Современный муниципалитет - фабрика услуг или платформа для граждансе

В 4-й и 5-й строках таблицы приведены суммы средств, собранные местным сообществом посредством самообложения, а также объем иных межбюджетных трансфертов, перечисленных на этом основании из краевого бюджета. Так, на сегодня проект по активизации самообложения граждан позволил дополнительно привлечь в муниципалитеты Прикамья порядка 50 млн рублей.

Чтобы оценить реальный «вес» этих средств в местных бюджетах, обратимся к примеру Хохловского СП Пермского района. Доходы поселения в 2011 году составили около 7,1 млн рублей, из них порядка 2,3 млн и 4,4 млн − налоговые и неналоговые доходы соответственно. Расходы Хохловского СП – более 9 млн рублей. В марте 2012 года жители поселения большинством голосов приняли решение о введении самообложения в размере 200 рублей. На какую сумму эти разовые платежи граждан смогут пополнить муниципальный бюджет, если в поселении проживает 681 совершеннолетний житель? По словам главы МО, местный бюджет получит дополнительно 500 тысяч рублей (деньги жителей и краевого бюджета)1. Это превышает сумму двух поступивших в бюджет Хохловского поселения в 2011 году налогов − налога на имущество физических лиц (145 тысяч) и НДФЛ (297 тысяч).

По большей части средства самообложения граждан расходуются в Пермском крае на решение таких вопросов местного значения, как ремонт дорог и тротуаров (31 %), уличное освещение (29 %), водоснабжение, ремонт колонок и колодцев (9 %), благоустройство кладбищ (8 %), сбор и вывоз ТБО (6 %), строительство и обустройство детских площадок (4 %)2.

Проблемы и перспективы института самообложения

Итак, за 2011–2012 годы попытки установить на своей территории институт самообложения граждан из более 300 существующих в Пермском крае городских и сельских поселений предпринимали порядка 70 % МО. В 55 % территорий референдумы признаны состоявшимися. Наконец, в 136 МО (или 44 % от общего количества поселений Прикамья) жители положительно отнеслись к добровольному введению разовых платежей. Следует отметить, что в городских округах (ГО)3 вопрос самообложения граждан до сих пор не актуализирован: даже попыток его ввести не пред-

1Протокол схода граждан Хохловского сельского поселения от 16.01.2012 года. Официальный сайт Пермского муниципального района. URL: http://hohl.permraion.ru/page/ protokol-shoda-grazhdan-2012-god (дата обращения: 10.12.1012).

2О проекте по активизации института самообложения граждан в муниципальных образованиях Пермского края. Сайт Министерства территориального развития Пермско-

го края. URL: http://www.permkrai.ru/edu/ministryofregional/project_1/ referendum/ (дата обращения: 10.12.2012).

3Пермь, Березники, Губаха, Звездный, Кунгур, Кудымкар, Лысьва, Соликамск.

71

elib.pstu.ru

принималось, за редким исключением. ГО «Кудымкар» инициировал участие в реализации проекта «Активные граждане – сильный муниципалитет», однако местный референдум по вопросу введения самообложения «провалился» уже на стадии его проведения ввиду низкой явки. Кроме того, низкая доля участия в проекте активизации самообложения граждан характерна и для городских поселений (ГП) Пермского края. Так, в течение двух лет реализации проекта местный референдум был организован лишь в 5 ГП1 (это 16 % от числа всех городских поселений края). И только в одном из них − Сарсинском ГП Октябрьского МР − референдум состоялся, и большинство жителей одобрило введение разовых платежей. Причина «особого интереса» городских округов и городских поселений к самообложению скорее всего кроется в сложности организации местного референдума на относительно крупной (и «статусно неделимой» в ГО по сравнению с МР) территории.

«Городские» жители – это неоднородное общество на протяженном пространстве. Сплотить этих граждан, заинтересовать добровольным самообложением и впоследствии продемонстрировать им результаты освоения вложенных средств (если это, к примеру, вопрос установки детской площадки в одном из микрорайонов) почти не представляется возможным. С другой стороны, существует компактное сельское поселение, на котором проживает меньшее по сравнению с округом и городским поселением число жителей. На поселенческом уровне МСУ по сравнению с ГО, в частности, оказывается проще согласовать единый вопрос местного значения, решение которого заинтересовало бы всех граждан МО.

Так, несмотря на положительную динамику по «охвату» территории институт самообложения граждан в Пермском крае сталкивается с рядом проблем. Во-первых, назначенный представительным органом МСУ референдум отнюдь не указывает на то, что жители: 1) пойдут на него, 2) дадут согласие на сбор собственных средств и 3) каждый из них в конечном итоге внесет эти средства. Как показывает прикамский опыт, более трети назначенных референдумов признаются несостоявшимися по причине его «бойкотирования» со стороны большинства жителей. Примерно на 10 % состоявшихся референдумов граждане большинством голосов отклоняют идею самообложения.

Пример Александровского МР, где так и не удалось запустить проект, является для территории края показательным. Народное обсуждение проекта на интернет-портале Александровска позволяет выделить несколько по-

1 Чердынское ГП Чердыского МР, Чусовское ГП Чусовского МР, Горнозаводское ГП Горнозаводского МР, Верещагинское ГП Верещагинского МР и Сарсинское городское поселение Октябрьского МР.

72

elib.pstu.ru

сылов, на которых строится негативное отношение населения к самообложению1. Во-первых, это понимание гражданами местного бюджета как инструмента решения всех проблем в связи с поступлением в доходную часть налогов, источником которых является население. «Я совсем не согласен с этим самообложением, – пишет один из участников обсуждения. − НДФЛ плачу, транспортный плачу, имущественный и земельный плачу, теперь еще денег хотят отжать в обязательном порядке?». «Почему народ должен собирать деньги на ремонт, мне кажется должны на это дело выделяться деньги из бюджета?!», − вторит другой. «Это какой-то новый налог, но не для богатых, а для бедных, и пострадают в первую очередь социально незащищенные слои населения. А платить (потому что привыкли платить) будут пожилые люди», − это уже мнение местного депутата. Второй довод «несогласных» связан с выбором той задачи, которую планируется решить за счет средств самообложения: «недовольные» предлагают переопределить приоритеты. Наконец, негативное отношение пользователей глобальной сети − жителей Александровского МР − адресовано к «непонятной» организации самообложения. «Механизм не отработан. Пока предполагается так, что будет открыт счет в банке, и каждый желающий придет и положит по 200 рублей. Может, конечно, сведения неточные. Кто что знает по этой теме?», − вопрошает пребывающий в неведении один из жителей. «Инициатива преждевременная, логически незавершенная. Жители города не получили достаточного и необходимого обоснования введения самообложения. … Вероятно, вопрос о самообложении граждан целесообразно отложить, не отказываясь от самой инициативы в будущем, когда население будет иметь целостное представление о процедуре самообложения, о полезности этой процедуры, когда это будет оправдано экономическими обстоятельствами и потребностью населения», − подытоживает один из участников.

Одним из недостатков механизма введения самообложения граждан называют принятие решения посредством затратного для МСУ референдума. Возможный способ снизить расходы – провести референдум по вопросу самообложения граждан совместно с муниципальными, региональными или федеральными выборами в органы власти. Как показывает опыт Пермского края, поселения активно пользовались данными способами2.

1Портал Александровска. Тема: 4 марта. Местный референдум. 200 рублей на ре-

монт ДК. URL: http://al59.ru/forum/26-besedka/7948-4-marta-mestnyj-referendum-200-rublej – na-remont-dk.html?limit=10&start=20 (дата обращения: 10.12.2012).

2Стоит отметить, что субъекты права законодательной инициативы ряда субъектов РФ за последние пять лет, неоднократно производили попытки изменить касающиеся вопроса самообложения статьи Закона № 131-ФЗ. Так, Алтайский краевой Совет народных депутатов внес законопроект о расширении возможных способов принятия решения

осамообложении, которым устанавливается выбор между местным референдумом и за-

73

elib.pstu.ru

Проблема неосуществления на добровольной основе населением решения референдума о внесении разовых платежей в бюджет МО связана с существующими пробелами в федеральном законодательстве, в котором фактически отсутствует возможность обязать граждан уплачивать разовый платеж. В целях предотвращения массового уклонения от внесения разового платежа требуется вести разъяснительную работу с жителями МО.

Обобщая вышеизложенное, следует отметить, что основная роль в процессе внедрения и развития института самообложения граждан в муниципалитетах на современном этапе принадлежит местным властям. Именно от их воли и действий, от понимания накладывающейся высокой ответственности (неумелое исполнение − риск социальной напряженности и разрушение доверия населения) зависит, прислушаются ли граждане к инициативе решить местный вопрос собственными силами и доведут ли ее до завершения1. Практика реализации проекта «Активные граждане – сильный муниципалитет» в Пермском крае доказывает возможность осуществления самообложения на поселенческом уровне МСУ, прежде всего в сельских поселениях: финансовая поддержка из краевого бюджета является стимулом к добровольному осуществлению гражданами разовых платежей, что в конечном итоге способствует развитию института МСУ в целом. «Техническая» сложность реализации проекта в городских поселениях и особенно городских округах a priory формирует пассивную позицию местной власти к идее самообложения, изменение которой весьма проблематично и вряд ли представляется возможным.

очным голосованием в письменной форме (инициатива постановки вопроса во втором случае принадлежит лишь представительному органу МО и местной администрации). Волгоградской областной думой и Законодательным собранием Краснодарского края предлагалось вопросы введения разовых платежей граждан выносить либо на местный референдум (сход граждан), либо утверждать решением представительных органов МСУ. Также, по мнению депутатов, необходимы «потолок» платежа в размере 200 рублей и ликвидация платы за обслуживание при перечислении платежей через банк. Депутаты ГД РФ Г.В. Гудков, А.Е. Хинштейн, А.Г. Аксаков в свое время призывали сосредоточить принятие решения о введении самообложения граждан в местных представительных органах, минуя референдум. Заменить местный референдум собраниями граждан предлагали Государственный совет Чувашской республики и Законодательное собрание Ростовской области // Самообложение сельского поселения. Петербургский пра-

вовой портал. URL: http://www.kadis.ru/columns/column.php?id=68869 (дата обращения: 10.12.2012).

1 Интересно в перспективе исследовать и фактическое поступление разовых платежей граждан: какова доля «недосбора» и насколько успешно удается ее снизить.

74

elib.pstu.ru

Т.Б. Витковская

Местное самоуправление и потенциал общественного протеста в моногороде

Политический опыт моногородов уникален, поскольку в данном типе муниципалитетов экономическая структура (градообразующее предприятие) может выступать ведущим актором местного политического процесса. Это подразумевает также активное включение предприятия в управленческий процесс в муниципалитете.

Основными акторами локального политического процесса в моногородах являются, с одной стороны, муниципальная власть, с другой, градообразующее предприятие. Муниципальная власть представлена местной администрацией и локальной легислатурой, то есть значимыми политическими игроками с этой стороны выступают главы городов (важно отметить, что это могут быть как действующие главы, так и бывшие главы, сохранившие авторитет в локальном сообществе и продолжающие политическую деятельность) и депутаты представительных органов. Градообразующее предприятие может участвовать в городской политической жизни опосредованно, то есть через неформальные взаимодействия директората с местной администрацией, и непосредственно, через своих представителей в органах местного самоуправления.

Борьба ведущих местных акторов за политическую власть и влияние на управленческий процесс с неизбежностью ведет к внутриполитическим конфликтам в моногородах. Исходы этих конфликтов, предопределяющие расклад политических сил, во многом определяют складывающуюся систему муниципального управления. Определяющими факторами в данном случае оказываются степень включенности градообразующего предприятия в управленческий процесс и стратегия его взаимодействия с местным самоуправлением. Эскалация конфликтов и формирование нового политического ландшафта в моногородах идут в соответствии с несколькими типичными сценариями.

Первый сценарий – «МСУ против завода». Градообразующее предприятие стремится получить контроль над муниципальной властью, однако его представители составляют меньшинство в органах МСУ. Глава города не является ставленником предприятия, и в составе депутатского корпуса заводской блок не составляет большинства. Ареной для открытой борьбы представителей муниципалитета и завода становится локальная легислатура, однако политический конфликт так или иначе захватывает все локальное сообщество. При подобном раскладе политических сил градообразую-

75

elib.pstu.ru

щее предприятие может провоцировать протест против местной власти в местном сообществе. Стратегической целью предприятия в данном случае является смена главы МСУ во время муниципальных выборов, и оно использует собственные финансовые, организационные и прочие ресурсы против кандидата-инкумбента. При отсутствии других независимых кандидатов (распространенная ситуация, особенно типичная для малых городов) голосование за кандидата от предприятия становится протестным голосованием. Аналогичная ситуация складывается в ходе выборов депутатов представительного органа: победа блока прозаводских кандидатов при отсутствии достаточного числа альтернатив означает поражение «мэрского блока». В ходе реализации данного сценария собственники или руководство предприятия, ведущие политическую экспансию, выступают в качестве оппозиционной элитной группы, поскольку оппонируют властной элите, то есть представителям муниципалитета на руководящих муниципальных постах. Необходимо отметить, что превосходство градообразующего предприятия в ресурсах ведет к тому, что смена руководства городом по его инициативе происходит, как правило, в течение одного электорального цикла.

При выборе данной стратегии руководители градообразующего предприятия должны решать, насколько высокий уровень протеста они готовы допустить в «своей» территории, готовы ли они поддержать непарламентские действия (забастовки, митинги и т. п.) или вся протестная энергия должна быть аккумулирована в электоральный протест. Протест со стороны городского сообщества по отношению к муниципальной власти может быть обусловлен не столько отторжением отдельных персон, сколько недовольством политикой администрации, нерешенностью местных проблем. В этом случае отстранение прежней административной команды от управления городом снизит протестную активность, но на короткое время. Возможно, что при смене городского руководства новая «заводская» администрация столкнется с теми же нерешенными проблемами, и если руководство городом не будет более эффективным, возможен новый виток протеста.

Второй сценарий – «оппозиция против завода». Градообразующее предприятие контролирует главу, местную администрацию и, частично или полностью, локальную легислатуру. Фактически предприятие через своих представителей – чиновников и депутатов монополизирует сферу местного управления. В этом случае закономерны формирование и нарастание потенциала протеста против предприятия и одновременно администрации. Лидером протестного движения становится опытный и влиятельный местный политик, политическую активность которого стремятся контролировать или ограничивают представители предприятия. Для моногородов типична ситуация, когда главным оппонентом действующей администрации

76

elib.pstu.ru

становится бывший глава города, смещенный со своего поста по инициативе предприятия или проигравший выборы его представителю. Вокруг таких публичных политиков складывается группа сторонников, которые поддерживают и усиливают протестные настроения в городском сообществе. В их числе закономерно оказываются разного рода политические трибуны и маргиналы, общественные деятели, редакторы и журналисты местных СМИ, которые критикуют предприятие или администрацию, руководители муниципальных социальных учреждений (главврачи, директора школ), которые потеряли или могут потерять свои должности в результате политически мотивированных перестановок. Таким образом складывается муниципальная оппозиция, которая формирует протестный потенциал в моногороде.

Муниципальная оппозиция может институционализировать свою политическую активность в электоральный период, например, ее представители могут участвовать в выборах местных депутатов и войти в состав локальной легислатуры. Как правило, руководство предприятия и его представители в местной администрации стремятся этому помешать. Однако в данном случае представителям МСУ необходимо прежде всего проанализировать намерения и действия муниципальной оппозиции: настроены ли они на непарламентские способы выражения протеста или используют их при отсутствии иных возможностей. Возможно, что включение представителей оппозиции в состав местных органов власти перенесет нарастающий протест с «улицы» в локальную легислатуру. При этом институционализация оппозиции может привести как к росту протестного потенциала (за счет укрепления ее политических позиций), так и к его снижению (по причине ослабления социальной напряженности и перехода конфликта в «парламентскую» стадию). Для представителей муниципальной администрации важно также прояснить позицию лидера муниципальной оппозиции – настроен ли он на достижение компромисса с местной властью или на эскалацию конфликта, а также его роль – может ли его отказ от протеста «обнулить» протестный потенциал.

Важно, что при реализации сценария «оппозиция против завода» в городском сообществе может сформироваться четкий адресный протест именно против градообразующего предприятия. Он может быть обусловлен недовольством социальной политикой предприятия, открытым лоббированием интересов завода в органах власти, игнорированием важных для города, но не для завода, проблем, неприятием чрезмерных претензий собственников и топ-менеджеров предприятия на власть, или, что также возможно, их самих. Однако интеграция предприятия во властные структуры вплоть до слияния муниципального руководства и заводского менеджмента ведет к

77

elib.pstu.ru

тому, что протест против градообразующего предприятия с неизбежностью нарастает и перерастает в протест против действующей местной власти.

Третий сценарий – «город против завода». Градообразующее предприятие претендует на контроль над всей сферой местной политики. На практике это выражается в том, что предприятие обеспечивает избрание на пост главы своего представителя и обеспечивает себе подавляющее большинство голосов в представительном органе (депутатский корпус может полностью состоять из работников завода и их сторонников). Кроме того, ставленники предприятия возглавляют не только административные структуры, но и муниципальные предприятия. Предприятие также контролирует локальные общественные организации, местные СМИ и т.п.

В данном случае все важные политические решения принимает собственник или представители топ-менеджмента предприятия, и местное элитное сообщество представляется достаточно монолитным. Однако и при таком однообразном политическом ландшафте возможны внутриэлитные противоречия, которые имеют потенциал политического конфликта.

При таком сценарии развития событий адекватная политическая стратегия градообразующего предприятия, направленная на предотвращение формирования общественного протеста, как ни парадоксально, включает отказ от тотального контроля над политическим и управленческим процессом. Например, привлечение к управлению городом «третьих сил», формирование депутатского корпуса из представителей не только предприятия, но и малого бизнеса и бюджетных учреждений, конструктивный диалог с представителями общественности, включая потенциальных оппозиционеров. Подобная стратегия может значимо снизить политические риски для предприятия и МСУ.

При любом из описанных выше раскладов политических сил важно, насколько устойчива городская политическая система. Если вся политическая, общественная жизнь и система МСУ «замкнуты» на предприятие, городская политическая система и система управления очень уязвимы. В случае кризиса, например, при новом витке экономической рецессии, когда предприятие будет вынуждено отказаться от политической активности и не сможет финансово обеспечивать муниципалитет, город фактически останется без административной элиты, без системы муниципального управления. Необходимо, чтобы в моногороде существовала некая «политическая подушка безопасности», которая сможет амортизировать кризисную ситуацию. В сегодняшней политической ситуации, в условиях политического доминирования градообразующих предприятий, ее обеспечивает именно общественный протест, формирующий оппозицию и политические альтернативы.

78

elib.pstu.ru

Л.А. Бурылова, О.Э. Аверьянова

Правовой статус территориального общественного самоуправления в Российской Федерации

Общественное самоуправление – власть или самодеятельность?

Территориальное общественное самоуправление (далее − ТОС) является важнейшей формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, основанного на самоорганизации граждан по месту их жительства1, − так гласит Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Тем не менее органи- зационно-правовая форма ТОС законодательством до настоящего времени не определена. Поэтому в науке нет единого мнения о сущности территориального общественного самоуправления. Проблема, вытекающая из определения ТОС, заключается в том, что вообще не понятен статус ТОС. Что это: общественные объединения или же органы, наделенные властными полномочиями? С одной стороны, территориальное общественное самоуправление представляет собой механизм приближения власти к населению в условиях крупных населенных пунктов. С другой стороны, общественный характер данных органов вытекает из того, что действуют они не от имени государства, а от определенного территориального микроколлектива2.

Вопрос правового статуса территориального общественного самоуправления, начиная с 90-х годов прошлого столетия, неоднократно обсуждался на парламентских слушаниях и научно-практических конференциях, где отмечалась «двойственная или даже тройственная» природа этих органов. В частности, заместитель начальника департамента по местному самоуправлению Министерства по делам Федерации и национальной миграционной политики О.Л. Савранская в 1998 году отмечала, что «территориальное общественное самоуправление − это общественное движение», «самоорганизация граждан». Однако ТОСам можно и должно передать функции управления, но не власти3.

В мае 2001 года О.Л. Савранская, ссылаясь на российский опыт, доказывала, что территориальное общественное самоуправление может выпол-

1Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

2Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления: учеб-

ник. М., 2006. С. 34.

3Материалы научно-практической конференции «Местное самоуправление: проблемы, противоречия, перспективы». 2–3 апреля 1998 года, Москва.

79

elib.pstu.ru

нять властные функции: «есть у населения возможность сейчас вот эти органы на местах, территориальные органы сделать властными в рамках самостоятельного установления структуры органов местного самоуправления. Есть такое право»1.

Проектом Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., принятая ГД ФС РФ в 1-м чтении 27.04.2012) территориальное общественное самоуправление было отнесено к общественным организациям2. В случае принятия этой поправки в Гражданский кодекс РФ правовое регулирование создания и деятельности органов ТОС кардинально изменится.

В чем отличие территориального общественного самоуправления от общественной самодеятельности и вообще от всех общественных организаций? Органы территориального общественного самоуправления имеют представительский характер. Когда какой-то орган выступает от имени жителей всей территории, значит, это орган власти. Таким образом, появляется четвертый, независимый ни от кого, самостоятельный уровень власти3. Из анализа статьи 27 Федерального закона 131-ФЗ явствует, что ТОС − это форма реализации права граждан на местное самоуправление. Таким образом, с одной стороны, ТОС выступает как посредник между населением и органами местной власти, во-вторых, как общественное объединение, в-третьих, как наделенный определенной властью орган.

Влияние органов власти на «самоопределение граждан»?

Всвоей деятельности ТОС взаимодействует с различными партнерами: с администрацией города и районов, депутатами различных уровней, коммерческими структурами, общественными организациями, учреждениями образования и культуры, а также с предприятиями жилищно-коммунальной сферы.

Вгороде Перми за последние годы накопился практический опыт успешного взаимодействия органов местного самоуправления с объединениями территориального общественного самоуправления. Администрация города создает условия для более активного участия жителей, объединенных в ТОС, в законотворческой деятельности. Важным достижением является то, что отдель-

1Стенограмма парламентских слушаний «Правовое регулирование территориального общественного самоуправления». 25 мая 2001 г. Москва. URL:http://vasilievaa.narod.ru/ Tos/MatNPKS/Parl_slush_Prav_reg_TOS/PsPrTOS_Savranskay.htm.

2СПС «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс].

3Ларькина А.П. Органы территориального общественного самоуправления: учеб-

ник. М., 2006. С. 34.

80

elib.pstu.ru