Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

Эта политика включала в себя следующие шаги: создание семи федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента с широким кругом полномочий, включающих контроль над соблюдением в регионах федеральных нормативных актов и координацию деятельности региональных служб федеральных ведомств; реформу Совета Федерации, приведшую к смене порядка его формирования и к уходу из его состава глав исполнительной власти регионов и глав региональных парламентов; предоставление Президенту России права снятия с должности глав исполнительной власти регионов и роспуска региональных законодательных органов в случае нарушения ими норм федерального законодательства; централизацию бюджетных потоков путем изменения налогового законодательства, принятие нового закона о местном самоуправлении. Эти шаги оказали существенное влияние и на федеральную политику по отношению к местному самоуправлению.

Центр постепенно возвращал себе рычаги контроля над регионами, концентрировал финансовые потоки в федеральном бюджете: доля федеральных средств в общем бюджете страны возросла за 1998–2006 годы с 40 до 66 %.

На фоне этого изменилась и политика в отношении местного самоуправления. Федеральная власть продолжала декларировать цель повышения эффективности управления, тогда как на практике реформы и поправки сводились к обеспечению управляемости и подконтрольности органов местного самоуправления.

Логику Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ можно обозначить как бюрократическую рационализацию1 местного самоуправления. Отсюда основные его идеи: четкое определение зон ответственности муниципалитетов, приведение в соответствие полномочий местного самоуправления и его финансовых возможностей, унификация правового регулирования местного самоуправления в различных типах муниципалитетов и реорганизация структуры муниципалитетов.

В ходе проведения муниципальной реформы, а также в рамках построения вертикали власти получила распространение модель, при которой глава города избирался из состава представительного органа. Если в рамках нового механизма регионального управления назначаемые сверху губернаторы могли потерять свои посты в любой момент, то выборные мэры городов не только выступали легитимными представителями местных сообществ, но и были защищены своим мандатом от произвольного вмешательства Центра.

1 Гельман В.Я. От местного самоуправления – к вертикали власти // Pro et contra.

М., 2007. №1. URL: http://polit.ru/article/2007/04/16/gelman/

91

elib.pstu.ru

Отказу же от всеобщих выборов мэров городов способствовала высокая поддержка «Единой России» на думских выборах. Чем больше голосов получала в регионе партия власти, тем выше были шансы на то, что в столице региона выборного мэра сменял назначаемый городской управляющий.

Итак, хотя новый Федеральный закон о местном самоуправлении декларировал цель добиться эффективности деятельности местного самоуправления, важнейшим средством ее достижения стал отказ от местной автономии в пользу государственного контроля над муниципалитетами и субординации по отношению к федеральным и региональным органам власти1. Разнообразные варианты местного самоуправления в городах и регионах были унифицированы и приведены к общим параметрам, зафиксированным

вновом федеральном законе.

Вопределенном смысле Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» стал шагом вперед в развитии местного самоуправления. Данный закон установил более четкие границы функций и полномочий российских муниципалитетов. Были приняты основные нормативно-правовые акты, регламентирующие деятельность граждан по осуществлению конституционного права на местное самоуправление. Создана единообразная система органов местного самоуправления. Сформирована финансово-экономическая база, необходимая для деятельности муниципальных образований.

Вместе с тем многие проблемы местного самоуправления так и не были решены, кроме того, появились и новые. Так, например, вопрос финансового обеспечения до сих пор остается актуальным. Как отмечают некоторые исследователи, доходы большинства муниципальных образований

формируются преимущественно за счет межбюджетных трансфертов. В свою очередь процедура их распределения является на сегодняшний день инструментом неявного управления деятельностью органов местного самоуправления2. Недостаточность обеспеченности органов местного самоуправления финансово-экономическими, политическими и социальными ресурсами напрямую отражается на эффективности его функционирования.

Не менее важным вопросом в развитии местного самоуправления является вопрос о распределении полномочий между уровнями публичной власти. Как отмечают некоторые исследователи, несмотря на то, что Феде-

1Крупинина Е.А. Местное самоуправление в контексте политического реформирования 2000–2008 гг. // Вестник Тамбовского университета. Гуманитарные науки. Там-

бов, 2010. № 1(81). С. 296

2Дубровская Ю. Особенности институциональных преобразований в России // Вестник Пермского национального исследовательского политехнического университета. Социально-экономические науки. 2010. № 9. С. 8

92

elib.pstu.ru

ральный закон № 131-ФЗ установил более четкие границы функций и полномочий российских муниципалитетов, на данный момент отсутствует достаточно четкое разграничение вопросов местного значения между различными уровнями местного самоуправления и государственной власти. Это в свою очередь ведет к их дублированию, что препятствует эффективной управленческой деятельности на уровне муниципальных образований1. В результате большинство вопросов, определяющих жизнедеятельность муниципального образования, решается под непосредственным контролем и надзором или совместно с вышестоящим уровнем властной системы.

Федеральный закон №131-ФЗ предусматривал двухуровневую систему организации местного самоуправления, что вписывалось в логику организации местного самоуправления в странах Западной Европы, использовавших двухуровневую модель организации местного самоуправления. Но

вотличие от большинства этих стран по Закону №131-ФЗ местное самоуправление должно быть организовано практически повсеместно. Определение границ и статуса муниципальных образований, в том числе придание статуса городских округов малым и средним городам, было отдано на откуп органам власти регионов.

Врезультате после принятия нового закона количество муниципальных образований возросло почти вдвое. Так, по состоянию на 8 октября

2003 года, дата опубликования Федерального закона № 131-ФЗ, в Российской Федерации существовало 11 733 муниципальных образований2. На 1 января 2006 года законами субъектов Российской Федерации были установлены границы уже 24 216 муниципальных образований. По итогам переходного периода количество муниципальных образований незначительно

сократилось. Так, на 1 марта 2009 года на территории Российской Федерации образовано 24 035 муниципальных образований3. На 1 июля 2012 года

вРоссийской Федерации насчитывается 23 139 муниципальных образований4. Вопросы об объединении, изменении границ муниципальных образований рассматриваются ежегодно.

1Маринчак Н.Ю. Местное самоуправление как механизм обеспечения публичной власти // Вестник ВЭГУ. 2011. № 2. С. 37.

2Предварительные итоги переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/ Министерство регионального развития Российской Федерации 2009 год. С. 2. URL: http://www.minregion.ru.

3Там же.

4Итоги ежегодного мониторинга развития местного самоуправления в Российской

Федерации за 2011 год / Министерство регионального развития Российской Федерации.

С. 1. URL: http://www.minregion.ru/activities/msu/670.

93

elib.pstu.ru

Несмотря на не очень большой разброс в количестве муниципальных образований, налицо тенденция к сокращению их количества. Это в свою очередь свидетельствует о том, что изначально территориальное деление не было проведено корректно, ведь оно проходило на основе границ бывших сельских советов без учета существующих тенденций1. Преобразования проходят путем объединения нескольких муниципальных образований или вхождения более мелкого муниципального образования в более крупное. Как отмечается, это происходит с целью оптимизации управления и создания более управляемой территории2.

Еще одним шагом по установлению инструментов влияния на местное самоуправления стала поправка в Федеральный закон № 131-ФЗ, предложенная Д.А. Медведевым в конце 2008 года, предусматривающая возможность досрочного прекращения полномочий выборных мэров и глав администраций по инициативе глав исполнительной власти регионов и депутатов местных представительных органов. Согласно этой поправке подобное решение может быть принято двумя третями голосов муниципальных депутатов. Эта норма, безусловно, могла оказать влияние на деятельность глав муниципальных образований, вынужденных действовать теперь с оглядкой на власть субъекта РФ.

Первым из российских губернаторов, воспользовавшихся поправками в Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления» (ст. 74.1), которые позволили главам регионов инициировать отставку мэров, не справляющихся со своими обязанностями, стал губернатор Пермского края Олег Чиркунов. Он обратился в думу Чайковского городского поселения с инициативой об удалении мэра, допустившего критическую ситуацию в жилищно-коммунальной отрасли, и был поддержан депутатами3. 30 июля 2009 года глава Чайковского городского поселения Ю.Г. Востриков был досрочно лишён полномочий.

Введение единых четких норм и правил организации местного самоуправления, безусловно, себя оправдывало. Стояла необходимость наведения порядка с государственной и муниципальной собственностью, необходимой для исполнения закрепленных за уровнями власти полномочий, а также необходимость разграничения доходных полномочий и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы страны. Всего за годы

1Маркварт Э. Реалии муниципальной реформы: проблемы и выводы // Современный город: Власть. Управление. Экономика: сб. науч. статей. Пермь, 2012. С. 153

2Там же. С. 152

3Изотов И. Депутаты отправили в отставку мэра Чайковского из-за отключений горячей воды // Российская газета от 30.07.2009. URL: http://rg.ru/2009/07/30/reg- permkray/vostrikov-anons.html.

94

elib.pstu.ru

действия Федерального закона № 131-ФЗ было принято более 70 федеральных законов, вносящих поправки в этот закон. Это в свою очередь свидетельствует, что практика его применения не соответствует тем ожиданиям, которые были заложены в этот закон. Как отмечается, такое частое внесение изменений в законодательство не позволяет ему начать «работать» в полной мере. Кроме того, эти изменения не всегда действительно совершенствуют правовое регулирование1.

Эти меры политики в сфере реформирования местного самоуправления ориентированы на то, чтобы переложить на муниципалитеты ответственность за решение вопросов местного значения, а заодно – и части государственных обязанностей вместо создания условий для решения реальных проблем муниципальных образований. Многие из мер действительно направлены на упорядочивание системы местного самоуправления и создание условий для их самостоятельного развития. На практике получается, что местное самоуправление номинально самостоятельно в пределах своих полномочий и не входит в систему органов государственной власти. Но органы государственной власти РФ обладают механизмами и инструментами существенного влияния на органы местного самоуправления.

1 Маркварт Э. Указ. соч. С. 147.

95

elib.pstu.ru

АВТОРЫ СБОРНИКА

Аверьянова Ольга Эдуардовна – студентка группы ГМУ-08 Пермского национального исследовательского политехнического университета.

Афанасьев Петр – аспирант кафедры государственного управления и истории Пермского национального исследовательского политехнического университета

Бурылова Любовь Алексеевна – доцент кафедры философии и права Пермского национального исследовательского политехнического университета, заслуженный юрист РФ

Витковская Татьяна Борисовна – кандидат политических наук, научный сотрудник Пермского филиала по исследованию политических институтов и процессов Института философии и права Уральского отделения Российской академии наук (г. Пермь)

Вольманн Хельмут (Германия) – профессор кафедры публичного администрирования (в отставке) университета Гумбольдта (Берлин), соучредитель Берлинского института исследования города и структурной политики, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, доктор юридических наук

Зуйкина Анна Сергеевна – ассистент кафедры государственного управления и истории Пермского национального исследовательского политехнического университета

Комелькова Юлия Владимировна − ассистент кафедры государственного управления и истории Пермского национального исследовательского политехнического университета

Коршунова Елена Викторовна – магистрант кафедры социологии Пермского национального исследовательского политехнического университета

Левина Вера Владимировна – кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и менеджмента Тульского государственного университета

Мальковец Наталья Владимировна – кандидат педагогических наук, до-

цент кафедры муниципального управления Новокузнецкого института (филиала) Кемеровского госуниверситета, ответственный секретарь секции местного самоуправления Ассоциации сибирских и дальневосточных городов

Маркварт Эмиль – вице-президент, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Пермского института муниципального управления, главный консультант консалтингового общества OSTEURO GmbH, президент Европейского клуба экспертов местного самоуправления, кандидат юридических наук, доктор экономических наук

96

elib.pstu.ru

Мохов Виктор Павлович − доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой государственного управления и истории Пермского национального исследовательского политехнического университета

Теленков Алексей Владимирович − кандидат исторических наук, научный сотрудник Пермского филиала Института философии и права УрО РАН

Францке Йохен (Германия) − профессор в сфере публичного администрирования университета Потсдама, доктор политических наук, специалист в области местного самоуправления и новых форм местной демократии в Германии и Европе, реформ публичного управления на региональном и местном уровнях

97

elib.pstu.ru

98

elib.pstu.ru

Научное издание

СОВРЕМЕННЫЙ МУНИЦИПАЛИТЕТ – ФАБРИКА УСЛУГ ИЛИ ПЛАТФОРМА ДЛЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА?

Сборник статей

Редактор и корректор И.Н. Жеганина

Подписано в печать 19.04.2013. Тираж 100 экз.

Усл. печ. л. 6,25. Формат 60×90/16. Заказ 82/2013.

________________________________________________________________

Издательство Пермского национального исследовательского

политехнического университета.

Адрес: 614990, г. Пермь, Комсомольский пр., 29, к. 113.

Тел. (342) 219-80-33.

99

elib.pstu.ru