219

международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ», соответствующие разделы договоров и соглашений о разграничении полномочий между субъектами Федерации и федеральной исполнительной властью.

К настоящему времени в России создан каркас государственной политики по разграничению полномочий между Федерацией и ее субъектами в области ВЭД (см. табл. 5.1.2.4).

Закон «О государственном регулировании ВТД» (13.10.95 г.), определивший основы государственного регулирования ВТД, стал первым комплексным документом. Однако для субъектов РФ, в силу непроработанности организационной стороны, реализовать предоставленные этим законом полномочия было весьма проблематично. Отсутствие правовой основы порядка разработки и заключения соглашений о международных и внешнеэкономических связях зачастую приводило к тому, что российские регионы при реализации своего права на участие во ВЭД нередко выходили за рамки компетенции, определенной Конституцией РФ и Законом «О государственном регулировании ВТД».

Решить проблемы такого рода призван Закон РФ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ» от 4.01.99 г., который дает правовые гарантии обеспечения прав и законных интересов субъектов РФ, определяет общий порядок координации деятельности органов государственной власти субъектов РФ при установлении и развитии международных и внешнеэкономических связей. Принятый Закон имеет важное значение уже и потому, что упорядочивает процесс не только внешнеторгового, а и других форм внешнеэкономического сотрудничества субъектов РФ.

Однако, применяя принцип «разрешено то, что не запрещено», можно с уверенностью утверждать, что субъекты РФ реально не обладают сколько-

221

нибудь значимыми полномочиями в области ВЭД. Так, например, в компетенции Федерации находится вопрос регулирования ВТД, что ставит регионы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (где, как известно, помимо неблагоприятных общеэкономических факторов, угнетающее влияние на региональное производство оказывают природноклиматические условия и, зачастую, импорт становится поистине «спасительным») в заведомо неравное положение.

Правда, к числу полномочий субъектов РФ в Законе РФ «О государственном регулировании ВТД» относится право предоставления гарантий и льгот участникам ВТД, создания страховых и залоговых фондов, но за счет средств местных бюджетов и других внутренних источников. Действительно, это эффективные меры в плане активизации ВЭД в целом, однако при этом нельзя забывать, что возможность их применения ограничивается состоянием бюджета подавляющего числа субъектов РФ.

В современных условиях ВЭД субъектов РФ в большой степени определяется экономико-географическими (обеспеченность природными ресурсами, отраслевая структура хозяйства, географическое положение, состояние инфраструктуры) условиями. Причины внутреннего и внешнего характера обусловили резкое сокращение экспорта из промышленноразвитых регионов страны и более стабильные показатели экспортной деятельности в регионах сырьевой специализации. Результатом явилось возникновение довольно отчетливо выраженных региональных асимметрий и усиление противоречий во взаимоотношениях регионов с федеральным Центром и межрегиональных противоречий.

Сегодня очевидно, что механизм регулирования ВЭД России в части региональной составляющей нуждается в совершенствовании.

Решение рассматриваемой проблемы имеет два аспекта. Во-первых, федеральные льготы по осуществлению ВЭД могут предоставляться, не субъектам РФ как таковым, а предприятиям, расположенным на территории конкретного региона и строящим свою хозяйственную деятельность в русле конкретных региональных приоритетов, отвечающих общероссийским интересам. Такой путь целесообразно использовать в относительно благоприятных с точки зрения природно-климатических условий районах России.

Во-вторых, поскольку современное российское законодательство отводит большую свободу действий регионам в вопросе стимулирования ВЭД за счет местных бюджетов, то с учетом региональных особенностей, необходимо согласование федеральных и региональных форм регулирования ВЭД:

1) в регионах, специализирующихся на экспорте сырья это: система контроля за поступлением валютной выручки, за вывозом отдельных

222

стратегических товаров, за состоянием окружающей среды, защита экспортеров на внешних рынках от дискриминации;

2)в регионах, зависимых от импорта, - защита отечественных производителей, развитие импортозамещающих производств, диверсификация стран и фирм импортеров, стимулирование иностранных инвестиций;

3)в промышленно развитых регионах - развитие конкурентоспособных производств, создание системы продвижения экспортных товаров, стимулирование импорта оборудования, новых технологий, международного инвестиционного сотрудничества;

4)в приграничных регионах - меры по регулированию товарообменных операций путем создания региональных торговых компаний, упорядочения приграничной торговли, стимулирования развития и укрепления кооперационных связей с иностранными фирмами.

Поскольку механизм регулирования ВЭД на всей территории РФ един

ирегионы не имеют полномочий для существенного его изменения, развитие ВЭД субъектов непосредственно зависит от изменений во внешнеэкономической политике России.

Современный опыт регулирования ВЭД в отдельном субъекте РФ рассмотрим на примере Хабаровского края.

Хабаровский край в начале радикальных экономических преобразований оказался в сложном положении, что связано со

сложившейся в дореформенный период структурой производства (характеризующейся высоким удельным весом машиностроения, черной металлургии, нефтепереработки), отсутствием собственных достаточных источников топлива, неблагоприятными природно-климатическими условиями для хозяйственной деятельности на большей части территории Хабаровского края.

Совокупное влияние названных факторов на фоне усугубляющихся негативных проявлений рыночных преобразований обусловило сокращение межрегиональных поставок и привело к увеличению объемов внешнеэкономического сотрудничества края.

Так как в начале экономических реформ подавляющая часть поставок края так или иначе ограничивалась мерами государственного регулирования экспорта, преимущественно сырьевая специализация экспорта края являлась фактором, значительно сдерживающим свободу предприятий и органов региональной власти в распоряжении экспортными ресурсами.

Например, в 1992 г. 75% экспорта входило в группу квотируемых и лицензируемых товаров, в т.ч. 8% составили поставки в рамках региональных квот.

Доля продукции, облагаемой экспортными пошлинами, в общем объеме экспорта составила 88%. Проблему уплаты экспортерами

223

таможенных пошлин обострил финансовый кризис, разразившийся на многих предприятиях в 1992-1993 гг. Ситуация усугублялась жесткой системой нетарифных ограничений, которая не позволяла расширить экспортные поставки даже в случае отсутствия возможности эффективного сбыта продукции внутри страны и затоваривания складов.

В1991 г., согласно постановлению Правительства № 815-Р, Хабаровский край в числе других дальневосточных территорий получил право распоряжения частью экспортных ресурсов в виде выделяемых краю региональных экспортных квот. Распределение квот распоряжением главы администрации края было поручено краевой комиссии, которая устанавливала расчетную стоимость экспортных квот по каждому виду квотируемых ресурсов. С сентября 1993 г. в крае стали проводиться аукционы по продаже региональных экспортных квот. Реализация квот в 1993 г. составила 90% по нефтепродуктам, 95%- по древесине, 100%- по алюминию вторичному, 65%- по рыбопродуктам. В свою очередь, поступления в краевой бюджет от продажи квот направлялись на закупку компактных отопительных котлов, миниустановок по переработке молока

ипр.

В1992-1993 гг. экспортные таможенные пошлины, которые было разрешено оставлять в крае, если продукция экспортируется по региональным квотам, стали новым источником финансовых средств для общекраевого импорта (продуктов питания, медицинского оборудования, мясоперерабатывающих комплексов).

Введение в 1992 г. института спецэкспортеров существенно сказалось на ВТД в крае, т.к. почти весь товарный экспорт входил в список стратегически важных сырьевых товаров (СВСТ). К концу 1993 г. в МВЭС были зарегистрированы 15 спецэкспортеров Хабаровского края, в т.ч. 9- по лесной продукции, 4- по черным металлам, 2- по рыбе и рыбопродуктам, 1- по нефтепродуктам. Безусловно, эта мера способствовала возникновению определенного монополизма в торговле СВСТ, вместе с тем она привнесла больший порядок в организацию внешнеторговых операций, поскольку после выхода Указа Президента № 213 «О либерализации внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» число участников ВЭД беспрецедентно возросло.

До осуществления мероприятий по либерализации ВЭД в 1994-1995 гг. (отмена системы квотирования и лицензирования и института спецэкспортеров, снижение ставок и сокращение круга облагаемых экспортными пошлинами товаров) развитие ВЭД и экономическая свобода края ограничивались.

Субъекты России пытались решать эту проблему по-разному: от несоблюдения внешнеторгового законодательства до «выбивания» особых льгот при осуществлении ВТО. Однако кардиальные преобразования механизма государственного управления ВЭД обусловили необходимость

224

разрешения вопроса о взаимодействии Центра и региона в сфере регулирования ВЭД.

В начале экономических преобразований в руках региональных властей были лишь административные рычаги управления. В силу большей доступности финансовых ресурсов, права инициирования экономического законодательства более гибкие, а значит, и более действенные, инструменты были прерогативой центральных органов власти. Однако в ходе реформы соотношение между правами и возможностями регионов и федерального Центра постепенно менялось. Этот процесс нашел свое отражение в заключении договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между федеральными и региональными властями и органами местного самоуправления. Первоначально договоры задумывались для четкого разделения экономической компетенции между уровнями. Впоследствии в них стали закрепляться и другие положения: получение льгот и привилегий, “нелегальное повышение” статуса субъектов Федерации, создание нормативной базы, параллельной федеральному законодательству.

Различаются три группы договоров114. Во-первых, договоры, заключение которых явилось результатом взаимного компромисса сторон в попытке разрешения политико-экономического конфликта (Татарстан, Башкортостан, Республика Саха). Во-вторых, широкомасштабные договоры краев и областей, направленные на выравнивание их возможностей с республиками РФ (Оренбургская область, Краснодарский край и, особенно, Свердловская область). Третью группу образуют договоры, обусловленные спецификой субъекта федерации (Республика Бурятия, Калининградская область). Договор Хабаровского края от 24.04.96 г., занимает промежуточное положение между подписантами второй и третьей групп. Позже были подготовлены Соглашения по отдельным сферам деятельности (в т.ч. в сфере международного и внешнеэкономического сотрудничества), которые являются неотъемлемой частью Договора. Однако в Хабаровском крае процедура согласования Соглашения в сфере международного и внешнеэкономического сотрудничества с различными министерствами и ведомствами затянулась.

По Договору, к предметам совместного ведения РФ и Хабаровского края, обусловленным специфическими природными, географическими, экономическими и иными условиям, относятся вопросы таможенной политики РФ на территории Хабаровского края (в т.ч. эффективное использование таможенных платежей и сборов, собираемых на территории Хабаровского края, для поддержки экспорта и развития внешнеэкономической и таможенной инфраструктуры). Порядок использования таможенных платежей и сборов, собираемых на территории

114 Ишаев В.И. Экономическая реформа в регионе: тенденции развития и регулирование Владивосток: Дальнаука, 1998. С.116-127.

225

Хабаровского края, определяют органы государственной власти РФ совместно с администрацией Хабаровского края.

Современный этап государственного регулирования ВЭД (связанный с отменой многих нетарифных ограничений) придал импульс формированию дифференцированного, многовариантного, в большей степени отвечающего рыночным преобразованиям подхода к регулированию ВЭД в регионе.

К настоящему времени в Хабаровском крае разработано два программных документа, касающихся непосредственно внешнеторговой деятельности. Это - “Основные направления внешнеэкономической политики администрации Хабаровского края на 1998-2000 гг.” и «Основные направления развития экспорта и экспортной базы Хабаровского края на 2000-2005 гг.»

Согласно первому документу целью внешнеэкономической политики (ВЭП) администрации Хабаровского края является содействие развитию ВЭД и осуществление мер, направленных на нивелирование отрицательного воздействия конъюнктуры мирового рынка, что отражает нынешний непростой этап развития ВЭД края.

Для достижения поставленной цели ставились задачи формирования активной ВЭП, улучшения информационной обеспеченности управляющих ВЭД органов и субъектов ВЭД, проведения аналитических и прогнозных работ, поддержки краевого экспорта, защиты потребителей от некачественной и опасного импорта, совершенствования инфраструктуры инвестиционной деятельности.

В целом, хотя название документа предполагало изложение конкретных мероприятий и мер администрации края, направленных на совершенствование системы управления этой сферой и повышение эффективности ВЭД, он в большей степени носил информационноаналитический характер (более половины объема программы занимал анализ тенденций развития ВЭД в крае) и закреплял пассивную модель управления ВЭД региона.

Так, в пункте «Поддержка экспорта предприятий края» основной упор делался на необходимость привлечения ресурсов Росэксимбанка, Росэксимгаранта. В то же время отсутствовала попытка создать основы регионального механизма кредитования и страхования краевого экспорта. В пункте «Защита краевого рынка от недоброкачественного импорта и развитие импортозамещения» основное внимание уделяется вопросам защиты потребителей от некачественной продукции, вместе с тем положение о необходимости импортозамещения не получило своего развития в виде конкретных мер и инструментов их реализации.

Достаточно серьезное исследование проблем развития экспорта Хабаровского края было проведено Дальневосточным институтом рынка Министерства экономики РФ в 1997 и 1998 гг., результаты которого

226

отражены в отчетах по темам «Разработка основных направлений развития экспорта и экспортной базы Хабаровского края на среднесрочную перспективу» и «Разработка программы развития экспорта и экспортной базы Хабаровского края на среднесрочную перспективу (1998-2005 гг.)».

Итогом научно-исследовательской работы Института рынка стало принятие в начале 2000 г. краевой программы развития экспорта и экспортной базы, содержащей в себе целый ряд мероприятий для достижения поставленной цели. Помимо мер, непосредственно направленных на поддержку перспективных экспортных производств, здесь предусматриваются новации организационного и правового характера.

Так, в целях повышения эффективности внешнеторговых операций особое внимание уделялось вопросам экспорта древесины ценных и твердолиственных пород. Для этого в крае создана специализированная компания «Лесной аукцион», разработан порядок реализации древесины ценных пород, создана краевая комиссия по рассмотрению товарных операций, связанных с реализацией древесины ценных пород за пределы Хабаровского края. В результате предпринятых мер в первом полугодии 2000 г. число экспортеров сократилось до 7 организаций (в 1998 г. – 78) и был взят под контроль экспорт ценных пород леса, что не замедлило положительно сказаться на динамике цен на ценные породы древесины.

Вцелях защиты краевого рынка от недоброкачественного импорта в 2000 г. подготовлено постановление главы администрации Хабаровского края «Об усилении контроля за качеством продукции, ввозимой на территорию Хабаровского края из ближнего и дальнего зарубежья». По данным Управления ВЭС, за 9 месяцев 2000 г. было проведено 2 025 инспекций качества, в 75 % случаев были выявлены нарушения и определены штрафные санкции.

Всоответствии с задачей развития экспортно-ориентированных и импортозамещающих производств, Управлением ВЭС подготовлены предложения МЭРТ о необходимости беспошлинного ввоза предприятиями Хабаровского края технологического оборудования.

Более тщательную проработку (по сравнению с вопросами развития внешней торговли края) получила проблема привлечения иностранных инвестиций. Очевидно, объясняется это необходимостью заполнения законодательного вакуума при отсутствии федеральных законов, регулирующих эту форму ВЭД в условиях острейшей нехватки финансовых ресурсов для «оживления» деловой активности в крае.

Соответствующими структурными подразделениями администрации Хабаровского края подготовлен целый ряд документов в этой области.

Так, согласно Закону РФ “О налогах и сборах Хабаровского края” иностранным инвесторам предоставлены льготы по налогу на прибыль в части, зачисляемой в краевой бюджет. Однако, по мнению специалистов и

227

ряда исследователей, предоставление льготы по налогу на прибыль не является серьезным стимулом для притока иностранных инвестиций (поскольку отечественная система налогообложения делает невыгодным получение, вернее, отражение в отчетности, какой бы то ни было прибыли) и обременительно для краевого бюджета. Таким образом, решение этой проблемы лежит вне пределов компетенции краевых управляющих органов.

Постановлением главы администрации края 18.03.96 г. утверждены “Основные направления администрации края по привлечению иностранных инвестиций в экономику Хабаровского края в 1996-1998 гг.” Также в 1996 г. приняты постановления Главы администрации края «О состоянии и направлениях развития экспорта Хабаровского края» №191 от 19.04.96 г. и «Об улучшении климата для отечественных и иностранных инвестиций в Хабаровском крае» № 325 от 15.07.96 г. Постановлением № 242 от 8.06.98г. утверждена подготовленная комитетом по экономике новая краевая инвестиционная программа на 1998-2005 гг., в соответствии с которой разработано 57 инвестиционных проектов, 30 из которых являются экспортно-ориентированными. В мае 2000 г. краевой думой принят Закон «Об инвестиционной деятельности в Хабаровском крае». В стадии проработки находится Закон “О стимулировании инвестиционной деятельности иностранных инвесторов Хабаровском крае”.

Важным событием стало образование в 1999 г. при главе администрации Хабаровского края консультативного совета по иностранным инвестициям (аналог действующего при Правительстве РФ), в деятельности которого активное участие, помимо официальных органов, принимают компании и международные финансовые организации, осуществившие или намеревающиеся осуществить крупные инвестиции в экономику края. Есть и первые результаты деятельности совета. Так, обсуждение на совете в январе 2000 г. проекта закона «Об инвестиционной деятельности в Хабаровском крае» завершилось выработкой рекомендаций думе Хабаровского края, которые нашли свое отражение в принятом законе.

С 1996 г. в крае ведется работа по формированию краевого залогового фонда, с созданием и использованием которого связываются большие надежды. Следует заметить, что решение этой важной в плане привлечения капитала задачи осложнялось многими обстоятельствами. В соответствии с действующим законодательством было определено, что объектами залогового фонда может быть имущество, принадлежащее на праве государственной собственности Хабаровскому краю как субъекту РФ. Суммарная залоговая стоимость всех объектов составляла 3 181 млн руб., но его основаболее 95%- залог прав на пользование объектами природных ресурсов. Практика показала, что в условиях отсутствия соответствующего законодательства, права на пользование объектами

228

природных ресурсов в качестве залога потенциальных кредиторов не устраивают. В результате пересмотра состава залогового фонда суммарная стоимость его объектов формально составляет чуть более 100 млн руб., реально, после переоценки и отбора его объектов, - около 30 млн руб. Таким образом, средства залогового фонда могут служить гарантией для получения кредитов в размере 15-25 млн руб.

Хотя до настоящего времени не вполне решены вопросы, связанные с финансированием работ по оформлению документации на объекты залога, оценкой объектов залогового фонда, экспертизой проектов для получения кредитов под объекты залогового фонда, контролем за целевым использованием кредитов как позитивное обстоятельство следует отметить принятие в начале 2000 г. закона Хабаровского края «О залоговом фонде».

28.05.97 г. принят закон “О порядке проведения международных коммерческих конкурсов (тендеров) на право пользования природными ресурсами в Хабаровском крае”. Однако международные тендеры на право пользования природными ресурсами в Хабаровском крае проводятся с 1994 г. Их предметами стали Хаканджинское и Юрьевское золоторудные месторождения, Сихотэ-Алинский лесной участок. К сожалению, первые примеры не принесли позитивных результатов. Очевидно, при организации тендеров более серьезное внимание необходимо уделять экспертизе предлагаемых проектов, а для возможностей осуществления контроля за реализацией проектов, защиты ресурсов от хищнического использования целесообразно создание соответствующей нормативноправовой базы в дополнение к вышеназванному закону.

На наш взгляд, важное значение для развития ВЭД имеет создание валютного фонда Хабаровского края, приоритетными направлениями использования средств которого в числе других являются инновационные

иинвестиционные проекты, а также гарантии кредитов зарубежных банков

иинвестиций. Ст.5 закона «О валютном фонде Хабаровского края» от

28.05.96 г. № 50 закрепляет положение об обязательном ежегодном направлении не менее 40% средств валютного фонда в инвестиционный фонд. Таким образом, в крае создана предпосылка для оживления инвестиционной, а значит, и деловой активности.

Управление внешнеэкономических связей осуществляет мероприятия и по информационному обеспечению ВЭД. Так, для предприятийэкспортеров регулярно организуется участие в международной военноморской и авиакосмической выставке в Малайзии «ЛИМА», в международной ярмарке в Харбине, в строительной выставке в Сиэтле и т.д. Вышел в свет новый сборник экспортной продукции предприятий края и сформирован массив информации по экспортной продукции и инвестиционным проектам края для размещения в Интернете.

В июне 1999 г. в Хабаровске была проведена третья Дальневосточная международная инвестиционная конференция, выставка инвестиционных

229

проектов и представлен проект инвестиционного атласа. В 2000 г. вышли в свет «Путеводитель для иностранного инвестора» (по Хабаровскому краю), справочники «Бизнес и налоги», «Как зарегистрировать свой бизнес

вХабаровском крае».

Вцелом современный механизм управления и регулирования ВЭД в крае характеризуется заметной активизацией, что является результатом осуществления целого ряда мероприятий организационно-правового характера региональными органами исполнительной и законодательной власти. Следует заметить, что арсенал методов регулирования ВЭД региона пока не столь разнообразен, что обусловливается нормами действующего законодательства, согласно которому таможенно-тарифное, нетарифное и валютное регулирование - прерогатива Центра. Кроме того, несмотря на предоставление региону большей свободы в выборе инструментов регулирования ВЭД, меры экономического характера используются слабо, из-за отсутствия необходимых для их реализации средств. В результате, существующая система регулирования ВЭД, не учитывающая предпосылок и условий регионального экономического развития осложняет социальные проблемы, консервирует отсталость производства, усиливает экстенсивную направленность ВЭД.

Подводя итог сказанному, заметим, что становление системы управления и регулирования ВЭД в России происходит с учетом опыта развитых стран:

* в организационной структуре управления ВЭД выделяются управленческие уровни: общегосударственный (федеральный), региональный, хозяйственный и блок организаций, содействующих развитию ВЭД, что позволяет осуществить комплексный подход к организации управления ВЭД на всей территории страны и за ее пределами;

* государственное воздействие на ВЭД осуществляется с использованием принятых в международной практике форм регулирования ВЭД.

Однако сформировавшийся к настоящему времени механизм управления и регулирования ВЭД в России не в полной мере способствует превращению ВЭД в фактор структурной перестройки и экономического роста.

Осуществляемая на фоне макроэкономической нестабильности либерализация ВЭД России привела к формированию гипертрофированной системы управления ВЭД страны. В сложнейших внутриэкономических условиях государство выбрало путь быстрой либерализации ВЭД в целях решения неотложных бюджетных проблем. В итоге для механизма управления ВЭД России характерно: