Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

средства, поступающие в результате налогообложения физических лиц, являются основой финансирования бюджетных расходов. При этом для большинства муниципальных образований (и особенно сельских поселений) основным источником доходов остаются межбюджетные трансферты, а вторым по значимости (с существенным отставанием) являются поступления налогов от физических лиц.

Кроме НДФЛ физические лица платят в местные бюджеты налог на имущество физических лиц, налог на землю, единый налог на вмененный доход, единый сельскохозяйственный налог. При этом плательщики НДФЛ (т.е. работающие граждане) и налога на имущество физических лиц (собственники имущества) более многочисленны. Физические лица, являющиеся плательщиками единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога, – индивидуальные предприниматели, работающие в определенных сферах деятельности.

Из перечисленных налогов к местным относят налог на имущество физических лиц и налог на землю. Суммы местных налогов в бюджетах городских округов существенно выше, чем аналогичные доходы, поступающие в бюджеты поселений. Так, по налогу на имущество физических лиц в бюджеты городских округов поступило – 68 % (в 2008 г. – 66%), а по налогу на землю в 2011 г. – 70 % (в 2008 г. – 69 %) от общего объема соответствующих средств, поступивших во все местные бюджеты Российской Федерации.

Существенно более высокий уровень показателя КОБРмун в городских округах является предсказуемым и очевидно обусловлен относительно равномерной потребностью в бюджетных услугах, как на территории муниципальных районов, так и городских округов при явно более высоком объеме налоговых доходов (как суммарно, так и в расчете на одного жителя) в городских округах в целом.

Причины сравнительно более благоприятной финансовой ситуации в бюджетах городских округов в целом обусловлены, по нашему мнению, тем, что среди городских округов есть определенное количество муниципальных образований, характеризующихся значительным экономическим потенциалом. В большинстве своем – это административные центры субъектов Федерации и ряд других крупных и промышленно развитых муниципальных образований.

В то же время среди городских округов присутствует и значительная группа муниципальных образований, финансовое положение которых не лучше, а зачастую и хуже, чем муниципальных районов. В целом можно отметить, что среди городских округов очень существенны различия между малочисленной группой муниципальных образований, являющихся адми-

51

elib.pstu.ru

нистративными центрами субъектов Федерации, городскими округами, которые, не являясь «региональными столицами», характеризуются значительным экономическим потенциалом и более многочисленной группой городских округов, которым присущи все типичные проблемы муниципальных образований России. За счет первой группы муниципальных образований (где проживает значительная часть населения и сосредоточено промышленно производство) достигаются формально более «благополучные» экономические показатели городских округов в среднем по России.

Представляется целесообразным пересмотреть налоговые поступления органов местного самоуправления именно в части поступлений от физических лиц, что позволит обеспечить местные бюджеты налоговыми доходами в объеме, достаточном для финансирования большей части расходов социального характера, в сфере ЖКХ и благоустройства. Очевидно, что подобные расходы имеют большое значение для населения, а значит, их «оплата» через бюджетные механизмы позитивно повлияет на развитие местного самоуправления в целом, вовлечение граждан в этот процесс, позволит достичь практической цели формирования «вертикально сбалансированной» бюджетной системы.

52

elib.pstu.ru

Е.В. Коршунова

Особенности динамики политического доверия органам местного самоуправления в Пермском крае в период

2007–2012 годов

Политическому доверию, как одному из элементов, играющих важную роль в формировании современного гражданского общества, в последнее время все большее внимание уделяется в рамках современных социологических исследований. Связано это, прежде всего, с тем, что в демократическом обществе роль доверия политическим институтам существенно возрастает, так как в условиях модернизационных преобразований, затрагивающих основы общественной жизни и проводимых преимущественно «сверху», важное место занимает отношение населения к этим преобразованиям и к тем, кто эти преобразования осуществляет. Иначе говоря, успех проводимой политики во многом зависит от поддержки населения, выражаемой через отношение к тем субъектам, которые имеют полномочия по принятию решений, и доверие в данном случае является одним из наиболее важных его показателей.

В связи с этим следует подчеркнуть роль доверия во взаимодействии населения и органов местного самоуправления. Исходя из того, что последние, с одной стороны, институционально наделены властными полномочиями, а с другой − являются представителями локальных политическим элит, уровень доверия муниципальной власти выступает как показатель не только отношения к власти, но и как показатель отношения к этим элитам. Обратим внимание на то, что под локальным уровнем политики в данном исследовании понимается уровень субрегиональный, следовательно, под локальной элитой понимается элита территориальной единицы муниципального уровня – городского округа или муниципального района (в соответствии с терминологией, используемой в действующем законодательстве об МСУ1). Одновременно с этим муниципальная элита − это и особая социальная группа, обладающая властными полномочиями на уровне муниципального образования и оказывающая влияние на принятие решений в рамках политического процесса; кроме того, местное самоуправление в целом

1 Витковская Т.Б. Локальная политическая элита в регионах РФ: особенности формирования, структура и тенденции развития: диссертация по ВАК 23.00.02 // Научная библиотека диссертаций и авторефератов. URL: http://www.dissercat.com/content/lokalna- ya-politicheskaya-elita-v-regionakh-rf-osobennosti-formirovaniya-struktura-i-tendents?_open- stat=cmVmZXJ1bi5jb207bm9kZTthZDE7].

53

elib.pstu.ru

является важным институтом публичной власти, которая функционирует через взаимодействие муниципальных политических элит и во многом определяет общественно-политическую ситуацию в регионах1.

В зависимости от того, насколько высок уровень доверия, мы можем рассуждать о том, насколько эффективно, по мнению населения, органами местного самоуправления решаются общественные задачи в муниципалитете: так, невысокий уровень доверия может свидетельствовать о недостаточности внимания властей к жизненно важным для граждан проблемам. Именно с этой позиции значимым представляется изучение уровня доверия институтам местной власти, включающее анализ динамики и выявление особенностей уровня доверия населения по отношению к ним.

Прежде чем перейти непосредственно к анализу данных, отметим, что в теории социальных наук накоплен значительный материал по данной проблематике. Изучением доверия как социального феномена занимались Э. Гидденс (типология доверия2), Н. Луман (концепция доверия как генерализованного ожидания3), Дж. Коулман (концепция доверия как социального капитала4), А. Селигмен (концепция доверия как механизма социальных итеракций5).

Кроме того, большое внимание анализу данного феномена уделил известный американский учёный Ф. Фукуяма6. Он сделал попытку доказать, что доверие людей друг к другу и различным общественным институтам является одной из главных предпосылок создания жизнеспособного демократического общества, в котором эффективно работают рыночные механизмы7. Примерно в этом же ключе категорию доверия исследовал П. Штомпка, который обратил внимание на то, что доверие как институциональное явление скорее формируется и укрепляется в рамках демократических режимов, нежели авторитарных, а связь между феноменом власти

ифеноменом доверия характеризуется как «легитимность власти», когда

1Заможных Е.А. Роль муниципальной элиты в политическом процессе в современной России // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Сер. История. Политология. Экономика. Информатика. 2009. Т. 56. Вып. № 9. С. 163.

2Гидденс Э. Последствия современности / пер. с англ. Г.К. Ольховикова и Д.А. Кибальчича. М.: Праксис, 2011.

3Luhmann N. Trust and Power / Two works by N. Luhmann; With introd. by Poggi G. Chichester etc.: Wiley, 1979.

4Коулман Дж. Капитал социальный и человеческий // Общественные науки и современность. № 3. С. 121–139.

5Селигмен А. Проблема доверия: пер. с англ. М.: Идея-Пресс, 2002.

6Фукуяма Ф. Доверие: социальные добродетели и путь к процветанию: пер. с англ. М.: АСТ-М: Хранитель, 2006.

7Там же. С. 8.

54

elib.pstu.ru

доверие выступает в качестве показателя признания и поддержки действий власти со стороны граждан1. Климат доверия в обществе нарушается именно в период радикальной реорганизации политических и социальных институтов, а доверие в его интерпретации выступает как важный показатель отношения людей друг к другу и к тому обществу, в котором они живут, а также в качестве одной из характеристик их социальных ожиданий и поведенческих стратегий.

Наиболее распространенный подход к эмпирическому измерению уровня доверия трактует его как поддержку со стороны граждан политических институтов в целом и их представителей в частности, которая может выражаться в активной или пассивной форме2. К показателям активной формы доверия относят: участие в выборах, одобрение деятельности политических институтов; к показателям пассивной формы – убежденность в политическом равенстве прав и обязанностей, демократичности выборов, добросовестном выполнении политическими институтами своих функций, а также оценку конкретных представителей политических институтов и их деятельности.

Как отмечают многие исследователи, ситуация на постсоветском пространстве характеризовалась расширением всеобщего кризиса доверия. В числе наиболее интенсивных проявлений кризиса доверия стало охватившее большую часть населения недоверие к ряду политических институтов (в том числе и институтам местной власти). Об этом свидетельствуют и социологические исследования начала 2000-х годов.3: по данным Фонда «Общественное мнение» за период 2000−2002 годов. уровень доверия органам местного самоуправления не превышал 16 –17 %, а уровень недоверия выше – порядка 27 – 29 %. После проведения реформы местного самоуправления (принятие в 2003 г. Закона 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») уровень доверия значительно увеличился: по данным ВЦИОМ на 2007 год к местной власти с доверием относились 43 % россиян, что, возможно, позволило бы говорить об успешности проведения данной реформы, но и показатели в группе тех, кто не доверяет, также охватывают более трети респондентов (42 %)4.

1Штомпка П. Доверие − основа общества: монография: пер. с пол. – М.: Логос, 2012. С. 365.

2Кузина И.И. Доверие политическим институтам: представления и подходы к эмпирическому исследованию // Вестник Одесского национального университета. Социология политической науки. 2010. Т. 15, вып. 14. С. 73.

3По данным Фонда «Общественное мнение». Выборочная совокупность составила 1500 человек в 100 населенных пунктах 44 областей, краев и республик России. Статистическая погрешность не превышает 3,4 %.

4Во всероссийских опросах ВЦИОМ участвовали 1600 человек в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4 %.

55

elib.pstu.ru

Рассмотрим ситуацию, связанную с особенностями доверия населения муниципальной власти в Пермском крае за последние несколько лет. Данные краевого социологического мониторинга позволяют сделать выводы по двум основным показателям – доверие главе муниципального образования и доверие представительному органу муниципального образования (табл. 1, 2).

Таблица 1

Динамика уровня доверия главе муниципального образования в Пермском крае с 2007 по 2012 год (в % от числа всех опрошенных)1

Таблица 2

Динамика уровня доверия представительному органу муниципального образования в Пермском крае с 2007 по 2012 год

(в % от числа всех опрошенных) 2

По данным, представленным выше, можно говорить о следующих тенденциях в уровне доверия органам местного самоуправления, наблюдаемых на уровне региона.

Прежде всего мы видим, что в Пермском крае, как и по России в целом, уровень доверия муниципальной власти остается невысоким: средние показатели колеблются в диапазоне 30–40 %. В целом данные показатели за указанный период относительно стабильны, т.е. структура доверия довольно устойчива, это говорит о его сложившемся институциональном характере и о сложившихся ожиданиях населения результатов от деятельности властей.

Кроме этого, в соотношении уровня доверия между главами местной власти и представительными органами наблюдается некоторое небольшое институциональное преимущество представительных органов перед глава-

1Приведены среднегодовые показатели по данным пермского краевого социологического мониторинга. Выборочная совокупность по Пермскому краю составила 6000 человек. Статистическая погрешность не превышает 1,3 %. Из таблицы исключены показатели в группе затруднившихся ответить на данные вопросы.

2См. комментарий к табл. 1.

56

elib.pstu.ru

ми муниципалитетов: уровень доверия им выше, чем главам МСУ, а уровень недоверия – несколько ниже.

И наконец, если посмотреть на разницу в группах между теми, кто относится к органам МСУ с доверием, и теми, кто им не доверяет, по обоим показателям она является небольшой − это свидетельствует о том, что

вПермском крае, как и в целом по стране, население не ощущает значимых улучшений от проводимых в области местного самоуправления реформ.

Вцелом стоит подчеркнуть особую роль муниципальных властей, поскольку именно представители МСУ наделены полномочиями по развитию конкретных территорий. Поэтому доверие в системе взаимоотношений муниципальной власти (как политического института и одновременно локальной политической элиты) и населения играет немаловажную роль, выступая

вкачестве своеобразного поддерживающего социального ресурса, и, безусловно, требует повышенного внимания и создания условий для возможности, с одной стороны, реализации органами местного самоуправления своих институциональных функций, а с другой – возможностей адекватного решения актуальных для населения проблем.

57

elib.pstu.ru

Ю.В. Комелькова

Территориальное общественное самоуправление как механизм развития гражданского общества

Участие граждан в принятии управленческих решений на различных уровнях власти, включая и местный, является обязательным условием для цивилизованного демократического развития любого государства. Соответственно, органы власти должны быть заинтересованы в привлечении населения к процессам управления социально-экономическими преобразованиями в стране в целом и на местном уровне в первую очередь. Использование возможностей и потенциала местных сообществ в системе управления как регионов, так и отдельных муниципальных образований является перспективным направлением развития гражданского общества.

Органы местного самоуправления (далее − МСУ) участвуют в реализации национальных проектов, реализуют различные программы по благоустройству территорий города, строительству, образованию, здравоохранению, устраивают мероприятия для пенсионеров и детей. Весь этот комплекс мер осуществляется с целью улучшения условий жизни населения. Для более эффективной работы в этом направлении органам МСУ необходима полноценная обратная связь с местными жителями, которая возможна лишь при заинтересованности местных сообществ в конструктивном диалоге с органами управления. Поэтому основой эффективности внедрения местных сообществ в систему управления муниципальным образованием является активное участие местного населения в процессах самоуправления. Таким образом, успех реформы местного самоуправления в России, а как следствие, и укрепление основ гражданского общества и процессов демократизации находятся в прямой зависимости от уровня социальной активности граждан в управлении местными делами.

В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти (ст.12). Принципы общественного участия транслируются через права и свободы человека и гражданина, в частности, право на объединение (ст. 30), право на участие в общественных акциях (ст. 31), право на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ст. 32), право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33). Таким образом, возможность самоорганизации граждан для реализации собственных инициатив является реализацией их конституционных прав.

58

elib.pstu.ru

Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – ФЗ № 131) определяет широкий спектр форм участия населения в осуществлении местного самоуправления. Среди них особое место занимает территориальное общественное самоуправление (далее − ТОС).

ТОС является самоорганизацией граждан, объединяющихся с целью самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (ст. 27 ФЗ 131). Поэтому ТОС является единственной формой прямой демократии, которая сочетает в себе элементы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, и формой участия граждан в данном процессе. Данный тезис обоснован тем, что в ТОС население осуществляет собственные инициативы по самостоятельному решению вопросов местного значения − население непосредственно решает проблемы территории своего проживания. Таким образом, ТОС является сложной социальной системой, основным элементом которой является население. Самостоятельно организуясь в ТОС и взаимодействуя со структурами и предприятиями различных форм собственности, население способно позиционировать себя как источник и носитель власти на локальной внутригородской территории.

Исходя из анализа правовых основ деятельности ТОС, можно определить, что его миссия заключается в преодолении общественной пассивности населения в осуществлении собственных инициатив по местным проблемам и вопросам, а также в осознании гражданами своих прав и реальных возможностей участия в процессах самоуправления. Именно участие население в процессах МСУ характеризует его социальную активность и является основным фактором развития демократии и гражданского общества.

Под социальной активностью следует понимать форму и содержательную направленность действий социальных субъектов (которыми могут быть отдельные личности, группы людей, общество в целом), осуществляемую для достижения качественных изменений внешней или внутренней среды1. Поэтому одним из основных показателей активности населения в процессах самоорганизации является эффективное функционирование ТОС в пределах муниципального образования. Это связано с тем, что население локальных внутригородских территорий, «самоорганизуясь», отрабатывает первичные навыки участия в общественных делах и, совместно решая местные проблемы, в полной мере реализует свое право на местное самоуправление.

1 Шарашин В.М. Территориальное общественное самоуправление: метод. пособие.

Тюмень, 2009. С. 60.

59

elib.pstu.ru

Исходя из этого, эффективность деятельности ТОС должна быть основана в первую очередь на оценке уровня самоуправленческой активности населения территории. Самоуправленческая активность является сложным социальным явлением, которая характеризуется уровнем участия населения в процессах МСУ1. Оценка эффективности деятельности ТОС позволит определить, насколько данный механизм способствует развитию социальной активности населения, а значит, и развитию гражданского общества.

Показатели участия населения в процессах МСУ в своей совокупности и будут составлять уровень самоуправленческой активности той или иной социальной группы, который возможно рассчитать с помощью индексного метода. Индекс самоуправленческой активности можно назвать математической моделью оценки активности участия людей в процессе непосредственного осуществления МСУ. Применение индексного метода позволит в количественном выражении определять и оценивать уровни самоуправленческой активности жителей различных территорий (районов города, муниципальных образований, либо отдельных групп населения).

Показателями (основными составляющими) самоуправленческой активности являются формы непосредственного осуществления и участия населения в осуществлении МСУ, предусмотренные ФЗ № 131 от 06.10.2003 года, и иные коллективные формы решения населением проблем территории своего проживания (табл. 1).

1 См.: Дробышева В.В. Методы и проблемы оценки эффективности государственного управления в системе менеджмента качества жизни. Тамбов, 2009. С. 3.

60

elib.pstu.ru