Современный город власть управление экономика. Выпуск 6

Сама процедура проведения конкурса зависит от вида должности. Так, согласно п. 4 Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула, конкурс на замещение должностей высшей группы проводится в форме конкурса документов. Для остальных групп могут использоваться любые не противоречащие законодательству методы оценки профессиональных, личностных и деловых качеств кандидатов (тестирование, анкетирование и др.). Сам метод оценки определяется конкурсной комиссией, которая создается в органе местного самоуправления города, избирательной комиссии муниципального образования города Барнаула распоряжением (приказом) соответствующего руководителя на неопределенный срок. Общее число членов конкурсной комиссии не может быть менее пяти человек, она формируется в составе: председателя, заместителя председателя, секретаря и членов комиссии. В Положении четко оговариваются обязанности председателя и секретаря, но, к сожалению, процесс формирования персонального состава конкурсной комиссии является прерогативой конкретного руководителя, что чревато, на наш взгляд, его чрезмерным субъективным влиянием на процедуру проведения конкурса. Тем более, что сама процедура принятия решения еще более этому способствует, так как в Положении изначально прописывается императивным порядком необходимость открытого голосования. Не лучшим образом характеризует эту процедуру и то, что при равенстве голосов решающим является мнение председателя, т.е. руководителя. Думается, что подобные обстоятельства превращают заседание конкурсной комиссии в абсолютно формальную процедуру, при проведении которой в любых условиях мнение руководителя окажется доминирующим. Следовало бы, в рамках защиты трудовых прав и гарантий граждан, а также в целях реализации принципа «прозрачности» и равного доступа на муниципальную службу, зафиксировать в Положении необходимость включения в состав комиссии представителей общественности. Для этого можно было бы воспользоваться как зарубежным опытом, так

191

и практикой регулирования этого вопроса на государственной гражданской службе РФ [9]. В остальном порядок проведения конкурсного отбора при поступлении на муниципальную службу города Барнаула не противоречит федеральному и региональному законодательству, регулирующему основы муниципальной службы [1; 2].

Таким образом, особенно важно, что федеральный законодатель определил единые ограничения и перечень необходимых документов при поступлении на муниципальную службу. Это позволяет в субъектах Федерации организовать муниципальную службу в соответствии с едиными требованиями федерального законодательства.

Однако согласно ст. 16 ФЗ «О муниципальной службе Российской Федерации» гражданин, претендующий на замещение муниципальной должности, должен соответствовать квалификационным требованиям, установленным муниципальными правовыми актами и законами субъектов РФ. При этом анализ закона «О муниципальной службе Алтайского края» и муниципальных правовых актов г. Барнаула, регулирующих порядок установления квалификационных требований, показал, что проблемы в настоящее время возникают из-за того, что: 1) квалификационные требования не соответствуют реальному положению дел и не могут быть везде исполнены; 2) зафиксированы завышенные требования к стажу; 3) отсутствуют требования к управленческим навыкам. В связи с этим представляется более разумным установление квалификационных требований в зависимости от особенностей самого муниципального образования (территория, экономические возможности, уровень развития, население).

Таким образом, в правовом регулировании поступления на муниципальную службу Алтайского края выявлены некоторые недостатки и проблемы, которые обусловлены прежде всего ограничением на федеральном уровне компетенции субъектов Российской Федерации. Диспозитивный характер отдельных положений Федерального закона не дает четкого представления о пределах правового регулирования отношений в сфере орга-

192

низации муниципальной службы на региональном и местном уровнях. В этой связи представляется необходимым больше внимание уделять взаимодействию органов местного самоуправления Барнаула с органами государственной власти Алтайского края в целях выработки единого подхода к решению стоящих перед ними задач [10, с. 20].

Список литературы

1.О муниципальной службе в Российской Федерации: Федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законо-

дательства РФ. – 2007. – № 10. – Ст. 1152.

2.О муниципальной службе в Алтайском крае: Закон Алтайского края от 07.12.2007 № 134-ЗС (с изм. и доп.) // Сб. законодательства Алтайского края. – 2007. – № 140. – Ч. 1. – С. 49.

3.Устав городского округа – города Барнаула Алтайского края от 20 июня 2008 г. № 789 (с изм. и доп.) [Электронный ре-

сурс]. – URL: http://www.duma-barnaul.ru/duma/charter.

4.О государственной гражданской службе в Российской Федерации: Федер. закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (с изм. и доп.) // Собр. законодательства РФ. – 2004. – № 31. – Ст. 3215.

5.О государственной гражданской службе Алтайского края: Закон Алтайского края от 28.10.2005 № 78-ЗС (с изм. и доп.) // Сб. законодательстваАлтайскогокрая. – 2005. – №114. – С. 56.

6.О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы города Барнаула: Решение Барнаульской городской думы от 28.03.2008 № 740 (с изм. и доп.) // Вечерний Барнаул. – 2008. – 8 апреля.

7.О внесении дополнения в Решение городской думы от 28.03.2008 № 740 “О квалификационных требованиях для замещения должностей муниципальной службы города Барнаула”: Решение Барнаульской городской думы от 03.06.2014 № 320 (с изм. и доп.) // Вечерний Барнаул. – 2014. – 7 июня.

8.Об утверждении Положения о порядке проведения конкурса на замещение вакантной должности муниципальной службы города Барнаула: Решение Барнаульской городской ду-

193

мы от 01.02.2008 № 698 (с изм. и доп.) [Электронный ресурс] / Официальный сайт города Барнаула. – URL: http://barnaul.org/ vlast/municipal/normativnye-dokumenty/polozhenie-o-poryadke-pro- vedeniya-konkursa-na-zameshchenie-vakantnoy-dolzhnosti-munitsi- palnoy-sluzhb.

9.Меженина О.В. Процедура конкурсного отбора на государственной гражданской службе в Российской Федерации и на административной государственной службе в Республике Ка-

захстан // NovaInfo.Ru: электрон. журнал. – 2016. – № 42.

10.Казанцева О.Л. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в условиях государственно-правовой централизации: дис.. канд. юрид. наук. – Барнаул, 2011.

O.L. Kazantseva, O.V. Mezhenina

Altai State University, Barnaul

ADMISSION TO THE MUNICIPAL SERVICES:

SOME PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND ENFORCEMENT

(THE EXAMPLE OF THE CITY OF BARNAUL)

The article analyzes the characteristics of admission to municipal service in the city of Barnaul. The attention is focused on the qualification requirements for citizens of the Russian Federation for the posts of municipal service of the Altai krai and the procedure of competitive selection for the posts of municipal services of the city of Barnaul. The authors give a comparative analysis of legal regulation of municipal services at the federal, regional and local level, as well as carry out the analogy with the Russian legislation and the Altai krai, regulating civil service.

Keywords: community service, civil service, qualification requirements, competition, Barnaul, Altai krai.

194

И как бы мы ни пытались «операционализировать», «конкретизировать» «технологизировать», одним словом, приблизить наши показатели к положению однозначных эмпирических индикаторов, нам никогда не преодолеть этот разрыв окончательно: «Ахиллес никогда не догонит черепаху».

Эти соображения вряд ли требуют особых комментариев. Однако проиллюстрируем их рядом примеров из сферы государственного и муниципального управления. Возьмем некоторые показатели, предписанные, например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 года № 1317 [1]. Например, такой показатель, как «доля населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом (процентов)», очевидно неоднозначен, так как классификация занимающихся спортом на «систематических» и «несистематических» – процедура довольно непростая, требующая экспертного участия.

Или, например, такой показатель, как «число субъектов малого и среднего предпринимательства в расчете на 10 тыс. человек населения». Безусловно, показатель объективный и измеримый. Вопрос только в том, какова «доля ответственности» муниципалитета в этом отношении? В определенных ситуациях сокращение числа малых и средних предприятий, скажем, на 10 % может расцениваться как подвиг муниципальной администрации, ибо если бы не ее героические усилия, падение могло бы быть еще большим. То же и наоборот: рост на 10 % может расцениваться как явная недоработка, так как потенциально он мог составить и 100 %. Но кто объективно оценит этот потенциал и эти обстоятельства?

2. Таким образом, всегда необходим метод экспертной оценки. В настоящее время экспертным сообществом, оценивающим эффективность работы муниципалитета, являются группы чиновников в администрациях субъектов РФ. В конечном итоге для главы муниципалитета эксперт – это его непосредственный линейный руководитель, т.е. губернатор (да не введут нас в заблуждение декларации о независимости местного самоуправ-

196

ления). Однако даже такой своеобразный эксперт оценки не нуждается в интеллектуальных костылях в виде специально сформулированных (кем-то) показателей и критериев [2, с. 176–177]. Таким образом, активное внедрение последних приводят лишь

к«бюрократическому засорению» организации, увеличению числа чиновников, и мало чем от них отличающихся «политиков», эти показатели сочиняющих. Интересно было бы подсчитать, сколько человеко-часов затрачено на подготовку и принятие всех этих указов и постановлений «Об оценке эффективности…». А сколько получится в рублях (хотя, скорее, в евро)? Однако «бюрократическое засорение» есть наименьшее из зол.

3.Попытки внедрения системы показателей и критериев скрывают неявно подразумеваемую цель – сделать оценку результата доступной неэксперту (ведь имея градусник, любой может измерить температуру, не будучи терапевтом). Кто же этот неэксперт, претендующий на право проведения экспертизы? Безусловно он – член Высокой Проверяющей Инстанции. Весьма показательным и очень тревожным симптомом является тот факт, что именно эти члены инстанций и комиссий в последнее время официально именуются в официальной речи (т.е. сами себя именуют) … экспертами! Стремление чиновника

кприсвоению статуса эксперта имеет встречную тенденцию: стремление эксперта к присвоению статуса чиновника. Поэтому сразу же оговоримся, что под экспертной оценкой мы ни в коем случае не должны понимать экзерсисы всякого рода «сертифицированных экспертов», прочно угнездившихся при властных кабинетах.

4.Кто же может выступать в качестве независимого и объективного эксперта? Вернее будет спросить, что может выступать, ибо по-настоящему объективный и независимый эксперт всегда обезличен. Специалисты по государственному и муниципальному управлению часто сетуют, завидуя менеджерам коммерческого сектора, у которых с критериями и показателями нет проблемы. «Невидимая рука рынка, правда за последние десятилетия изрядно покалеченная, все же расставляет все по своим

197

местам, «не внемля увереньям бесполезным». Однако в сфере государственного и муниципального управления так же действует подобная обезличенная «невидимая рука» (покалеченная еще больше). Речь, понятно, идет о выборах. Даже в нашей ситуации, когда электоральные процессы не имеют отношения к комплектованию представительных органов власти, роль их значительна как раз с точки зрения показателей. Во-первых, выборы выполняют функцию плебисцита о доверии власти, следовательно, во-вторых, являются реальным показателем эффективности региональных и местных властей (критерий – способность обеспечить нужный процент). Любое понижение рейтинга, любые всплески протестных движений тяжело отражаются на судьбах мэров и губернаторов. Не случайно в нормативных актах высшего уровня на первое место выходит такой критерий, как удовлетворенность населения. Так, еще Концепция административной реформы 2005 года предусматривала в качестве первого показателя достижения целей реформы именно «оценку гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг» [3]. Однако, чем ниже мы спускаемся по иерархической лестнице нормативных актов, тем реже мы встречаем упоминание об этом показателе. Здесь мы сталкиваемся с явлением некой «нормативной редукции» (о которой речь пойдет ниже), в результате которой экспертом становится все же чиновник.

5. Стремление чиновника к присвоению статуса эксперта имеет прямое отношение к действию закона Паркинсона. Как известно, показателем (отнюдь не официально принятым, но реально практикуемым) успешности любого бюрократического ведомства является рост его штатов и, соответственно, повышение статуса его руководства, а достижение этих результатов может быть оправдано только возрастанием объема работы [4]. Однако автор знаменитого закона не учел такое обстоятельство, как вполне естественное стремление чиновника к минимизации трудозатрат и главное – ответственности. Одновременное же выполнение этих противоречащих условий (работы должно

198

быть много, но при этом желательно, чтобы ее не было вовсе) возможно при осуществлении только одного вида деятельности, а именно контроля. Сбор отчетов по установленным формам,

всоответствии с показателями и критериями позволяет при минимальных затратах со своей стороны не только максимально «загрузить» другого (придумать инструкцию на порядки легче, чем соблюсти все ее условия), но и получить над ним власть, особенно если инструкции противоречат сами себе и друг другу.

Вэтом случае этот самый «другой» всегда будет в чем-то виноват, а стало быть, лоялен, что и является краеугольным камнем вертикали власти.

6.Показатели и критерии, таким образом, есть инструмент доминирования столоначальника, которое искажает содержание работы подконтрольной организации. Следствием попытки чиновника реализовать себя в качестве эксперта становится, помимо всего прочего, и «бюрократическая редукция» этих самых показателей. Явление бюрократической редукции заключается

втом, что, во-первых, из всех показателей наиболее практикуемыми становятся не самые релевантные, но те, которые легче применить. Во-вторых, если «неудобные» показатели нельзя просто отбросить, они соответствующим образом «операционализируются» путем простой подмены понятий. Так, на первый план выходят такие показатели эффективности, как своевременная сдача отчетности. Ни в указах, ни в постановлениях мы ничего подобного не найдем. Однако, спускаясь вниз по иерархии нормативных актов вплоть до локальных, мы встречаем этот показатель регулярно.

Таким образом, благодаря «бюрократической редукции» появляются так называемые формальные показатели, т.е. ложные ориентиры деятельности, появление которых инициировано сверху.

7.В качестве ответной реакции на навязывание формальных показателей сверху они начинают «накручиваться снизу».

Вновь обратимся к показателям, предусмотренным Постановлением Правительства № 1317, например такому, как «Сред-

199

немесячная номинальная начисленная заработная плата работников… в том числе учителей» [5]. Практикующим работникам прекрасно известны механизмы «накручивания» этого показателя. Так, достаточно сократить персонал и заставить оставшихся (хотя они согласны и сами) работать на 1,5 ставки, чтобы зарплата выросла в полтора раза.

Именно «накручивание» неизбежно формальных показателей

иприводит к самым катастрофическим последствиям. Так, профессионалы воспринимают необходимость обеспечивать формальные, не имеющие отношения к делу показатели как дополнительную и бессмысленную нагрузку. С таким отношением они никогда не добьются успеха. Лучшими по показателям могут стать только те, кто увлеченно относится к их достижению. Эта увлеченность возможна при соблюдении двух условий. Во-первых, человек не может реализоваться как профессионал в реальном деле (именно поэтому он перенаправляет свою активность на показатели) [6, с. 144–153]. Во-вторых, поскольку невозможно увлеченно предаваться какому-либо занятию, если понимаешь всю его абсурдность (цинизм в этой ситуации не спасает), абсурдность должна оставаться неузнанной. А это уже явный признак не просто некомпетентности, аинтеллектуальнойограниченности.

8.В ситуации господства показателей и критериев именно «глупые и старательные» становятся самыми эффективными. Они

– первые кандидаты на должностные повышения, ради которых, собственно, и стараются, ибо с такими отвлеченными понятиями, как интересы дела, они явно не в ладах в силу указанной выше интеллектуальной ограниченности. Достигнув ключевых постов, они начинают определять кадровую политику организации, подбирая

ипоощряя соответствующий персонал. Профессионалы постепенно покидают тонущий корабль, а приток новых профессиональных кадровпрекращается, ибослававсегдабежит впереди.

9.Закономерный финал – бюрократическая смерть организации, которая, впрочем, еще неопределенное количество времени может успешно существовать, полностью соответствуя всем критериям и показателям, и, что самое главное, оправдывая

200