Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

В.П. Мохов

Местное самоуправление в России как незавершенный проект

Современные дискуссии о роли местного самоуправления в России, как правило, завершаются констатацией одним из двух положений: первое − МСУ развивается не так, как должно было бы быть, и поэтому не соответствует духу классических идей о местном самоуправлении; второе − сложившаяся модель является уже достижением, которое нужно сохранить и постепенно развивать; поэтому ломать сложившуюся модель МСУ не нужно, нужно дать ей показать все свои возможности для того, чтобы выявить наиболее слабые стороны. Однако для многих участников дискуссии непреложным фактом остается признание ограниченности и половинчатости норм, сформулированных в ФЗ-131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Не повторяя многочисленных аргументов сторонников и противников нынешней модели МСУ, отметим лишь то обстоятельство, что нередко в тени дискуссии остается двойственная природа МСУ. На поверхности политического бытия проявляет себя лишь «первая» природа МСУ – природа публичной власти, которая отмечена в Конституции РФ. В этом контексте муниципальная власть воспринимается как своеобразное продолжение Власти в целом, как дополнение на местном уровне государственной власти; при этом государственная власть взаимодополняет местное самоуправление, составляет с ней неразрывное целое с точки зрения управления и проведения общегосударственной политики на местах.

Однако по своей природе МСУ имеет и вторую природу – это институт гражданского общества, который функционирует на основе самоорганизации, инициативы, ответственности «снизу». Вторая природа МСУ выходит из сферы политического рассмотрения, более того, представители государственной власти всех уровней не заинтересованы в том, чтобы развивать эту вторую природу МСУ. Политические и административные «удобства» заставляют все уровни государственной власти вести дело к огосударствлению МСУ, к превращению его в аппарат по обслуживанию местных функций государства. На страже именно такого понимания МСУ стоит сама власть, мощные силы в юридической науке, часть политологического сообщества, да и традиции, доставшиеся современному российскому обществу в наследство от советского общества.

Очевидно, что Россия «предрасположена» к огосударствлению МСУ. Не пытаясь развернуть всю аргументацию по данному тезису, отметим лишь наиболее существенные аспекты.

31

elib.pstu.ru

Во-первых, сама традиция российской (советской) государственности была основана на подчинении элементов гражданского самоуправления государственному аппарату. Советская эпоха немного внесла новаций. Для справки отметим, что известная идеологема о роли Советов как органов государственной власти и одновременно способе самоорганизации и самоуправления трудящихся отдаленно напоминает современную полемику о роли МСУ в обществе – МСУ элемент государства или гражданского общества. При этом ответ дается, как правило, промежуточный. По принципу «немножко это, немножко другое».

Во-вторых, традиция теоретического анализа. В российской литературе XIX века сильным было государственное направление в осмыслении роли местного самоуправления, когда корифеи российской научной мысли, не заподозренные в симпатии к самодержавию, вполне искренне полагали, что для России наиболее оптимальным будет вариант МСУ как нижнего этажа государственной власти.

В-третьих, объективно существующий патернализм населения способствует усилению зависимости МСУ от государства, поскольку решение насущных социальных проблем по традиции перекладывается на государство. Несложно заметить, что «под крышей» государства удобно не только населению, но и администрации МСУ, всему слою муниципальных служащих, поскольку ответственность за положение в конкретных муниципальных образованиях неявно перекладывается на государство.

Учитывая существующие тенденции в развитии роли МСУ, встает вопрос о наличии субъекта самостоятельного действия в муниципальных образованиях. Что главное в МСУ: власть местного сообщества, власть вышестоящих государственных структур? Есть ли заинтересованные субъекты в повышении автономии МСУ?

Такие субъекты есть: в качестве таковых могут быть граждане и группы заинтересованных граждан, НКО как субъекты гражданского общества, местные элитные группы, отчасти − аппарат муниципальных служащих и др. Однако уровень их самоорганизации, степень осознания своего местного интереса, готовность отстаивать муниципальную автономию совершенно недостаточны для того, чтобы претендовать на проведение четкого курса в местных делах.

По сути, в настоящий момент, после почти 20 лет реформ, МСУ попрежнему стоит перед альтернативами, которые необходимо реализовывать через массовое участие граждан, государственную политику, правовые нормы, финансовые стратегии. Альтернативы фактически сводятся к трем вариантам.

32

elib.pstu.ru

Первый: МСУ как нижний уровень публичной власти; МСУ в системе публичной власти нередко рассматривается как элемент системы государственного управления на местах. Например, Г.В. Атаманчук пишет: «Местное самоуправление как низовой и особо демократический подвид государственного управления, субъектом которого выступают жители поселений и административных территорий…»1. Такой вариант возможен, а в ряде случаев неизбежен (например, в случае подрыва всей системы местного предпринимательства, огосударствления экономики и др.).

Второй: МСУ в первую очередь как структура гражданского общества, основанная на самостоятельности и самодеятельности местного сообщества2. Так, Чиркин обосновывает мысль о том, что МСУ – власть коллектива населения в пределах определенной территории, она носит характер негосударственной публичной власти, осуществляемой гражданами непосредственно или через представительные органы3. Б.Н. Топорнин утверждал, что государственность заканчивается там, где начинается МСУ4. Власть местного сообщества есть концентрированное выражение воли граждан государства, проживающих в границах муниципального образования, по поводу местных дел.

Третий: МСУ выступает одновременно и как уровень публичной власти, и как властная структура местного сообщества. В данном случае борьба между государственным интересом и интересами местного сообщества будет непрерывной. Наиболее полно этот вариант проявил себя в современном варианте МСУ. Его специфика заключается, с одной стороны, в излишней обремененности МСУ государственными делами, а с другой − в слабой субъектности местного сообщества, поскольку те группы, которые могли бы стать выразителем его интересов, пока находятся в стадии становления. Поэтому для МСУ актуальными остаются вопросы: готово ли МСУ играть роль элемента гражданского общества, готовы ли органы МСУ выражать интересы гражданского общества, а не быть продолжением государственного аппарата? Насколько МСУ в рамках общегосударственного развития может отразить интересы граждан?

1Атаманчук Г.В.Теория государственного управления: курс лекций. М.: Омега-Л, 2005. С. 57.

2См.: Антипьев К.А. Состояние местного самоуправления как института гражданского общества в России // Вестник Пермского университета. Философия. Психология.

Социология. 2010. Т. 1. № 2. С. 127–136.

3Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе // Журнал российского права. 2009. № 1 (157). С. 13.

4Топорнин Б.Н. Разделение властей и государственная организация // Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. С. 14.

33

elib.pstu.ru

МСУ как вершина гражданского общества, как структура, через которую гражданское общество имеет легальный институт выражения наиболее фундаментальных проблем местного сообщества, как институт содействия малому и среднему бизнесу, сталкивается со всеми проблемами переходного периода от советской модели общества к рыночному обществу. Процесс образования социальных субъектов – носителей воли местного сообщества идет крайне неравномерно, противоречиво, с отливами и приливами. К примеру, эволюция российского законодательства, посвященного местному самоуправлению, направлена на усиление государственного (политического и административного) контроля; последние меры государства по увеличению страховых взносов с предпринимателей привели к массовому сокращению числа мелких предпринимателей (уже на 300 тыс), являющихся одной из наиболее заинтересованных сил в местном самоуправлении. Аналогично можно рассматривать ситуацию с так называемым средним классом. Местные элиты по-прежнему с точки зрения финансовой, экономической лишь в ограниченной степени могут быть независимыми от государственной власти и т.д.

В рамках данной дискуссии становится очевидным, что в России в 2003 году победил именно государственнический вариант местного самоуправления. За ссылками на конституционное положение о невхождении органов МСУ в систему органов государственной власти скрывается фактическое огосударствление МСУ в рамках привычных теоретических представлений и известных формальных и неформальный управленческих практик. Политическая воля государства пробивает себе дорогу через слабое сопротивление органов МСУ, гражданских активистов.

Нынешняя модель Закона о местном самоуправлении предполагает мощное государственное влияние на МСУ. Особенно это касается 4-й главы ФЗ-131, в которой регламентируется наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями. В главе фактически предусмотрено введение государственного управления на местном уровне на самых невыгодных для автономии МСУ условиях. В частности, в главе прописаны условия передачи отдельных государственных полномочий, отношения соподчинения государственных органов и органов МСУ по поводу осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 19 ч.1, 20 ч.1). В Законе устанавливается крайне невыгодная для органов МСУ процедура наделения их отдельными государственными полномочиями, в том числе в статье говорится о том, что «положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов МСУ отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно…».

34

elib.pstu.ru

Фактически, это означает, что органы МСУ находятся в полной зависимости от государственных органов при реализации ряда жизненно важных полномочий, поскольку государство лишь в последний момент информирует, будет ли финансирование и в каком объеме. Органы же МСУ должны сохранять всю инфраструктуру для реализации данных полномочий, в том числе кадровую, финансовую, материально-техническую, повышая тем самым свои трансакционные издержки на администрирование.

При этом органы МСУ несут полную ответственность перед государством за выполнение полномочий. Однако МСУ при реализации отдельных государственных полномочий «подставляется» под народ, поскольку для населения исполнение этих полномочий традиционно ведется через МСУ. Рядовой гражданин, скорее всего, и не представляет, какая запутанная система взаимоотношений между государством и МСУ, о том, что государство может просто не дать финансовых средств на их реализацию или дать несвоевременно, или не в полном объеме.

Государственный контроль за осуществлением органами МСУ отдельных государственных полномочий (ст. 21) мало чем отличается от взаимоотношений между различными уровнями государственной власти. В частности, соответствующие государственные органы имеют право требовать предоставления органами МСУ и должностными лицами документов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, а государственные органы вправе давать письменные предписания по устранению нарушений, обязательных для исполнения органами МСУ и должностными лицами МСУ (ст. 21 ч.3).

Учитывая, что в 2011 году в структуре межбюджетных трансфертов доля средств, передаваемых с целью финансового обеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в форме субвенций из региональных фондов компенсаций, составила 39,6 %1, которые предусматривают фактически прямое государственное управление, роль автономии МСУ становится весьма иллюзорной.

У государства в лице органов государственной власти субъектов Федерации много и других инструментов влияния на МСУ (через участие в процедуре определения кандидатуры сити-менеджера, удаление главы муниципального образования в отставку, отрешение глав муниципальных образований или главы местной администрации от должности и др.).

1 Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2012 года (период мониторинга – 2011 год). Министерст-

во финансов РФ. С. 8. URL: http://www1.minfin.ru/common/img/uploaded/library/ 2012/04/otchet_po_monitoringu_mestnykh_budzhetov_za_2011_god.pdf.

35

elib.pstu.ru

Вэтих условиях для того, чтобы МСУ могло соответствовать своему названию, необходимо освобождение органов МСУ от выполнения государственных полномочий. На практике это означало бы создание на местах органов государственного управления с передачей им тех функций, которые по Конституции и по законам РФ относятся к функциям государства, в частности, образование, здравоохранение и др. Это не потребовало бы увеличения аппарата служащих, поскольку целые управленческие структуры были бы переданы в государственный аппарат.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями должно стать исключительной мерой, которая должна применяться в особых случаях. Освобождение МСУ от несвойственных полномочий помогло бы МСУ сосредоточиться на собственно местных делах, стало бы стимулом развития местной активности.

Возможность такого решения уже заложена в структуре нашего государства. В частности, ряд федеральных структур имеют свои органы. Так, Федеральная налоговая служба имеет свои инспекции в районах городов

имежрайонные инспекции.

Визвестном Постановлении Конституционного суда РФ от 24 января 1997 года по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» обозначено, что «…система органов государственной власти Удмуртской Республики как субъекта Российской Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных

единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством Удмуртской Республики»1. Рассматривая соотношение органов государственного управления субъектов РФ и МСУ в субъекте РФ, Конституционный суд РФ отметил, что «…согласно статье 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. К этой системе в указанных пределах относятся и органы исполнительной власти в районах и городах республиканского значения.

1 Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». С. 3. URL: http://www.ksrf. ru/ru/Decision/Pages/default.aspx.

36

elib.pstu.ru

Однако такие органы и их должностные лица могут действовать только

всфере компетенции указанных органов государственной власти, в том числе районов, городов республиканского подчинения, и не могут ущемлять самостоятельность местного самоуправления, его органов и вторгаться

всферу их компетенции»1.

При этом Конституционный суд РФ четко определил, что «по смыслу статьи 131 (часть 1) в ее связи со статьями 12 и 130 (часть 1) Конституции Российской Федерации городские и сельские муниципальные образования как таковые предназначены для решения вопросов местного значения (которые могут быть решены данным поселением самостоятельно, под свою ответственность), а не вопросов, которые по существу должны решаться посредством государственной власти»2.

Таким образом, освобождение органов МСУ от несвойственных для него функций вполне возможно в рамках существующего законодательства, организационно вполне реально, не потребует значительных финансовых вложений на содержание дополнительного штата служащих, а политические и социальные выгоды от такого преобразования могут быть существенными.

1 Постановление Конституционного суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». С. 3. URL: http://www.ksrf. ru/ru/Decision/Pages/default.aspx.

2 Там же. См. также: Банникова Н., Жуков М. Камышев Д. Решение Конституционного суда перевели на удмуртский язык // Коммерсантъ. 1997. 07.02. № 6 (1188). По-

лоса 5. URL: http://kommersant.ru/doc/171981; Егоров И. Реакция на постановление Кон-

ституционного суда России в Удмуртской республике. URL: http://vasilievaa.narod.ru/ mu/stat_rab/books/mpsf/7-1.htm.

37

elib.pstu.ru

А.В. Теленков

К вопросу о муниципальной реформе

Начиная с 90-х годов прошлого века, в прессе, властных структурах и научной среде широко обсуждается вопрос о местном самоуправлении. Сделаны конкретные шаги. Однако, по признанию самого Президента Российской Федерации (на тот момент Д.А. Медведева) на встрече с представителями интернет-сообщества 29 апреля 2011 года, реального самоуправления не создано1.

Ситуация представляется достаточно странной, если учесть, что в современной России сложилась новая социальная структура, по крайней мере, провозглашенная демократия, рыночная экономика (пусть с оговорками). При этом верховную власть нельзя обвинить в пассивности: глава 8 Конституции России гарантирует местное самоуправление; в 1995 году был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (затем поправки к нему); Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и последовавшая далее муниципальная реформа. К этому следует добавить законотворчество властей на местах.

Таким образом, попытки властных структур, по меньшей мере на бумаге, можно отследить в постсоветской России на протяжении почти 15 лет.

Ивсе же, − повторимся, − de facto самоуправление так и не существует.

Издесь, очевидно, важно именно то, что самоуправление с благими или не очень благими намерениями создается сверху и исключительно (или почти исключительно) сверху.

Безусловно, можно приводить примеры неких зачатков и проявлений

вразличных формах местного самоуправления, например, бытование вечевого института в Древней Руси или «демократия» Господина Великого Новгорода. Однако такие исторические сопоставления вряд ли могут в чем-то помочь (если они вообще уместны).

Иначе дела обстоят с практикой земского самоуправления в Российской империи, которое началось в эпоху Великих реформ и закончилось во время Гражданской войны. Правда, на смену земствам в некотором смысле пришли советы, которые вскоре были встроены в систему государственной власти.

1Встреча с представителями интернет-сообщества. kremlin.ru (29 апреля 2011 го-

да). URL: //http://news.kremlin.ru/news/11115.

38

elib.pstu.ru

Вслучае с Земской реформой Александра II ситуация весьма интересная по следующим причинам:

1) реформа также была инициирована и проводима верховной властью, т.е. сверху;

2) данные преобразования в целом оказались успешными, система самоуправления была создана, в нее включились относительно широкие слои населения, при этом функции самоуправления были шире и сложнее предполагаемых сегодня (к примеру, вопросы образования и просвещения, медицины и отчасти сбора налогов).

Пытаясь найти ответ на этот вопрос, можно долго сетовать на незрелость нашего гражданского общества, на непоследовательность реформ, несправедливость распределения бюджетных средств и многое другое.

Бесспорно, нельзя проводить безоговорочных параллелей между земской реформой и муниципальной реформой: поменялось общество, произошли колоссальные изменения в политической, экономической и культурной жизни. Но тем не менее есть много и общего, что нам позволяет с некоторыми оговорками сравнивать эти исторические вехи в вопросе о самоуправлении.

Схожесть ситуаций, в первую очередь в том, что если людям, коллективам людей действительно чего-либо необходимо (и это не запрещено законом), это появится. Например, еще в 50-е годы минувшего века в поселках с преобладанием деревянных строений существовала самоорганизованная система предупреждения пожаров и их ликвидации, были уличные комитеты, следившие за порядком. И все это при сталинском режиме. Очевидно, что это потребность общества.

Вконце XIX – начале ХХ века была большая потребность и общества, и государства в образовании и медицине для широких слоев населения. И это появилось и довольно эффективно действовало. Какие вопросы сегодня предлагается решать органам местного самоуправления? Взять на себя жилищное хозяйство? И кто захочет решать такие вопросы, особенно в депрессивных регионах. В данном случае можно вспомнить аналогичную позицию по деятельности волостных земств, когда в суровых условиях военного времени (Первая

мировая война) население не поддерживало создание волостных земств. Более того, люди видели в земствах очередную «кормушку» для чиновников1. Все это очень напоминает современную ситуацию.

С вопросом о необходимости связана тема ответственности. При необходимости сообщества людей, как правило, готовы взять на себя довольно серьезную ответственность. Те же самые волостные земства в годы Граж-

1 Женина Л.В. Трансформация начал самоуправления в волостных земствах Пермской губернии в условиях Гражданской войны. URL: http://www.permgani.ru/ publikatsii/konferentsii.

39

elib.pstu.ru

данской войны получили кратковременное развитие: взяли на себя роль поддержания общественного порядка и безопасности. Для этого они формировали народную дружину и назначали начальника волостной милиции1.

И еще одна немаловажная составляющая успеха / неуспеха реформ – поддержка населения, его лояльность.

Непросто реконструировать политические взгляды и чаяния населения, жившего в конце XIX века. Однако довольно много сохранилось свидетельств, указывающих в целом на весьма доброжелательное отношение народа к верховной власти в лице государя императора2. Нет смысла здесь вдаваться в природу такового мировоззрения, называемого патерналистским, патриархально-подданническим или попросту традиционным. Тем не менее это также послужило капиталом для реализации весьма смелых и радикальных реформ.

Очевидно, что доверие и желание участвовать в общественнополитической жизни страны современных российских граждан существенно ниже. Об этом лучше всего свидетельствуют явки на выборы.

Поэтому помимо собственно политической (не исключено, что именно она и есть самый главный фактор) составляющей вопроса есть еще тематика необходимости, ответственности и доверия к власти и осуществляемым преобразованиям. И в этом направлении путем сопоставления опыта реализации реформ в царской России и в современной ситуации (при искреннем желании обеих сторон) можно получить полезный опыт.

1Женина Л.В. Трансформация начал самоуправления в волостных земствах Пермской губернии в условиях Гражданской войны. URL: http://www.permgani.ru/ publikatsii/konferentsii.

2Теленков А.В. Национальное самосознание русских во второй половине XIX – начале ХХ века (на материалах Среднего Урала). Пермь, 2012.

40

elib.pstu.ru