Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

ные вопросы развития территорий находятся в совместной компетенции органов ТОС и администрации города. Объединения ТОС в городе Перми наделены правом разрабатывать и представлять органам местного самоуправления проекты планов и программ развития соответствующих территорий, выступать с правотворческими инициативами с их обязательным последующим рассмотрением должностными лицами органов местного самоуправления1.

Администрации районов проводят постоянную и планомерную работу по взаимодействию и информированию органов ТОС, жителей района о реализации планов социально-экономического развития города и района, о ходе выполнения целевых городских и районных программ. В частности, этими вопросами занимается отдел по работе с общественностью, который выполняет координирующие и организационно-методические функции по работе с ТОС и несет ответственность за эффективность работы ТОС. В районах регулярно проводятся консультации, семинары, тренинги, учебные занятия для руководителей и актива ТОС. Хорошо поставлена система информационного обеспечения деятельности ОТОС, при необходимости предоставляется возможность пользоваться оргтехникой. В совокупности это можно охарактеризовать как выполнение ресурсных функций. Также администрации районов занимаются организацией встреч населения по месту жительства с депутатами, представителями администрации, управляющих компаний, Управления социальной защиты населения, участковыми уполномоченными милиции и т.д.

Взаимодействие и сотрудничество депутатов с органами ТОС − одно из приоритетных направлений депутатской работы в избирательном округе. Деятельность ТОС охватывает множество направлений, в числе которых и благоустройство территорий, и работа с детьми, незащищенными категориями граждан, и содействие охране общественного порядка, и создание здоровой городской среды. Депутаты совместно с советами ТОС занимаются благоустройством дворов, организуют консультации с привлечением специалистов по вопросам, волнующим население района. Ежегодно в летний период совместно с органами ТОС проводится работа по организации досуга детей, работающих в трудовых отрядах при школах округа. Безусловно, подобные инициативы и активное участие в жизни города необходимо поддерживать и поощрять. И сегодня одна из наиболее эффективных форм такой поддержки со стороны депутатов – это система муниципальных грантов, которая позволяет выделять общественным самоуправлениям средства из городского бюджета на реализацию социально значимых проектов и инициатив.

1 Решение Пермской городской думы от 29 января 2008 г. № 26 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении в городе Перми».

81

elib.pstu.ru

Положительные стороны такого сотрудничества очевидны. Однако не секрет, что кандидаты в депутаты в период избирательной кампании рассматривают отношения с ОТОС исключительно в контексте собственной политической карьеры, а затем уже избранные депутаты − как инструмент для переизбрания. Получается, что существует некая система взаимопомощи: ТОС участвует в предвыборной кампании, а депутаты не забывают о них в период своей работы.

Всего по данным статистики в 2012 году в городе Перми зарегистрировано 96 территориальных общественных самоуправлений в 7 районах города. Существуют они как в частном секторе, так и в высотных спальных микрорайонах. На сегодняшний день в городе Перми более 9130 человек состоят в ТОС. Самым многочисленным по количеству жителей, вступивших в ТОС, считается Мотовилихинский район − 1565 человек в 13 микрорайонах с общей численностью населения 179,1 тыс. человек.

Как повысить активность «самоорганизации населения»?

С момента вступления в силу Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления столкнулись с рядом проблем, связанных с организацией территориального общественного самоуправления. Среди основных проблем формирования территориального общественного самоуправления можно отметить следующие:

−низкая активность граждан по инициированию и созданию органов ТОС, нежелание выполнять общественные функции без материального стимулирования. Результат социологического исследования в городе Перми, проводимого в конце 2008 года, показывает, что вовлечённость граждан

вкакие-либо формы самоорганизации невысока: 47 % опрошенных не участвовали в течение года ни в каких мероприятиях, организованных жителями их населённого пункта, или не помнят этого;

−низкий уровень информированности жителей о возможности формирования ТОС, его полномочиях и возможной деятельности. По данным социологического исследования, проводившегося в конце 2008 года, только четверть опрошенных жителей Пермского края знают основные моменты реформы местного самоуправления, несколько больше – имеют смутное представление о содержании нового закона и более 40 % − ничего об этом не слышали;

−сложность процедуры регистрации ТОС. Собрание граждан по вопросам организации и осуществления территориального общественного самоуправления считается правомочным, если в нем принимают участие не

82

elib.pstu.ru

менее половины жителей соответствующей территории, достигших шестнадцатилетнего возраста. Практика проведения таких собраний (конференций) показывает, что весьма непросто обеспечить участие в них более 50 % зарегистрированных избирателей, проживающих на данной территории (или 2/3 делегатов, действующих от их имени). Собрания и конференции, проведенные с нарушением этой правовой нормы, неправомочны, а избранный орган – нелегитимен;

−отсутствие финансовых средств на поддержку органов ТОС в бюджетах муниципальных образований. Наличие региональных или муниципальных программ по поддержке органов ТОС напрямую связано с динамикой развития ТОС в том или ином муниципальном образовании. В этом же ряду − отсутствие помещений, связи и оргтехники, необходимой для функционирования ТОС;

−отсутствие у ТОС собственной материально-технической базы. Как показывает практика, формироваться материальная база может различными способами: дотационное предоставление средств местного бюджета, взносы граждан соответствующей территории, а также юридических лиц, деятельность по оказанию инфраструктурных, бытовых услуг и др. В частности, согласно закону ТОС, являясь юридическим лицом, имеет право на создание за счет собственных средств объектов коммунально-бытового назначения;

−взаимодействию ТОС с административными структурами мешают бюрократизм и равнодушие со стороны чиновников;

– серьезная сложность, мешающая деятельности советов самоуправле-

ния, – это отдаленность микрорайонов и отсутствие в них развитой инфраструктуры1.

С учетом вышеозначенных проблем и ситуации с развитием территориального общественного самоуправления предлагаются следующие меры преодоления низкой активности населения по инициированию и созданию ТОС:

1. Повысить уровень информированности населения. В рамках данного направления необходимо проведение собраний граждан с целью разъяснения положительных моментов в развитии соответствующей территории при создании на ней ТОС. При этом следует уделить особое внимание вопросам благоустройства территории, организации предоставления социальнобытовых услуг, т.е. вопросов, в решении которых население проявляет наибольшую заинтересованность. Обеспечить доведение до жителей каждого населенного пункта сведений о полномочиях ТОС, принципах его деятельности, круга решаемых вопросов, порядка создания и деятельности.

1 Официальный сайт главы города Перми. Думский «Депутатский час» был посвящен территориальному общественному самоуправлению. Электронный журнал. 27.09.2011. URL: http://glava.perm.ru.

83

elib.pstu.ru

2. Обеспечить ТОС необходимой материально-технической базой. На организационном этапе ТОС необходимо обеспечить минимальным набором имущества, необходимого для начала его деятельности: помещениями, мебелью, компьютерной и оргтехникой. Дальнейшую поддержку развития территориального общественного самоуправления целесообразно осуществлять за счет субсидий, предоставляемых в рамках принятых муниципальных целевых программ.

Финансирование советов территориального общественного самоуправления производится на основании договоров о сотрудничестве между администрацией района и советом территориального общественного самоуправления и программы деятельности в пределах выделенных ассигнований. Проблема финансирования ТОС в том, что ограниченность местных бюджетов не только негативно влияет на стабильность работы органов ТОС, но может стать причиной прекращения их деятельности. И, как известно, в местных бюджетах для этих целей весьма неохотно закладываются средства, а чаще всего отсутствуют вообще. Следовательно, реализовать проект по развитию территории без подкрепления его финансовыми ресурсами невозможно. Денежных взносов граждан на осуществление больших проектов недостаточно, привлечение заемных средств практически невозможно, отсутствие финансовых ресурсов усложняет деятельность территориального общественного самоуправления. Особый порядок передачи имущества от органов местного самоуправления ТОС, а также вопросы владения, пользования распоряжения муниципальным имуществом должны предусматриваться в муниципальном правовом акте. Но даже несмотря на нехватку денежных средств, качественное выполнение органами ТОС своих функций является важным фактором повышения доверия населения к ним. Из вышеизложенного напрашивается вывод о том, что экономическая деятельность органов ТОС не ограничивается созданием предприятий, но сегодня это наиболее приемлемый путь получения средств, необходимых для решения многочисленных проблем, связанных с функционированием территориальных образований. Также в условиях дефицита местных бюджетов актуализируется вопрос привлечения на добровольной основе организаций частного сектора для финансирования деятельности местных сообществ. Традиционная форма взаимодействия «местные органы власти – органы ТОС» должна быть трансформирована в связку «местные органы власти – органы ТОС – организации коммерческого сектора». Таким образом, будет решена проблема, когда инициативы органов территориального общественного самоуправления ограничиваются возможностями финансирования. Многим органам ТОС даже незначительные финансовые ресурсы могут дать толчок для начала активной деятельности.

84

elib.pstu.ru

3. Решить проблему отдаленности микрорайонов и отсутствия в них развитой инфраструктуры. Важным показателем является площадь территории: как показывает российский опыт и опыт Пермского края, наиболее успешно действуют достаточно крупные ТОС. Например, ТОС «Слудский» в Ленинском районе – 2 микрорайона, ТОС «Светлый» в Дзержинском районе – 1 микрорайон (рисунок). Как показывает анализ работы ТОС города Перми, оптимальной территорией для ТОС является территория с населением в 7−15 тысяч человек. При наличии развитого института старших по дому, подъезду и т.д. данная структура будет достаточно крупной для удобного взаимодействия с органами муниципальной власти и в то же время достаточно гибкой для эффективного выполнения своих функций.

Рис. Сравнительная характеристика эффективности деятельности ТОСов в Ленинском и Дзержинском районах г. Перми: Ленинский район; Дзержинский район

Уровень эффективности деятельности ТОСов по основным критериям сравнительной характеристики Ленинского и Дзержинского районов города Перми отражен в диаграмме. Здесь наглядно видно, что уровень работы ТОСов в Дзержинском районе на порядок выше, чем в Ленинском. Однако потенциал взаимодействия ТОСов с основными партнерами и органами местного самоуправления находится на одном достаточно продуктивном уровне в обоих районах. Как показало исследование, у населения микро-

85

elib.pstu.ru

районов в Дзержинском районе сформировано понимание того, что многие проблемы дома, квартала, микрорайона граждане могут и должны решать сами. Граждане добровольно изъявляют свое желание принять участие в решении своих местных проблем. Было выявлено свыше 700 активистов. В ходе проведения семинаров, рабочих встреч и многих встреч с жителями микрорайона выработаны основные направления деятельности будущих органов территориального общественного самоуправления.

Таким образом, для обеспечения деятельности органов ТОС по реальному вовлечению населения в реализацию местных инициатив органам местного самоуправления необходимо разработать и принять муниципальную целевую программу поддержки территориального общественного самоуправления, в которой определить направления софинансирования расходов органов ТОС на осуществление хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение социально-бытовых потребностей населения, а также определить порядок процедуры регистрации ТОС, прописать основные меры по преодолению низкой активности населения по инициированию и созданию ТОС и четко определить территориальные границы деятельности ТОС.

86

elib.pstu.ru

П.А. Афанасьев

Муниципальная автономия в контексте реформирования системы государственного

и муниципального управления в РФ (1993–2012 годы)

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан, составной частью гражданского общества и отражает уровень публичной власти1.

Конституция Российской Федерации 1993 года провозгласила автономию местного самоуправления в статье 12, согласно которой органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. При этом местное самоуправление определялось законом как самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. В течение последующих нескольких лет Государственной думой был принят ряд важнейших законов, в том числе Федеральный закон от 28.08.1995 года №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленных на развитие местного самоуправления. В 1998 году Россия присоединилась к Европейской хартии местного самоуправления. Почти во всех регионах России прошли несколько циклов выборов муниципальных представительных органов, а в большинстве регионов – также и выборов мэров городов и глав районных администраций.

Конституция Российской Федерации ликвидировала правовую основу советской модели власти и управления, при которой существовала жесткая административная вертикаль, и ознаменовала собой создание нового уровня власти, который в пределах своих полномочий был самостоятелен и не входил в систему органов государственной власти.

Основу правовой базы для осуществления конституционных прав граждан на местное самоуправление с 1995 года стал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154-ФЗ. Закон был основан на конституционном принципе отделения местного самоуправления от государственной власти. По данному закону (ст. 12), население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления, а наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

1 Маринчак Н.Ю. Местное самоуправление в системе публичной власти Российской Федерации // Вестник ВЭГУ. 2011. № 5. С. 2.

87

elib.pstu.ru

Данный закон не содержал детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Конкретнее, закон не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями), не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов.

Врезультате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. Существовали муниципальные образования, созданные

всамом различном масштабе – и в городах с миллионным населением, и в

деревнях с численностью жителей в несколько сотен или даже десятков человек1. В некоторых регионах создавалась двухуровневая структура местного самоуправления, в других регионах муниципальные образования создавались лишь в крупных административных единицах. Так, например, в Ярославской области граждане долгое время не могли добиться создания местного самоуправления даже на территории г. Рыбинска. С 1994 года ме-

стное самоуправление в области осуществлялось только в двух городах − Ярославле и Переславле-Залесском2.

Вто же время закон не был принят исключительно в интересах регио-

нов, напротив, неслучайным было недовольство региональной власти его принятием3. Более того, федеральная власть стремилась ограничить власть

губернаторов, поддерживая местное самоуправление как автономный уровень власти4. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал перечень собственных полномочий местного самоуправления, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

Руководство субъектов Федерации в свою очередь пыталось отстоять максимум своих властных полномочий путем минимизирования значения местного самоуправления как властного института. Тем самым граждане либо вовсе лишались своих прав в силу упразднения самоуправления как такового либо органы местного самоуправления в той или иной степени те-

1Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития: доклад. Гос. совета Российской Федерации. М., 2002. С. 13.

2Гельман В.Я. От местного самоуправления – к вертикали власти // Pro et contra.

М., 2007. № 1. URL: http://polit.ru/article/2007/04/16/gelman/

3. Реформа местной власти в городах России. 1991–2006 / В Гельман, С. Рыженков,

Е. Белокурова, Н. Борисова. СПб.: Норма, 2008.

4Туровский Р. Отношения «Центр – регионы» в 1997–1998 гг.: Между конфликтом

иконсенсусом // Полития. 1998. № 1. С. 13.

88

elib.pstu.ru

ряли возможность влиять на формирование местной исполнительной власти. Такая ситуация противоречила Европейской Хартии о местном самоуправлении (п. 2, ст. 3), ратифицированной Россией в 1998 года1.

Так, например, согласно Конституции Республики Башкортостан (от 24.12.1993 г. в ред. от 03.11.2000) было закреплено право президента Башкортостана назначать и освобождать глав районных и городских администраций (п. 15, ст. 86 Конституции Республики Башкортостан), что нарушало право граждан избирать главу администрации и быть избранным на эту должность.

Становление местного самоуправления в постсоветской России пришлось на глубокий налоговый и бюджетный кризис. Новым муниципальным органам катастрофически не хватало ресурсов. После распада СССР в российском государстве произошла децентрализация, многие ресурсы и полномочия центра оказались у региональных властей, которые произвольно исполняли или не исполняли федеральные законы. Одной из основных проблем стало несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Экономическая и финансовая база большинства муниципальных образований была недостаточна для осуществления функций местного самоуправления. И это признавала и сама федеральная власть2.

На практике процесс разделения полномочий, особенно в 1990-е годы, изобиловал многочисленными противоречиями между федеральными органами власти, регионами и муниципальными образованиями. Именно региональные законы в основном определяли порядок формирования и функционирования органов местного самоуправления, границы муниципалитетов (с учетом мнения населения). Кроме того, конкретные финансовые и экономические условия их деятельности, включая ставки налоговых платежей, доли налоговых поступлений в бюджеты, размер финансовой поддержки муниципалитетов из региональных бюджетов и ряд других норм повседневного муниципального управления, определялись непосредственно субъектом РФ.3

При распределении ресурсов и ответственности между муниципалитетами и региональными властями происходили конфликты, отсутствовали четкие правила на федеральном и на региональном уровнях. Зачастую фе-

1Гельман В.Я. От местного самоуправления – к вертикали власти // Pro et contra.

М., 2007. №1. URL: http://polit.ru/article/2007/04/16/gelman/

2Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития: доклад. Гос. совета Российской Федерации. М., 2002. С. 13.

3Качанова Е.А. Финансовые проблемы местного самоуправления: анализ и прогноз в условиях реформирования // Вестник УРФУ. 2005. №1. С. 83.

89

elib.pstu.ru

деральной и региональной властью на органы местного самоуправления возлагался груз необеспеченных мандатов – невыполнимых государственных социальных обязательств. В результате это обостряло ситуацию в местном самоуправлении, вызывая недовольство как населения, так и органов государственной власти. Таким образом, финансовая зависимость муниципальных образований от региональных властей использовалась последними для принуждения представительных органов местного самоуправления принимать выгодные губернатору решения1.

Итак, в 1990-е годы в России были провозглашены местные автономия и демократия. Но политическая ситуация в центре и регионах, несогласованность и в отношении проведения муниципальных реформ не обеспечили их успешную реализацию. Сложившаяся ситуация не устраивала ни федеральную власть, ни региональную, ни муниципалитеты.

Федеральная власть нуждалась в свободе регионального маневра, в расширении возможностей по использованию ресурсов в рамках всей страны, а также в обеспечении более экономичной политической лояльности регионов2. Как отмечается, в этот период степень автономности регионов, возможность региональных элит влиять на политические решения, принимаемые в Центре, были весьма существенны.

Кроме того, зачастую принятые Центром решения на региональном уровне существенно искажались или не исполнялись вовсе3, в том числе, как показывает практика, и по отношению к местному самоуправлению. В итоге эта ситуация не способствовала успешной работе органов местного самоуправления, росту доверия к ним граждан и решению местных проблем.

В 2000-е годы федеральное правительство нашло опору в политике централизации страны. Федеральная власть ставила своей целью интеграцию российского пространства и перераспределение ресурсов и полномочий в пользу федерального центра. Формирование единого правового, экономического, административного пространства отвечало ожиданиям части элиты и общества в целом. Новая политика была направлена на поиск механизмов, которые могли бы сделать регионы более управляемыми «из центра»4.

1Панов П.В. Региональные политические процессы в российской федерации в «эпоху путина»: унификация или диверсификация? // Политическая экспертиза:

ПОЛИТЭКС. 2006. Т. 2. № 4. С. 13.

2Мохов В.П. Российские региональные элиты в период политических реформ первого десятилетия 2000-х годов // Вестник ВЭГУ. 2010. № 4. С. 38.

3Чирикова А.Е. Вертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен // Политические исследования. 2008. № 6. С. 98.

4Лапина Н.Ю. Централизация власти в России: как реализовывался политический

проект? // Pro nunc. Современные политические процессы. 2008. Т. 8. № 1. С. 141.

90

elib.pstu.ru