиции декретом II Всероссийского съезда был назначен Г.И. Оппоков-Ломов. Однако он занимал этот пост недолго, с 16 ноября 1917 года наркомом стал П.И. Стучка. 12 декабря 1917 года на должность народного комиссара юстиции постановлением ВЦИК был утвержден левый эсер И.З. Штейнберг. 19 декабря 1917 года за подписью народного комиссара юстиции было издано постановление «О плане работы Наркомата юстиции». Общее руководство коллегией возлагалось на коллегию, состоявшую из пяти человек под председательством народного комиссара юстиции. Первоначально в состав коллегии вошли: И.З. Штейнберг, В.А. Алгасов, М.Ю. Козловский, П.А. Красиков, П.И. Стучка, А.А. Шрейдер. В комиссариате было создано шесть подразделений: отдел личного состава и судопроизводства, отдел законодательных предположений, отдел кодификационный, отдел литературно-издательский, тюремное управление и административный отдел. Наиболее сложную структуру имел второй отдел, он состоял из 6 отделений. Первое

1Протоколы Совета Народных Комиссаров РСФСР. Ноябрь 1917 – март 1918 гг. М., 2006. С. 20, 21.

64

Глава первая

отделение – по государственному праву возглавлялось профессором М.А. Рейснером. Второе отделение – по судопроизводству уголовному и гражданскому, во главе которого стояли И.З. Штейнберг и М.Ю. Козловский. Третье отделение по гражданскому праву находилось под руководством П.И. Стучки. Редактором четвертого отделения был Черепанов, пятого отделения по специальному законодательству – П.А. Красиков. Шестое отделение было создано для редакции всех законопроектов всех народных комиссариатов перед поступлением их на рассмотрение и утверждение Совета Народных Комиссаров. Редактором отделения был А.А. Шрейдер. Проекты подготавливались и разрабатывались в соответствующих отделениях отдела законодательных предположений, откуда они поступали на рассмотрение общего собрания редакторов всех отделений второго отдела. После утверждения законопроекта, представленного собранием редакторов, на коллегии НКЮ проект поступал в шестое отделение для окончательной редакции и представления в СНК1.

В архиве сохранились материалы о деятельности отдела законодательных предположений и кодификации НКЮ – специального отдела, занимавшегося вопросами законотворчества. Свои задачи этот отдел определял следующим образом: подготовка проектов и кодексов, просмотр проектов всех ведомств, организация комиссий и совещаний, ответы на запросы юридического характера всех центральных и местных учреждений2.

Отдел законодательных предположений и кодификации состоял из отделений. В первое время наиболее заметной была деятельность отделения государственного права, которое возглавлял М.А. Рейснер. 12 декабря 1917 года на заседании коллегии НКЮ было принято решение, что «необходимо теперь же наметить те главные пути, которыми идет упомянутое государственное строительство для того, чтобы соответственно организовать работу отделения государственного права»3. Для решения поставленной задачи 14 декабря отделение государственного права НКЮ РСФСР приняло план работы, состоявший из 9 пунктов.

65

Законотворчество в Советской России в 1917–1922 годах

«1) Разработка и систематизация печатного и газетного материала.

2)Установление связи с правительственными и общественными учреждениями для получения сведений.

3)Составление списка учреждений.

4)Разработка поступающих материалов.

5)Составление научно-подготовительных отчетов для издания сборников.

6)Составление информационных статей для газет.

7)Подготовка законодательных предположений по требования Народного Правительства.

8)Работы по сравнительному законодательству.

9)Составление библиографического указателя»1.

Из обзора за декабрь 1917 года видно, что отдел государственного права НКЮ под руководством М.А. Рейснера самостоятельно подготовил следующие законопроекты: 1. О перемене фамильных имен и родовых прозвищ; 2. О свободе совести, религиозных и церковных обществах; 3. О приобретениях и утрате Российского гражданства; 4. О редактировании и печатании Правительственных актов; 5. Положение о редакционном Совещании при Народном комиссариате юстиции; 6. О службе гражданской2.

Приведенный перечень мероприятий свидетельствует о том, что в НКЮ намеревались осуществлять сбор материалов и анализировать их для разработки советского государственного права. Этот план, несомненно, научно обоснованный, предполагал значительный объем работы. В то время как работников наркомата, которые должны были воплотить этот план в жизнь, было очень мало. Так, на совещании отделения государственного права 14 декабря присутствовало всего 4 человека: председатель М.А. Рейснер, сотрудники – А.М. Пуцелло, К.М. Дзельзит, В.А. Итин3.

17 января 1918 года М.А. Рейснер предложил на рассмотрение отделения государственного права проект инструкции о редактировании и печатании законодательных предположений, вносимых в Совет Народных Комиссаров. 23 января в отделении государственного

66