Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

Окончание табл. 1

№Формы непосредственного осуществления и участия

10Опрос граждан (органом местного самоуправления)

11Обращения граждан в органы местного самоуправления Коллективные формы решения населением проблем территории своего проживания

1Субботники. Уборка территории. Благоустройство

2Спортивные. Иные досуговые мероприятия и праздники

3Коллективные обращения в различные организации (сбор подписей)

4Митинги. Акции протеста

5Работа с молодежью и ветеранами

6Охрана общественного порядка

Уровни каждого из показателей самоуправленческой активности, определенных в табл. 1, в своей сумме характеризуют уровень самоуправленческой активности населения. Применение индексного метода для сопоставления совокупностей показателей, определенных в табл. 1, по определенным территориям или группам населения позволит определять уровень самоуправленческой активности определенных групп населения либо населения различных территорий в количественном выражении. Так, для оценки эффективности деятельности ТОС как механизма развития гражданского общества возьмем соотношения уровней самоуправленческой активности населения, проживающего в границах и вне границ ТОС. Для расчета индекса самоуправленческой активности считается целесообразным применить принцип агрегатной формулы общего индекса цен, предложенной немецким экономистом Г. Пааше1. По аналогичному пути представляется обобщить уровни участия населения в показателях самоуправленческой активности населения двух различных групп (населения, проживающего

впределах ТОС и вне их границ; указанное соотношение будет отражено

впроцентном соотношении уровня одной группы к другой).

При расчете индекса самоуправленческой активности индексируемой величиной будет являться часть населения, участвующего в исследовании по вопросу самоуправленческой активности, проживающего в границах и вне границ ТОС. Таким образом, формула индекса самоуправленческой активности (IСА) населения будет выглядеть следующим образом2:

1См.: Видяпин В.И. Экономическая теория (политэкономия): учебник / под общ. ред. акад. В.И. Видяпина, акад. Г.Л. Журавлевой. М.: ИНФРА-М, 1997.

2Шарашин В.М. Указ. соч. С. 60.

61

elib.pstu.ru

Применение индекса самоуправленческой активности населения основано на пилотном социологическом исследовании. В исследовании принимали участие 100 человек − жители города Перми, граждане от 22 лет до 61 года, мужчины и женщины вне зависимости от материального положения. Выбор респондентов осуществлялся методом случайной выборки. Предмет исследования – современное состояние активности населения в процессах самоорганизации по месту жительства. Исследование проходило методом прямого анкетного опроса по специально разработанным бланкам.

В первом столбце табл. 2 представлены показатели самоуправленческой активности опрошенных жителей города Перми в формах непосредственного осуществления населением и его участия в осуществлении МСУ, а также в коллективных формах решения населением проблем территории своего проживания. Во втором и четвертом столбцах указано количество опрошенного населения, проживающего в границах и вне границ ТОС (со-

ответственно, qвТОСi и qвнеТОСi ). В третьем и пятом столбцах указаны доли населения, участвующего в осуществлении показателей самоуправленческой активности, проживающего в границах и вне границ ТОС. Доля участвующего населения рассчитывается следующим образом: число респондентов, ответивших положительно на вопрос, делится на общее число опро-

шенных граждан (соответственно yвТОСi и yвнеТОСi ). На основании данных табл. 2 произведем расчет индекса самоуправленческой активности населения, проживающего в границах и вне границ ТОС:

Полученный результат свидетельствует о том, что население, живущее в границах ТОС, более активно участвует в различных формах осуществления МСУ и в коллективной общественной жизни города Перми, чем население вне ТОС. Уровень самоуправленческой активности респондентов, проживающих в пределах ТОС, на 13 % выше соответствующего уровня населения, живущего вне границ ТОС. Население, живущее в границах ТОС, активнее участвует в различных формах осуществления МСУ, чем население вне ТОС.

62

elib.pstu.ru

Таблица 2 Показатели самоуправленческой активности местного населения1

1 Составлено автором на основе социологического исследования, апрель 2012 г. (архив автора).

63

elib.pstu.ru

Исходя из проведенного исследования, можно констатировать, что ТОС является не только одной из наиболее перспективных форм участия населения в управлении муниципальным образованием, но и эффективным механизмом развития демократии и реального вовлечения граждан в управление общественными процессами. А значит, деятельность ТОС способствует развитию гражданского общества, формирует ответственность, инициативу граждан, позволяет выделить местных лидеров, взаимодействовать с властями, решать проблемы местного значения.

Таким образом, ТОС способствует формированию гражданского самосознания, преодолению иждивенческого настроя населения, устранению страха и негатива перед органами власти. К основным направлениям участия ТОС в развитии гражданского общества можно отнести вовлечение граждан через взаимодействие с органами МСУ в процесс принятия управленческих решений органов власти, создания реальных механизмов для контроля населением деятельности органов МСУ и инициативную самоорганизацию граждан для решения вопросов местного значения.

64

elib.pstu.ru

А.С. Зуйкина

Масштабы осуществления самообложения граждан в Пермском крае

Незначительный налоговый потенциал и низкий уровень социальноэкономического развития большинства городских и сельских поселений России уже стали «притчей во языцех». Если взвесить собственные доходные и расходные полномочия МСУ и на одну чашу весов положить принадлежащие муниципальным образованиям (МО) на праве исключительного ведения два местных налога (земельный и налог на имущество физических лиц) и неналоговые доходы, а на другую − местные задачи, то ситуация будет далека от равновесной. В Пермском крае это 15 против 80 % соответственно1. Безусловно, необходимо иметь в виду, что бюджеты МСУ наполняются и за счет отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, и межбюджетных трансфертов с вышестоящих уровней власти. Однако к «чистым» собственным доходам МО эти источники относятся с большими оговорками2.

Средства самообложения граждан являются одним из источников собственных доходов местных бюджетов, причем, в отличие от отчислений от федеральных и региональных налогов, введение самообложения полностью зависит от воли и действий местного сообщества. Так, помимо привлечения дополнительных финансовых источников активизация института самообложения граждан способствует становлению и развитию гражданского общества. Обратную связь также необходимо иметь в виду: ростки гражданского самосознания позволяют этому институту «появиться» и закрепить свои позиции.

В данной статье предпринята попытка оценить масштабы осуществления самообложения граждан в отдельно взятом субъекте РФ – Пермском крае, где процесс самообложения запущен при участии краевых органов власти, и региональный бюджет подкрепляет местную инициативу дополнительными финансовыми ресурсами. Таким образом, посредством действий государственных органов региона созданы достаточно благоприятные «внешние» условия для добровольного установления населением разовых платежей. Край предложил муниципальным властям стимулирующий механизм по осуществлению самообложения граждан. Интересным представляется проанализировать реакцию «с мест», насколько активно муниципальные власти и местное сообщество отреагировали на региональную под-

1Зуйкина А.С. Межбюджетные отношения и финансовая автономия муниципальных образований в Пермском крае в условиях реализации реформы МСУ // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. 2012. № 3.

2Подробнее об этом см.: там же.

65

elib.pstu.ru

держку одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении МСУ, закрепленного в федеральном законодательстве. Интересным представляется выявить отношение муниципальных образований разного статуса − городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений − к вопросу введения самообложения.

Стоит отметить, что практика самообложения в Пермском крае в сравнении с другими субъектами РФ1 насчитывает небольшую историю: регион запустил пилотный проект по активизации института самообложения граждан в МО с громким названием «Активные граждане – сильный муниципалитет» в конце 2010 года. Поэтому временной диапазон данного исследования охватывает 2011 – 2012 годы.

В первой части статьи раскрывается действующий в Пермском крае механизм введения самообложения граждан в МО. Вторая часть исследования посвящена практике осуществления самообложения на территории региона. Наконец, в заключительной части выявляются масштабы реализации проекта «Активные граждане – сильный муниципалитет», а также проблемы, препятствующие закреплению и развитию данного института.

Понятие и порядок организации самообложения граждан

Согласно ст. 41 Бюджетного кодекса РФ средства самообложения граждан представляют собой вид неналоговых доходов МО2. Возможность их введения предусмотрена и в ФЗ от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее − Закон № 131-ФЗ)3. В частности, в ст. 56 под средствами самообложения граждан по-

1Белых Н.Ю. Местное самоуправление: Деньги под ногами // Ведомости. 25.11.2009. 223 (2493); Решение собрания депутатов Матвеево-Курганского сельского поселения Матвеево-Курганского района Ростовской области от 26.11.2005 № 14 «О самообложении граждан Матвеево-Курганского сельского поселения. URL: mkurgan.ru›document/Docdec/14_26_11_2005.doc (дата обращения: 07.12.2012); Решение Совета депу-

татов сельского поселения Сингапай Нефтеюганского района Ханты-Мансийского автономного округа от 17.04.2008 № 83 «О самообложении граждан сельского поселения Сингапай. URL: admoil.ru›poseleniya/singapay…soveta/2008/83.doc (дата обращения: 07.12.2012) и др.

2Вопрос о природе средств самообложения граждан (их статусе) не находит однозначного ответа в научной литературе. Подробнее об этом см.: Волков В.В. (ведущий советник аппарата Комитета ГД РФ по вопросам местного самоуправления) Правовая природа средств самообложения граждан и особенности их взимания // Практика муни-

ципального управления. 2012.№01. URL: https://gkh.ru/journals/4210/64934/ (дата обращения: 10.12. 2012).

3Отметим, что возможность введения самообложения граждан была предусмотрена в нормах ранее действовавших Федеральных законов от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 39) и от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 3 ст. 8).

66

elib.pstu.ru

нимаются разовые платежи, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения1. Платеж должен устанавливаться равным для всех. При этом закон № 131-ФЗ оговаривает его уменьшение для отдельных категорий граждан: их численность не должна превышать 30 % от всего населения муниципалитета2.

Вопросы введения самообложения граждан решают непосредственно жители МО на местном референдуме или сходе граждан (в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек). С инициативой о проведении местного референдума могут выйти инициативная группа граждан, избирательное (общественное) объединение или совместно представительный орган и глава местной администрации3. Представительный орган МО определяет дату референдума и формулирует конкретный вопрос местного значения, который предполагается решить за счет средств самообложения. Также в вопросе отмечаются размер разового платежа для каждого жителя МО, «льготный» платеж для определенных категорий граждан и год, на который вводится самообложение.

Следует заметить, что расходы на проведение местного референдума покрываются за счет средств муниципального бюджета. Поэтому, чтобы эти средства были потрачены «эффективно», органам власти МО следует провести среди населения агитационную работу и убедить жителей в необходимости введения самообложения для решения того или иного вопроса.

Местный референдум считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины внесенных в списки граждан МО. И соответственно решение о введении самообложения на территории МО будет принято, если за него проголосовало более половины участников, пришедших на референдум. Решение по итогам референдума не нуждается в дополнительном утверждении. Оно обязательно для исполнения всеми жителями МО.

С момента, когда жители того или иного муниципалитета Пермского края одобрили идею решения местных вопросов за счет сбора собственных средств, в процесс по реализации самообложения включается непосредст-

1Вопросы местного значения предусмотрены ст. 14–16 Закона № 131-ФЗ. Так, на средства от самообложения население МО может по своему выбору решать задачи по благоустройству и озеленению территории, сбору и вывозу бытовых отходов и мусора, благоустройству мест массового отдыха населения, охраны и сохранения памятников истории и культуры местного значения, электро-, тепло-, газо- и водоснабжению населения, водоотведению, снабжению населения топливом, строительству и содержанию автомобильных дорог общего пользования, мостови иных транспортных сооружений идр.

2В частности, к таковым могут относиться граждане пожилого возраста, инвалиды, ветераны войны и труда, малоимущие, многодетные и др.

3Закон Пермского края от 14.08.2007 № 86-ПК «О местном референдуме в Пермском крае». Ст. 14.

67

elib.pstu.ru

венно региональная власть. В 2010 году в Прикамье стартовал пилотный проект по активизации института самообложения граждан в МО1. Нормативным основанием регионального проекта «Активные граждане – сильный муниципалитет» являются Постановление правительства Пермского края от 13.04.2011 года № 188-п «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан» и Методики распределения из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан»2 (далее − Постановление № 188-п).

Участвующие в проекте муниципалитеты получают финансовую поддержку из краевого бюджета в форме иных межбюджетных трансфертов3. Первоначально размер иных межбюджетных трансфертов был приравнен к размеру разовых платежей граждан: на один рубль жителя выделялся один рубль из краевого бюджета. Однако в декабре 2011 года в Постановление № 188-п были внесены изменения: объем иных межбюджетных трансфертов, передаваемый из краевого бюджета в местный, увеличился в три раза, то есть сегодня на один рубль средств местного сообщества, поступивших согласно решению местного референдума о введении самообложения граждан, край предоставляет «сверху» три рубля4. Кроме того, если муниципалитет заявляется с этими деньгами в распределение средств регионального Фонда софинансирования расходов по проекту «Благоустройство», он дополнительно получает из краевого бюджета еще 75 % от общей «цены» вопроса (местного полномочия), решаемого таким образом5.

1Отметим, что МО второго уровня − городские округа и муниципальные районы – также могут принимать участие в пилотном региональном проекте по активизации самообложения граждан.

2В ред. постановлений правительства Пермского края от 02.08.2011 № 518-п, от

02.12.2011 № 997-п.

3Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) от 31.07.1998 № 145-ФЗ.

Ст.41. П.4.

47 декабря этого года в Перми на российско-германской конференции «Современный муниципалитет – фабрика услуг или платформа для гражданского общества?» председатель Законодательного собрания Пермского края Валерий Сухих обмолвился о возможности повысить иные межбюджетные трансферты: на 1 рубль средств самообложения граждан выделять 9 рублей из краевого бюджета.

5Подробнее о Фонде софинансирования расходов см.: А.С. Зуйкина, П.В. Панов. Почему бездействуют местные власти? Приоритеты региональных властей и «политика бездействия» органов МСУ в Пермском крае // Вестник Пермского университета. Сер. Политология. 2012. №4.

68

elib.pstu.ru

Следует отметить, что региональные средства перечисляются в МО лишь после того, как последнее предоставит платежные документы, содержащие сведения о собранных с населения в результате решения местного референдума средств самообложения. Процесс от предоставления в Министерство регионального развития Пермского края муниципальной заявки до передачи иных межбюджетных трансфертов в местный бюджет может составить около двух месяцев и больше1.

За использование иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, финансовые органы МО ежеквартально, ежегодно и до 15 января следующего года отчитываются перед краевым Министерством финансов. С аналогичным отчетом уже перед жителями муниципалитета должен выступить и глава муниципалитета. За освоение средств самообложения, введенного на добровольной основе, и выполнение с помощью этих средств задач муниципальные власти несут перед местным сообществом «повышенную» ответственность. С другой стороны, именно совместная инициатива местной власти и жителей способствует сплочению двух сторон общественных отношений, повышению доверия граждан к органам МСУ.

Реализация проекта самообложения граждан: 2011–2012 годы

Стоит сказать, что первые «ласточки» самообложения появились в Пермском крае еще до запуска регионального проекта «Активные граждане – сильный муниципалитет». В 2008 году попробовали ввести самообложение на своей территории жители Суксунского городского поселения (ГП) одноименного муниципального района (МР). В 2010 году их попытку повторило население Купросского сельского поселения (СП) Юсьвенского МР. Однако в обоих МО референдумы не состоялись ввиду низкой явки, хотя большинство пришедших проголосовало «за»2.

С 2011 года, когда краевые власти призвали органы МСУ к активному осуществлению самообложения и подкрепили свой призыв финансовыми ресурсами, этот институт стал возникать на территории Пермского края повсеместно.

1Постановление правительства Пермского края от 13.04.2011 года № 188-п «Об утверждении Порядка предоставления из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан, и Методики распределения из бюджета Пермского края иных межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований Пермского края на решение вопросов местного значения, осуществляемых с участием средств самообложения граждан».

Ч.2. П 2.1 – 2.9.

2Архив выборов и референдумов, 2008, 2010 гг. Сайт Избирательной комиссии Пермского края.

69

elib.pstu.ru

Процесс введения самообложения граждан в Пермском крае в 2011–2012 годах

* Источник: сайт Министерства территориального развития Пермского края. Презентация «О проекте по активизации института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края».

Данные таблицы демонстрируют положительную динамику участия МО в проекте по активизации самообложения граждан в Пермском крае. Если в 2011 году местные референдумы по этому вопросу были организованы только в 26 МО края (в 17 из них большинство граждан одобрило введение самообложения), то уже в следующем году их число выросло в шесть раз (в 119 проголосовали «за»).

Министерство территориального развития Пермского края составило своего рода рейтинг участия МО в проекте «Активные граждане – сильный муниципалитет»1. Верхние позиции занимают 7 муниципальных районовлидеров проекта – на их территории самообложение введено абсолютно во всех поселениях2. В аутсайдерах, где институт самообложения до сих пор не получил развития, числятся порядка 10 МР3.

Размер платежа самообложения в муниципалитетах-участниках варьируется от 50 до 200 рублей в год4. Для ряда категорий граждан используется «льгота» − размер их платежа уменьшается на одну треть, либо в два раза.

1О проекте по активизации института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края // Сайт Министерства территориального развития Перм-

ского края. URL: http://www.permkrai.ru/edu/ministryofregional/project_1/ referendum/ (дата обращения: 10.12.2012).

2Бардымский, Косинский, Соликамский, Частинский, Юрлинский, Кудымкарский, Октябрьский МР.

3Александровский, Гремячинский, Добрянский, Кизеловский, Куединский, Березовский, Сивинский, Суксунский, Усольский, Гайнский МР.

4К примеру, Роднинское сельское поселение Соликамского МР определило на референдуме платеж сразу на три года в размере 300 рублей. Ошибское сельское поселение Кудымкарского района избрало другой путь: за два года провело три референдума, на каждом из которых жители поддерживали введение платежа в 50 рублей.

70

elib.pstu.ru