Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

Законодательное собрание Пермского края Пермская городская дума и администрация г. Перми Пермский институт муниципального управления Пермский национальный исследовательский политехнический университет

Прикамский социальный институт

СОВРЕМЕННЫЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ – ФАБРИКА УСЛУГ ИЛИ ПЛАТФОРМА ДЛЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА?

Сборник статей

Под редакцией В.П. Мохова

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета

2013

1

elib.pstu.ru

ББК 67.401.02(2Рос–4Пер)+66.3(2Рос–4Пер),124 С56

Сборник статей подготовлен по результатам российско-германской конференции «Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?», которая состоялась 7 декабря 2012 года в г. Перми.

Организаторами конференции выступили Пермский институт муниципального управления (ВШПП), Законодательное собрание Пермского края, муниципальное образование города Перми в лице Пермской городской думы и администрации города Перми, Пермский национальный исследовательский политехнический университет (ПНИПУ), Прикамский социальный институт.

В сборнике представлены статьи, освещающие актуальные и дискуссионные вопросы развития местного самоуправления в России и Германии, опыт Германии в реализации муниципальных услуг и др.

Сборник может представлять значительный интерес для специалистов в области местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления, ученых, преподавателей, аспирантов и студентов профильных учебных и научных заведений, факультетов и кафедр, всех лиц, интересующихся данной проблематикой.

Проведение конференции осуществлено при поддержке Министерства финансов Германии и Европейского клуба экспертов местного самоуправления.

2

elib.pstu.ru

ПРЕДИСЛОВИЕ

Представляемый вниманию читателей сборник статей подготовлен по результатам работы российско-германской конференции «Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?»1. Проблематика конференции оказалась остро дискуссионной, что определяется нерешенностью многих стратегических вопросов в развитии МСУ. Непоследовательность политического курса в отношении местного самоуправления, постоянные многочисленные изменения в законодательстве, в том числе в ФЗ-131, столкновения региональных властей и органов МСУ по поводу контроля над местным сообществом – все это делает актуальными вопросы о предназначении местного самоуправления в российском обществе, о его роли в реализации интересов местного сообщества.

В статьях высказаны различные точки зрения, порой весьма дискуссионные как по проблемам, поставленным перед участниками конференции, так и по более широкому спектру проблем, в том числе о перспективах развития местного самоуправления в России. Дискуссионность статей вполне понятна, поскольку российское местное самоуправление переживает сложную полосу становления, наполненную противоречиями, трудностями, ошибками. В этом контексте опыт немецких коллег крайне важен, так как анализ опыта и истории местного самоуправления в Германии позволяет избежать многих заблуждений.

Российско-германская конференция, в числе соорганизаторов которой выступили Пермский институт муниципального управления и Пермский национальный исследовательский политехнический университет, становится регулярной, узнаваемой2. Она привлекает внимание как практиков муниципального управления, так и научных работников, в сферу интересов которых входит изучение современного местного самоуправления.

1Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?» − международная научно-практическая конференция, г. Пермь, 7 декабря

2012 года.

2Материалы предыдущей конференции опубликованы в: Современные тенденции развития территориальных и организационных основ местного самоуправления в России

и Германии: сборник публикаций российско-германской конференции / сост. В.П. Мохов. Пермь, 2010. 114 с.

3

elib.pstu.ru

Й. Францке

Муниципалитеты в современном обществе. Европейский опыт местного самоуправления на заре XXI века1

1. Традиции и идеалы местного самоуправления

Значение местных сообществ и локальных территориальных образований во всём мире неуклонно растёт. Муниципалитеты в современном обществе в начале XXI века играют весьма разнообразные роли в ходе взаимодействия с государством и обществом. Наиболее качественно они могут выполнять свои публичные функции, когда им предоставлена достаточная политическая, правовая и финансовая свобода действий, добиваясь признания их деятельности в качестве реального гражданского самоуправления и самообразования. Естественно, они различными способами принимают участие в выполнении государственных функций.

Но этого недостаточно для того, чтобы найти определенную нишу в современной политической и административной системе, которая была бы привлекательной и открытой гражданам и жителям для участия в решении вопросов местного значения. А это значит, что многие муниципалитеты вынуждены искать новые формы местного самоуправления. Некоторые из таких подходов, используемых в Европе, будут предметом обсуждения в данной статье.

Муниципалитеты с научно-политической точки зрения в качестве территориальных образований задают определенные рамки для принятия политических решений и планирования на низшем политико-административном уровне. С социологической точки зрения их можно рассматривать как обособленные поселения (территориальные единицы) с собственными институтами, со- циально-культурной идентичностью (чувством принадлежности к ней) и коммуникационными структурами. Европейская хартия о местном само-

управлении от 1985 года гласит: «Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»2. Муниципалитеты обладают на своей территории в соответствии с международным правом определенной независимостью (например, финансовым и кадровым суверенитетом, правом нормотворчества, правом организации и планирования).

1Перевод Дмитрия Лавриновича (консалтинговое общество OST-EURO GmbH)

2Ратифицирована Германией в 1988, Россией – в 1995 году.

4

elib.pstu.ru

У муниципалитетов очень долгая история развития. Об этом свидетельствуют, например, различные модели, которые характеризуют их роль в жизни общества в последние десятилетия1. Исторически, будучи созданы как Ordnungskommunen (нем. досл. «общины порядка»), организационно они являлись государственным органом власти и должны были, в первую очередь, обеспечивать безопасность и правопорядок, а также надлежащее исполнение законов2.

Уже в середине XIX века во время индустриализации в крупных городах были созданы так называемые Dienstleistungskommunen (нем. досл. «общины услуг»), которые предлагали жителям разнообразные публичные услуги, особенно услуги жизнеобеспечения (например, энергоснабжение и утилизацию отходов, услуги общественного транспорта, здравоохранение, строительство жилых домов и дорог, образование, предоставление социальных и культурных благ). В последней четверти XX века во время реформы New Public Management (англ. Нового обшественного управления) эта их роль была существенно расширена за счёт усиленнного ориентирования на потребителя и эффективности местной экономической деятельности (хозяйствования).

В начале XXI века все большее значение завоёвывает модель так называемой Bürgerkommunen (нем. досл. «общины граждан»). Сегодня граждане ожидают от муниципалитов, где они проживают, более правильных с правовой точки зрения административных действий и менее затратных, иными словами, дешевых услуг. Они хотят активно участвовать в обсуждении и принятии решений по местным вопросам, а также способствовать сохранению местной социальной сплоченности. Местное самоуправление может быть усилено благодаря расширению партисипативной демократии и целевому содействию гражданской самоорганизации. Граждане своими социальным капиталом, знаниями и навыками самоорганизации вносят свою «лепту» в местную политику3.

Эту тенденцию, выражаясь языком науки, можно интерпретировать как изменение управления местными делами посредством местного управления (local governance). Наряду с традиционными (иерархическим или ры-

1 Franzke Jochen: Modelle städtischer Herrschaft im 19. und 20. Jahrhundert. Das Beispiel der Stadt Potsdam. In: Christiane Büchner/ Andreas Musil (Hrsg.): Die Stadtverordnetenversammlung im Wandel der Zeit, Universitätsverlag Potsdam, 2010. S. 57– 74. (KWI-Schriften, Bd. 5)

2Для Германии см.: Banner Gerhard (1998): Von der Ordnungskommune zur Dienstleistungsund Bürgerkommune, in: Der Bürger im Staat, 48. Jahrgang, Heft 4, S. 179–186.

3Putnam Robert: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton, 1993.

5

elib.pstu.ru

ночным) типами управления всё чаще возникают возможности управления посредством систем политического взаимодействия. Исследования, посвящённые местной власти, также эмпирически подтверждают рост таких форм координации, соответственно, может быть достигнута и более высокая легитимность принимаемых решений1.

Эти новые механизмы управления развиваются за рамками традиционного бюрократического иерархического управления или рыночного управления посредством сетевого управления различными публичными и частными субъектами, ключевыми элементами которых являются участие, законность, прозрачность, доверие, отчетность, компетентность и устойчивое развитие. Профессор Куиман описывает тенденции к местному самоуправлению как интерактивные механизмы, в которых участие публичных и частных субъектов направлено на решение социальных проблем или создание социальных возможностей2. Профессор Родес определяет эту появляющуюся новую форму управления как независимые самоорганизующиеся межорганизационные сети, характеризуемые взаимозависимостью, обменом ресурсами, наличием правил игры и значительной автономией от государства3.

2. Проблемы местного самоуправления

Описываемые процессы протекают во многих развитых странах. Они вызваны наличием разных путей развития как на макроуровне общества и государства (изменения сверху), так и на микроуровне (изменения снизу).

Уже многие десятилетия на макроуровне в объединённом мире обостряется кризис легитимности и способности к управлению национальными государствами. Это в свою очередь ведет к нарастанию социальных рисков для жизни, например, из-за изменения климата, развития почти неуправляемых мегаполисов, процессов устаревания современного общества. Государство всё меньше и меньше способно своевременно распознавать соответствующие проблемы и контролировать нарастающую комплексность современного общества. Глобализация наращивает каналы связи (эти процессы протекают в русле развития современного информационного общества) и тем самым усиливает внешнее воздействие на местные процессы. Последнее часто усугубляется кризисом системы финансирования публичных задач, которые в наибольшей степени затрагивают муниципалитеты.

1 Kersting Norbert: Die Zukunft der lokalen Demokratie – Modernisierungsund Reformmodelle. Frankfurt, 2004.

2Kooiman Jan (1999): Social-political governance: overview, reflections and design. Public Management 1/1, 67-92, hier S. 69.

3Rhodes R.A.W. (1997): Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability, Open University Press, hier S. 15.

6

elib.pstu.ru

К развитию на микроуровне относятся, прежде всего, изменение ценностей и плюрализация современного общества, что предоставляет много возможностей для индивидуального самоустановления стиля жизни, представить которые ранее было невозможно. Вместе с тем это усиливает местную сегментацию (например, безработицей, иммиграцией, изменением демографии) и может ослаблять солидарность внутри местных сообществ.

Многие граждане при таких обстоятельствах желают более реального участия в политической жизни, не ограничиваясь лишь выборами. Помимо этого резко возрастают ожидания граждан в отношении результатов местной политической деятельности. Эти разнообразные тенденции ведут к многочисленным проблемам местного самоуправления.

3. Европейские подходы к решению проблем

Данные проблемы приводят к диверсификации роли граждан в местной политике. Последние выступают сегодня в качестве избирателей, участников совместного принятия решений, участников совместного предоставления публичных услуг или потребителей этих услуг1. Эту роль могут частично перенять отдельные граждане, частично – Bürgerschaft – организованное сообщество (пер. – парламент, в некоторых Землях ФРГ).

Далее будут представлены проблемы местного самоуправления и европейские подходы к их решению в представительной, иначе говоря, партисипативной демократии, а также при усилении ориентации на граждан и потребителей2. В заключение будет дан анализ того, насколько способствуют последние укреплению местной автономии.

3.1. Укрепление местной представительной демократии

Одной из основных местных проблем во многих европейских странах уже много лет является снижение явки избирателей на местные выборы. Классическая форма местной демократии – выборы в муниципальные советы – находится в условиях кризиса. Этому способствовало следующеее: отсутствие жизнеспособности политических партий на местном уровне, а также преобладание штатного управления в процессе принятия решений на местном уровне. Проблемы возникают также вследствие недостатка профессионализма муниципальных советов, члены которых, будучи политиками, занятыми на добровольных началах, сталкиваются всё с более усложняющейся организацией общества.

1См., к примеру: B. Bogumil, Jörg/Holtkamp, Lars/Schwarz, Gudrun (2003): Das Reformmodell Bürgerkommune: Leistungen, Grenzen, Perspektiven. Edition Sigma Berlin.

2Примеры взяты из: Loughlin, John/Hendriks, Frank/Lidström, Anders (eds.) (2010): The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe, Oxford University Press; OECD (2009): Focus on citizens. Public Engagement for better policy and services, Paris (OECD Studies on Public Engagement).

7

elib.pstu.ru

Многие европейские страны, проводя различные реформы, делают попытку стабилизировать представительную форму местной демократии

иувеличить явку избирателей. При этом, однако, укрепление роли муниципальных советов осуществляется различными способами. В Финляндии

инекоторых других странах осуществляются попытки достичь этой цели

посредством увеличения объёма полномочий муниципальных советов, а в Норвегии, Польше и Германии, наоборот, укрепить роль главы посредством прямых выборов. Другие страны, такие как Англия и Италия, пытаются поднять привлекательность муниципальных выборов посредством реформы избирательного права. Более открытый доступ обшественности к заседаниям советов и комитетов (например, Ирландия, Венгрия) и улучшение качества информации о деятельности советов в рамках E-Government – «Электронного правительства» (почти во всех странах Европы) также могут способствовать лучшему информированию граждан о деятельности местных советов и улучшению имиджа последних.

3.2. Новые возможности представительной демократии

Новые формы партисипативной или прямой демократии должны противодействовать снижению явки избирателей, сбалансировать её (например, в объединенной Германии, Нидерландах) и повысить легитимность местной политики. Во многих посткоммунистических странах применяются новые стимулы заинтересованности граждан, однако и в странах с высокоразвитыми формами участия постоянно происходит поиск новых форм. Особой проблемой является изыскание путей интеграции в местную политику мигрантов и жителей без гражданства. В то время как граждане ЕС на всей территории Европейского союза обладают активным и пассивным местным избирательным правом, многим людям из стран, не являющихся членами ЕС, часто в нём отказывают.

С различными подходами к реформе связаны попытки расширить возможности участия граждан в обсуждении и принятии решений по местным вопросам1. Одним из наиболее эффективных инструментов проявило себя введение обязательных местных референдумов. Например, они хорошо зарекомендовали себя в Германии, Италии, Эстонии. На субмуниципальном уровне, например, в Норвегии, Германии, Дании, были созданы местные советы (Ortsbeiräte) и местные объединения (Nachbarschaftsgremien). Шве-

ция, например, делает ставку на создание совместных комитетов местных политиков и граждан, в то время как в Ирландии и Дании применяется усиленная консультация муниципальных советов с местной общественностью.

1 Franzke Jochen (2006): Making Civil Societies Work, Potsdam: Universitätsverlag.

8

elib.pstu.ru

В Польше, Чехии и Португалии эти консультации больше ориентированы на местные неправительственные организации. Многие эксперименты, например, в Германии, Италии и Франции, проводятся с «гражданскими» бюджетами1.

3.3. Укрепление ориентации на граждан и потребителей

Что касается реформ внутреннего управления, то в соответствии с новой моделью управления обществом существует еще один подход к реформе местного самоуправления, который, прежде всего, ориентирован на повышение уровня ориентированности на потребителя местного публичного самоуправления и повышение качества муниципальных услуг.

Здесь также существуют различные подходы. В скандинавских странах, например, распространено создание Nutzerbeiräte – комитетов пользователей (например, для школ, общественного транспорта), чтобы обеспечить клиентам реальное, юридически гарантированное долгосрочное влияние на оценку качества публичных услуг. Там так же, как и в Нидерландах, широко применяется практика уполномоченных по разрешению споров. В Ирландии, Германии и Греции существенно возросла ориентация на граждан благодаря введению центров обслуживания населения (Bürgerämter), которые предлагают публичные услуги «из одних рук». Для оптимизации управления качеством местных публичных услуг, например, в Польше и других странах Центральной Европы используются современные системы сертифицирования (например, ISO 9000). В то же время широко распространено использование интернет-платформ (включая информационные порталы, консультационные возможности, опросы потребителей).

3.4. Укрепление местной автономии

В Европе исторически сложились разные уровни местной автономии, которая представлена в меньшей степени в Англии и в наибольшей степени в скандинавских странах. Сильно дифференцирована также роль муниципалитетов в рамках социального государства2. Центральной проблемой местной автономи является, как правило, недостаточная финансовая автономия, муниципалитеты очень сильно зависят от финансирования государством.

1Franzke Jochen/Kleger Heinz (2010): Bürgerhaushalte. Chancen und Grenzen, edition Sigma, Berlin.

2Vetter Angelika (2002): Lokale Politik als Ressource der Demokratie in Europa? Lokale Autonomie, lokale Strukturen und die Einstellungen der Bürger zur lokalen Politik, Leske + Budrich; Wollmann, Hellmut (2010): Das deutsche Kommunalsystem im europäischen Vergleich. Zwischen kommunaler Autonomie und 'Verstaatlichung'? in: Jörg Bogumil ; Sabine Kuhlmann (Herausgeber): Kommunale Aufgabenwahrnehmung im Wandel : Kommunalisierung, Regionalisierung und Territorialreform in Deutschland und Europa, Wiesbaden: VS Verl. für Sozialwiss. 2010, S. 223-252 (Stadtforschung aktuell, Bd. 115).

9

elib.pstu.ru

При этом у местной автономии есть три критерия измерения: свобода от вмешательства централизованного государства, свобода самостоятельно расставлять приоритеты действий и свобода развивать собственную местную идентичность.

В Италии, Греции, Венгрии, Польше, Португалии и Нидерландах, например, для укрепления местной автономии публичные задачи децентрализуются, и публичное управление передается на местный уровень. В Греции, Эстонии, Германии, Дании и других странах происходят попытки укрепить эффективность местного самоуправления путем формирования (слияния) более крупных муниципалитетов. Как альтернатива, например, в Португалии, Испании потенциал муниципалитетов состоит в укреплении межмуниципального сотрудничества. Во многих странах (например, в Швейцарии и Германии) делают ставку на публично-частное партнерство для того, чтобы даже в период финансового кризиса муниципальная инфраструктура имела возможность дальнейшего развития.

4. Заключение

Подводя итог, следует отметить, что муниципалитеты в Европе по причине схожих тенденций развития общества в XXI веке сталкиваются с аналогичными проблемами. И всё же определяющими остаются национальные традиции местного управления и их рамочные условия, формируемые на уровне государства. Усреднение муниципального уровня в Европе ещё не заметно.

Тем не менее это отчасти драматическое развитие общества и государства на макро- и микроуровнях вызывает интенсивный поиск новых способов вовлечения граждан в местную политику. В конечном итоге это может привести к укреплению местной автономии. Однако при этом необходимо, чтобы национальные государства активно поддерживали эту тенденцию. В любом случае роль субъектов местной политики и местного сообщества будет меняться.

10

elib.pstu.ru