Современный город власть управление экономика. Выпуск 6
.pdf2.Опыт преобразования Губахинского муниципального района в городской округ Губаха [Электронный ресурс] // Официальный сайт городского округа «Город Губаха». – URL: http://gubakha.permarea.ru/Novosti/Novosti/2013/03/26/12862/.
3.О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха»: Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41-ПК. Доступ через справ.-правовую систему «КонсультантПлюс».
4.О преобразовании Северо-Углеуральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха». Закон Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК. Доступ через справ.-правовую систему «КонсультантПлюс».
5.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998
№145-ФЗ. Доступ через справ.-правовую систему «КонсультантПлюс».
6.Григоров В.Э. Анализ влияния реформы местного самоуправления и реформы межбюджетных отношений на финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / Фонд «Институт экономики города». – М., 2009.
7.Зуйкина А.С. Взаимодействие муниципальных и региональных властей Пермского края в сфере межбюджетных отношений в условиях нового этапа реформирования МСУ: норма- тивно-правовой аспект // Современный город: власть, управление, экономика: сб. науч. ст. – Пермь: Изд-во Перм. нац. исслед. политехн. ун-та, 2015. – Вып. V.
8.Бюджет Губахинского городского округа [Электронный ресурс]. – URL: http://gubakha.permarea.ru/Organy-vlasti/Admi- nistracija/Struktura_administracii/Fin_upravlenije/budzhet_.
171
A.S. Zuikina, A.V. Yakunin
Perm National Research Polytechnical University
CONSEQUENCES OF TRANSFORMATION
OF MUNICIPALITIES IN PERM KRAI:
EXPERIENCE OF GUBAKHA
In this article the process of transformation of municipal district to the city is analysed, financial and staffing implications consequences of transformation are revealed on the example of Gubakha (Perm krai).
Keywords: transformation of municipalities, interbudget transfers, interaction between regional authorities and municipalities, local budget, local government officers.
172
В.М. Гаджиев
Пермский национальный исследовательский политехнический университет
МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ
ВПЕРМСКОМ КРАЕ: ОПЫТ ГОРОДСКИХ ОКРУГОВ
ИМУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ
Встатье анализируется процесс внедрения программноцелевого метода при планировании расходной части местных бюджетов Пермского края. Сравнительный анализ расходов бюджетов городских округов и муниципальных районов в динамике позволил определить масштабы муниципального программирования в регионе, а также выявить особенности перехода городов на программный бюджет.
Ключевые слова: программный бюджет, муниципальное образование, межбюджетные отношения, государственная программа, муниципальная программа.
ВРоссии, несмотря на конституционно закрепленный федеративный характер взаимодействия разных уровней власти, установленные на федеральном и региональных уровнях государственные институты в значительной степени предопределяют правила игры для органов МСУ. Бюджетное устройство, межбюджетные отношения в стране также характеризуются высокой степенью централизации. В условиях перехода государственных бюджетов в России на программный формат муниципалитеты в добровольно-принудительном порядке проецируют принципы программирования на расходную часть собственных бюджетов. Интересно оценить масштабы муниципального программирования в отдельно взятом субъекте РФ – в Пермском крае. Города, как правило, выступают локомотивами нововведений. В связи с этим автор предполагает выявить прежде всего особенности перехода на программный бюджет городских округов Прикамья. Единицами кросс-территориального сравнения
173
в исследовании выступают городские округа (далее – ГО) и муниципальные районы (далее – МР). В результате реформы МСУ (принятия в 2003 году ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ») и серии последующих преобразований на территории Прикамья образованы восемь ГО и 40 МР. Эмпирической базой исследования служит бюджетная статистика по объемам расходов ГО и МР в разрезе направлений. Временной диапазон исследования охватывает период с начала внедрения программного формата планирования расходов регионального и муниципальных бюджетов в Пермском крае по настоящее время (2014–2016 годы)
В первой части статьи раскрываются основные понятия государственного программирования и опыт его применения в РФ
иПермском крае. Вторая часть посвящена анализу перехода органов МСУ на программный формат планирования расходов бюджетов муниципальных образований Прикамья. В завершении статьи приводятся основные выводы.
Государственное программирование в РФ: основные понятия и правовое закрепление. Бюджет – форма образования
ирасходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].
Сбалансированные доходная и расходная части оказывают непосредственное влияние на социально-экономическое развитие государства, региона, муниципального образования. В поисках эффективных инструментов управления финансами в результате бюджетной реформы в России в 2012 году был осуществлен переход от сметного бюджета к программному. Переход к программному бюджету был обозначен в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 года «О бюджетной политике в 2012–2014 годах», в котором отмечается полномасштабное внедрение программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти и, соответственно, программных бюджетов на всех уровнях управления, в том числе утверждениеосновныхгосударственных программ.
174
Всоответствии с Федеральным законом от 07 мая 2013 года
№104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» расходная часть бюджетов формируется с учетом реализации государственных (муниципальных) программ. Так, расходная часть федерального бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов впервые была сформирована в структуре утвержденных государственных программ РФ.
Государственная программа Российской Федерации – это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономичес- кого развития Российской Федерации на период до 2020 года, либо обеспечивающий реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения [2].
Внастоящее время в Перечне государственных программ Российской Федерации предусмотрено 45 госпрограмм. В федеральном бюджете на 2016–2018 годы утверждены и реализуются 40 госпрограмм (39 госпрограмм утверждены Правительством, одна госпрограмма – Президентом России). В стадии разработки находятся пять госпрограмм. Все госпрограммы сгруппированы в пять программных блоков, а именно: «Новое качество жизни», «Инновационное развитие и модернизация экономики», «Обеспечение национальной безопасности», «Сбалансированное региональное развитие», «Эффективное государство» [3]. При этом непрограммная часть расходов федерального бюджета остается достаточно высокой и составляет в 2016 году почти 48 % [4]. Не вошли в госпрограммы РФ расходы на финансовое обеспечение развития пенсионной системы; закрытые расходы, включая обеспечение обороноспособности страны; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов
175
и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора; прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов и др.
Требование Центра распространить механизмы программ- но-целевого метода планирования на уровень субъектов РФ унифицировало технологии формирования расходов всех государственных бюджетов в России. В Пермском крае был издан Указ губернатора Пермского края № 74 от 24 июня 2013 года «Об утверждении порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Пермского края».
Согласно данному указу государственная программа – это система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций исполнительными органами государственной власти Пермского края достижение приоритетов и целей социально-экономического развития Пермского края, определенных Стратегией социально-экономического развития Пермского края и Программой социально-экономического развития Пермского края [5].
Как следует из понятий, государственная программа Пермского края аналогично государственной программе РФ нацеливает на достижение приоритетов и целей, которые устанавливаются в стратегических решениях органов власти. Для Прикамья основанием разработки госпрограмм являются Стратегия и Программа социально-экономического развития Пермского края, для России – Концепция долгосрочного социально-экономичес- кого развития РФ на период до 2020 года. В понятиях также отражаются различия предметов ведения федерального и регионального уровней власти. Так, госпрограмма РФ направлена на реализацию крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения.
В Пермском крае в настоящее время реализуются 22 государственные программы [6]. Они составляют 98 % от общего объема расходов. Оставшиеся 2 % приходятся на непрограммные меро-
176
приятия, среди которых: выплаты персоналу в целях обеспечения выполнения функций государственными (муниципальными) органами, казенными учреждениями, органами управления государственными внебюджетными фондами; международные культурные, научные и информационные связи, организация и проведение мероприятий регионального и межрегионального уровня, повышение эффективностиконтрольной деятельностиит.п.
Необходимо отметить отсутствие разделения государственных программ Пермского края, в отличие от федеральных, на блоки. При этом наименования региональных программ, как правило, совпадают с наименованием программ РФ.
Программный бюджет в ГО и МР Пермского края. Анало-
гично региональным процессам формирования расходной части бюджета на основе государственных программ переход на про- граммно-целевой метод бюджетирования осуществляется в муниципальных образованиях Пермского края. Администрации городских округов и муниципальных районов принимают типовые постановления об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ, их формирования и реализации. Примером этому является Постановление Администрации г. Перми от 25.09.2013 года № 781. В соответствии с данным постановлением под муниципальной программой понимается система основных мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, ресурсам, направленных на достижение целей и решение задач социально-экономического развития города Перми [7]. Таким образом, определение муниципальной программы практически идентичноопределениюгосударственнойпрограммы.
Анализ расходной части бюджетов муниципальных образований Пермского края, в частности городских округов и муниципальных районов, позволил определить объемы программной
части местных бюджетов. Результаты исследования представлены в табл. 1 и 21.
1 Рассчитано автором на основании данных бюджетной статистики, представленной на официальных сайтах муниципальных образований Пермского края. Для анализа взяты данные по исполнению местных бюджетов.
177
Таблица 1
Доля «программной части» в общем объеме расходов местных бюджетов в разрезе городских округов
Пермского края
№ |
Городской |
Объем расходов, направляемых на реализацию |
|||
программной части бюджета, % |
|||||
п/п |
округ |
||||
2014 год |
2015 год |
2016 год |
|||
|
|
||||
1 |
Пермь |
88,14 |
89,47 |
89,86 |
|
2 |
Лысьва |
6,05 |
91,86 |
85,07 |
|
3 |
Кудымкар |
6,73 |
83,86 |
86,75 |
|
4 |
Соликамск |
94,32 |
90,48 |
98,63 |
|
5 |
Губаха |
88,98 |
89,31 |
89,46 |
|
6 |
Березники |
53,76 |
99,07 |
99, 15 |
|
7 |
Звездный |
83,73 |
79,86 |
80,3 |
|
8 |
Кунгур |
52,85 |
86,67 |
86 |
|
Таблица 2
Доля «программной части» в общем объеме расходов местных бюджетов в разрезе муниципальных районов Пермского края
№ |
Муниципальный |
Объем расходов, направляемых на реализацию |
||
п/п |
район |
программной части бюджета, % |
||
|
|
2014 год |
2015 год |
2016 год |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
1 |
Александровский |
53,23 |
16,79 |
16,65 |
2 |
Бардымский |
52,35 |
93,16 |
92,97 |
3 |
Березовский |
0,05 |
94,7 |
94,83 |
4 |
Большесосновский |
50,7 |
93,5 |
96,21 |
5 |
Верещагинский |
72,48 |
84,6 |
88,98 |
6 |
Гайнский |
54,75 |
56,19 |
53,22 |
7 |
Горнозаводский |
44,5 |
48,67 |
89,83 |
8 |
Гремячинский |
* |
41,6 |
50,87 |
9 |
Добрянский |
84,52 |
91,17 |
98,08 |
10 |
Еловский |
82,01 |
80,55 |
80,84 |
11 |
Ильинский |
63,32 |
69,86 |
85,54 |
12 |
Карагайский |
69,23 |
73,59 |
70,98 |
13 |
Кизеловский |
90,89 |
91,18 |
92,96 |
14 |
Кишертский |
51,05 |
80,91 |
80,29 |
15 |
Косинский |
53,77 |
57,06 |
72,38 |
178
|
|
|
Окончание |
табл. 2 |
1 |
2 |
3 |
4 |
5 |
16 |
Кочевский |
43,46 |
82,07 |
91,78 |
17 |
Красновишерский |
62,28 |
83,48 |
83,06 |
18 |
Краснокамский |
* |
72,52 |
79,88 |
19 |
Кудымкарский |
39,49 |
43,66 |
72,47 |
20 |
Куединский |
46,37 |
89,1 |
89,22 |
21 |
Кунгурский |
48,83 |
49,64 |
86,73 |
22 |
Нытвенский |
80,34 |
83,99 |
86,89 |
23 |
Октябрьский |
45,3 |
95,14 |
94,39 |
24 |
Ординский |
27,97 |
86,22 |
85,1 |
25 |
Осинский |
0 |
82,09 |
90,69 |
26 |
Оханский |
81,76 |
89,51 |
89,22 |
27 |
Очерский |
78,73 |
87,99 |
92,68 |
28 |
Пермский |
30,45 |
29,63 |
97,55 |
29 |
Сивинский |
71,79 |
70,23 |
68 |
30 |
Соликамский |
94,5 |
95,78 |
97,06 |
31 |
Суксунский |
45,49 |
91,32 |
89,17 |
32 |
Уинский |
7,85 |
97,54 |
98,78 |
33 |
Усольский |
3,83 |
98,7 |
98,98 |
34 |
Чайковский |
79,95 |
92,88 |
96,65 |
35 |
Частинский |
91,7 |
91,73 |
90,25 |
36 |
Чердынский |
0 |
89,96 |
87,9 |
37 |
Чернушинский |
94,92 |
97,52 |
96,99 |
38 |
Чусовской |
87,93 |
89,28 |
90,39 |
39 |
Юрлинский |
58,13 |
95,03 |
96,23 |
40 |
Юсьвинский |
55,11 |
94,47 |
94,66 |
* Данные в свободном доступе отсутствуют.
Как показывают данные табл. 1, все городские округа Пермского края без исключения перешли на программный бюджет. Первыми почти полностью (80–95 %) перевели расходы на «программный формат» Пермь, Соликамск, Губаха и Звездный. В других ГО освоение муниципального программирования шло постепенно. Согласно данным табл. 1, на общем фоне выделяются Лысьва и Кудымкар, в которых объем программной расходной части в 2014 году существенно ниже, чем в других ГО. Представители органов МСУ Лысьвы объясняют это отсутствием на территории муниципальных программ: «Расходная часть частично формировалась на основе государственных программ
179
Пермского края». В Кудымкаре, по словам представителей местной власти, напротив, некоторые муниципальные программы действовали, при этом они не соотносились с государственными программами Пермского края. В настоящее время в городских округах Прикамья минимальная программная часть бюджета составляет 80 % (Звездный). В лидерах – Березники и Соликамск, где доля муниципальных программ от общего объема расходов бюджетов достигает почти 100 %.
Представленные в табл. 2 данные показывают, что в настоящее время все муниципальные районы Пермского края перешли на программный бюджет. В большинстве МР наблюдается постепенный переход к программному бюджету. В большей части муниципальных районов отмечается положительная тенденция перехода на муниципальное программирование: всё
вбольшей степени год от года местные бюджеты формируются на основе муниципальных программ, исключением в данном случае является Александровский муниципальный район. Необходимо отметить, что «программный формат» планирования расходной части получил широкое распространение (80–95 %)
впервую очередь в следующих МР: Добрянский, Кизеловский, Соликамский, Чернушинский, Чусовской, Оханский, Нытвенский, Еловский, Чайковский и Частинский. В 2016 году наименьшую долю в расходах составляют программы в Александровском (16,65 %), Гремячинском (50,87 %), Гайнском районах (53,22 %). Представители органов МСУ Гремячинского МР объясняют это низкой квалификацией муниципальных служащих – «нехваткой кадров, которые способны разрабатывать и монито-
рить муниципальные программы». В лидерах – Уинский и Усольский районы, где доля муниципальных программ почти 100 % от всех расходов бюджетов.
Что касается непрограммной части расходов бюджетов муниципальных образований Пермского края, то нужно отметить, что в основном она включает в себя расходы, связанные с содержанием органов МСУ: расходы на выплаты персоналу в це-
180