рисков заемщика и не должно лишать займодавца права взыскать

сзаемщика упущенную в связи с акселерацией долга выгоду.

(г)Диспозитивность и иные последствия, предусмотренные в договоре.

В договоре могут предусматриваться и иные последствия выявления нецелевого использования. Например, как минимум в договоре займа, в котором заемщиком является коммерсант, может быть предусмотрено автоматическое повышение процентной ставки или возникновение у займодавца секундарного права на такое повышение (о природе такого повышения ставки в ответ на те или иные нарушения договора со стороны заемщика см. комментарий к п. 1 ст. 811 ГК РФ).

При этом стороны могут установить:

– возможность для займодавца выбирать между этими договорным инструментами и теми, которые предусмотрены в п. 2 ст. 814 ГК РФ;

– сочетание этих договорных и законных инструментов (например, и произвести акселерацию, и повысить ставку на период до момента фактического возврата долга);

– исключительное использование договорных механизмов с блокированием возможности прибегать к инструментам, указанным в п. 2 ст. 814 ГК РФ; это следует из диспозитивности установлений данного пункта, при этом диспозитивность прямо следует из его текста.

Статьи 815 («Вексель») и 816 («Облигация») ГК РФ утратили силу с 1 июня 2018 г.

Статья 817. Договор государственного займа

1.По договору государственного займа заемщиком выступает Рос­ сийская Федерация, субъект Российской Федерации, а займодавцем – гражданин или юридическое лицо.

2.Государственные займы являются добровольными.

3.Договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государ­ ственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зави­ симости от условий займа, иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Договор государственного займа может быть заключен также в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством.

497

4.Изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается.

5.Правила о договоре государственного займа соответственно приме­ няются к займам, выпускаемым муниципальным образованием.

Комментарий

1. Государственный заем как источник финансирования дефицита

бюджета.

Государственные займы являются источником финансирования бюджетного дефицита (ст. 94–96 БК РФ). Он возникает в ситуации, когда расходы бюджета превышают его доходы. С экономической точки зрения осуществление государственных заимствований позволяет бюджету тратить больше средств, чем в него поступает доходов. Обязательства федерального бюджета по возврату привлеченных государственных займов образуют государственный долг Российской Федерации, а обязательства бюджета субъекта – государственный долг субъекта Федерации.

Для большинства развитых стран займы на финансовом рынке, заключаемые путем выпуска ценных бумаг, являются основным способом покрытия бюджетного дефицита. Размер долга по таким займам нередко доходит до 100% ВВП страны. Чрезмерный государственный долг может стать причиной финансово-экономического кризиса. В настоящее время объем государственного долга Российской Федерации составляет около 15% ВВП. В структуре российского долга преобладают ценные бумаги (облигации) – около 75%, причем основная часть государственных обязательств выражена в национальной валюте – 71% (см. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017–2019 гг.).

1.1.Исторические предпосылки включения комментируемой статьи

вГК РФ. В советский период в условиях плановой экономики механизм выпуска и обращения государственных займов принципиально отличался от действовавшего в развитых странах. В советской правовой науке выделялось несколько особенностей регулирования государственных займов. Во-первых, закреплялся принцип верховенства государства в долговых отношениях. Права кредитора по получению долга в принудительном порядке ограничивались. Во-вторых, при размещении государственных займов нередко нарушался принцип диспозитивности. Имело место принудительное привлечение денежных средств населения в государственные займы, например, в период индустриализации и в годы Великой Отечественной войны. В-третьих, значение гражданско-правового регулирования рассматриваемых от-

498

ношений сводилось к минимуму, государственные займы признавались объектом финансовых правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.

Изменение экономического уклада привело к пересмотру принципов осуществления и управления государственными заимствованиями. В п. 4 ст. 75 Конституции РФ установлено, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Принцип добровольности был перенесен также в комментируемую статью (п. 2).

В соответствии со ст. 124 ГК РФ публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования) участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в соответствующих отношениях. У государственных займов, рассматриваемых сквозь призму обязательственных отношений займодавца и заемщика, отсутствуют какие-либо особенности, отличающие их от займов, размещаемых юридическими лицами, поскольку положения комментируемой статьи не привносят новизны в их регулирование. Представляется, что при ее включении

вКодекс основное намерение законодателя состояло в том, чтобы

впоследующем исключить споры относительно применимости гра- жданско-правовых норм к отношениям, связанным с государственными заимствованиями.

Особенности регулирования государственных займов проявляются в бюджетном законодательстве, которое устанавливает организацию и функционирование бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных отношений, определяет основы бюджетного процесса, а также порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на бюджетные средства.

1.2.Понятие «государственный заем» в бюджетном и гражданском законодательстве. Следует обратить внимание на различный объем понятия «государственный заем» в гражданском и бюджетном законодательстве, что становится особенно заметным с учетом изменения комментируемой статьи, вступившего в силу с 1 июня 2018 г. (Закон от 26 июля 2017 г. № 212-ФЗ). В ст. 103 БК РФ выделяются два способа государственных заимствований:

– государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг;

– кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы или иных лиц (иностранных государств, кредитных организаций,

499

международных финансовых организаций и иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц).

Таким образом, в бюджетном праве под государственным займом понимается один из способов государственных заимствований, по определению предусматривающий выпуск государственных ценных бумаг и тем отличающийся от кредита.

Иное соотношение категорий «заем» и «кредит» имеет место в гражданском праве, где кредитный договор, согласно господствующей точке зрения, является видом договора займа. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи договор государственного займа может быть заключен в различных формах – в облигационной форме (путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг) или в иных формах, предусмотренных бюджетным законодательством. Как было указано выше, одной из форм (способов) государственных заимствований в бюджетном праве является кредит. Отсюда можно сделать вывод о том, что в гражданском праве под договором государственного займа следует также понимать договор, на основании которого Российская Федерация или ее субъект привлекают кредит.

Использование категории «форма» в абз. 2 п. 3 комментируемой статьи является не вполне удачным. В действующей редакции БК РФ она не встречается применительно к государственным займам или к государственному долгу. В редакции ст. 98 БК РФ, действовавшей до 1 января 2008 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ), выделялись формы государственного долга Российской Федерации. Однако затем законодатель ввел для описания соответствующих понятий термины «структура государственного долга», «виды и срочность долговых обязательств». С учетом неопределенности понятия «форма договора государственного займа» в бюджетном законодательстве определение сферы применения комментируемой статьи затруднено.

Во-первых, с учетом абз. 2 п. 3 комментируемой статьи гипотетически можно было бы допустить привлечение государственного займа путем заключения двустороннего договора займа с юридическим лицом или гражданином (договорная форма), а не путем приобретения займодавцами государственных облигаций. Во-вторых, в соответствии со ст. 3 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг государственные ценные бумаги могут быть выпущены исключительно как эмиссионные ценные бумаги в смысле Закона о рынке ценных бумаг. Поэтому еще одним гипотетическим примером государственного займа в «иной» форме могло бы являться заимствование, сопровождающееся выдачей век-

500

селя или иной неэмиссионной ценной бумаги. Однако действующее бюджетное законодательство не предусматривает названных форм (видов, способов) заимствования.

Причина указанного терминологического несоответствия кроется, по-видимому, в том, что основные положения Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) разрабатывались до изменения БК РФ. В ней говорится о потребности синхронизации бюджетного и гражданского законодательства по вопросам предоставления бюджетных кредитов и государственных займов1, но смысл такой синхронизации не раскрывается. В Проекте концепции реформы ГК РФ указывалось на то, что норма ГК РФ неоправданно ограничивает способы оформления государственного займа использова­ нием ценных бумаг, хотя бюджетное законодательство не исключает

ииные способы заимствований. При этом не учитывалось различное содержание, которое вкладывается в данное понятие в бюджетном

игражданском законодательстве. Если понимать под синхронизацией по меньшей мере введение единообразной терминологии, то заявленная в Концепции цель не была достигнута.

1.3.Субъектный состав договора государственного займа. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи государственный заем представляет собой облигационный заем со специальным субъектным составом. На стороне заемщика выступает публично-правовое образование – Российская Федерация или субъект Российской Федерации, а на стороне займодавца – гражданин или юридическое лицо. Положения комментируемой статьи применяются также к займам, выпускаемым муниципальными образованиями. В бюджетном законодательстве государственные и муниципальные заимствования регулируются сходным образом.

Эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг являются соответственно исполнительные органы государственной власти

иместные администрации, которые выпускают от имени публичноправового образования ценные бумаги и несут обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных этими ценными бумагами. Право осуществления государственных заимствований от имени Российской Федерации в соответствии со ст. 103 БК РФ принадлежит Правительству РФ либо уполномоченному им Министерству финансов Российской Федерации. Право осуществления госу-

1  См. также Проект концепции реформы ГК РФ.

501

дарственных заимствований от имени субъекта Российской Федерации в соответствии с законом данного субъекта принадлежит его высшему исполнительному органу государственной власти либо финансовому органу данного субъекта. Право осуществления муниципальных заимствований от имени муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования принадлежит местной администрации.

Возможна ситуация, когда денежные средства передаются взаймы одним уровнем бюджетной системы другому. В этом случае применяются правила БК РФ о бюджетном кредите. Согласно ст. 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете. Бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации и муниципальному образованию, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публич- но-правовым образованием). Если допустить, что понятие «государственный заем» включает также кредиты, привлеченные Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, на стороне кредитора могут также выступать кредитные организации, иностранные банки и международные финансовые организации. Подробнее о субъектном составе кредитного договора см. комментарий к п. 1 ст. 819 ГК РФ.

1.4. Объект договора государственного займа.

(а) Внутренние и внешние займы. Основными объектами государственных займов являются валюта Российской Федерации и иностранная валюта. Государственные заимствования, выраженные в валюте Российской Федерации, называются внутренними, а выраженные

виностранной валюте – внешними (ст. 103 БК РФ). Данное разграничение имеет финансово-экономические причины. Погашение внешних займов может представлять для заемщика бóльшую сложность

всилу ограниченного доступа к иностранной валюте. Приток в страну иностранной валюты обеспечивается всей совокупностью внешне­ экономических сделок, которые совершают хозяйствующие субъекты. В отличие от Российской Федерации, внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации и муниципальных образований законодательно ограничены. Поэтому право субъектов Российской Федерации размещать внешние займы значительно ограничено в бюджетном законодательстве, а для муниципальных образований вводится прямой запрет на такое размещение.

502

Комментируемая статья не предусматривает особенностей регулирования внутренних (внешних) государственных займов. Таковые определены в бюджетном законодательстве. Для субъектов Российской Федерации установлены дополнительные требования бюджетной обеспеченности, при соблюдении которых допускаются внешние заимствования. Их заемные интересы подчинены интересам Российской Федерации. Согласно п. 1 ст. 104 БК РФ размещение внешних государственных займов субъектов Российской Федерации на международных рынках капитала осуществляется с учетом приоритета размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации. Муниципальные образования выпускают муниципальные займы только на внутреннем рынке и в валюте Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации и муниципальные образования вправе осуществлять внутрибюджетные заимствования у Российской Федерации в иностранной валюте исключительно в рамках использования целевых иностранных кредитов. В соответствии с бюджетным законодательством такие заимствования не являются внешними заимствованиями и не приводят к образованию внешнего долга субъекта Российской Федерации или муниципального образования (п. 5 ст. 104 БК РФ).

(б) Товарные займы. Комментируемая статья не ограничивает объект государственных займов исключительно денежными средствами. Согласно п. 3 государственные ценные бумаги могут удостоверять право их владельца на получение иного имущества или имущественных прав. В соответствии с п. 4 ст. 113 БК РФ при исполнении обязательств по государственным ценным бумагам, предусматривающим в соответствии с условиями их выпуска передачу кредиторам иного, чем денежные средства, имущественного эквивалента, размер государственного долга уменьшается на величину основного долга (рассчитанную в денежном выражении) по погашаемым таким образом обязательствам.

Выпуск неденежных государственных займов является необычной практикой для государств с развитым финансовым рынком. В начале 1990-х гг. в условиях гиперинфляции и товарного дефицита спросом у населения пользовались выпускаемые российским правительством ценные бумаги, дающие право на приобретение товаров народного потребления. Обязательства по таким ценным бумагам не были исполнены в полном объеме. С принятием Федерального закона от 1 июня 1995 г. № 86-ФЗ «О государственных долговых товарных обязательствах» государственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомобилей, чеков «Урожай-90»,

503

целевых вкладов на приобретение легковых автомобилей, обязательств государства перед сдатчиками сельскохозяйственной продукции были признаны внутренним государственным долгом Российской Федерации. При формулировании комментируемой статьи законодатель был вынужден учесть данное требование закона.

В конце 1990-х – начале 2000-х гг. распространение получили выпуски муниципальных жилищных облигаций или жилищных сертификатов, благодаря которым средства граждан и юридических лиц привлекались в жилищное строительство. Такие облигации предоставляли владельцу право на получение определенного количества площади жилья (например, 0,1 кв. м). Срок их обращения мог достигать 10 лет. Приобретя необходимое количество облигаций, гражданин получал право требовать их погашения предоставлением квартиры соответствующей площади. Цена облигаций при размещении устанавливалась на основе себестоимости строительства и индексировалась в соответствии с изменением стоимости строительства жилья (Постановление Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 28 «О мерах по развитию системы ипотечного жилищного кредитования в Российской Федерации»). Можно ли применительно к таким ситуациям говорить о займе, вопрос спорный, ибо квалифицирующим признаком займа является однородность объекта заемного предоставления и заемного долга заемщика (подробнее см. комментарий к п. 1 ст. 807 ГК РФ).

(в) Золотые сертификаты. В условиях высокой инфляции Правительство РФ несколько раз предпринимало попытки выпуска государственных облигаций, погашаемых золотом (золотых сертификатов). В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1993 г. № 980 «О продаже золота путем выпуска золотых сертификатов 1993 года» их выпуск осуществлялся Министерством финансов в 1993–1994 гг. Сертификаты являлись именными ценными бумагами, реестр их владельцев вело министерство. Номинал сертификатов был эквивалентен 10 кг химически чистого золота. Гарантированная годовая доходность по сертификатам равнялась трехмесячной ставке ЛИБОР по долларам США плюс 3% годовых. По выбору владельца сертификата они погашались денежными средствами по рыночной цене золота государственными ценными бумагами Российской Федерации или золотыми слитками пробы 0,9999. В последнем случае владелец был обязан иметь лицензию на право проведения операций с драгоценными металлами. Этот выпуск золотых сертификатов стал первым случаем в истории России эмиссии государственных ценных бумаг, обеспеченных реальными активами (золотом). В качестве обеспечения золотых сертификатов Комитетом по драгоценным метал-

504

лам и камням России было депонировано 100 т золота пробы 0,9999. Несмотря на это, при первичном обращении была размещена только часть эмиссии сертификатов.

Вторая попытка эмиссии государственных облигаций, погашаемых золотом, была предпринята с выпуском Постановления Правительства РФ от 27 июля 1998 г. № 861 «О Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом». Их предполагалось выпустить в форме именных беспроцентных облигаций в документарной форме с обязательным централизованным хранением. Облигации предоставляли владельцу право на получение при погашении золота в слитках в количестве, эквивалентном 1 кг химически чистого металла. Владельцами золотых сертификатов могли быть юридические и физические лица. Особенностью данного сертификата являлось отсутствие у владельца права на получение процентов. По причине неблагоприятной рыночной конъюнктуры (в преддверии государственного дефолта по государственным краткосрочным облигациям в 1998 г.) данные облигации не были размещены.

1.5.Право, применимое к договорам государственного займа. Если

вбюджетном праве государственные займы разделяются на два вида по признаку валюты заимствований (ст. 103 БК РФ), то в гражданском праве соответствующие правоотношения принято разделять по признаку применимого права (ст. 1186, 1210 ГК РФ). Отношения между приобретателями ценных бумаг и заемщиком по внутренним государственным займам, которые обычно размещаются на внутреннем рынке, регулируются российским правом. Такие займы осуществляются путем выпуска облигаций различного вида в соответствии с процедурой эмиссии, определенной Законом об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг.

Внешние государственные займы чаще всего выпускаются в виде еврооблигаций (Eurobonds). Их первая эмиссия была осуществлена Министерством финансов РФ в 1996 г. Еврооблигации представляют собой ценные бумаги, номинированные в валюте иной, нежели валюта страны, в которой зарегистрирован эмитент. Еврооблигации Министерства финансов РФ, как правило, номинируются в долларах или евро, отношения между эмитентом, инвесторами, банками-ор- ганизаторами, фискальным агентом, депозитарием и иными участниками процедуры эмиссии подчиняются английскому праву. Такие облигации обычно выпускаются на срок от 7 до 30 лет, с номиналом 100–200 тыс. долл., под фиксированную процентную ставку и без обеспечения. Листинг осуществляется на одной из европейских бирж (Ирландская фондовая биржа, Люксембургская фондовая биржа),

505

что обеспечивает надлежащее раскрытие информации об эмитенте, но само обращение облигаций носит внебиржевой характер (over the counter, OTC). Облигации размещаются посредством частной подписки среди институциональных инвесторов синдикатом банков-организато- ров. Торговля облигациями и операции по их поставке осуществляются

вмеждународных торговых системах Euroclear и Clearstream. Облигации выпускаются в форме предъявительских ценных бумаг, при этом глобальный сертификат передается депозитарию.

Еврооблигации выпускаются также субъектами Российской Федерации с учетом ограничений, установленных ст. 104 БК РФ.

1.6.Облигации Банка России, кредит Банка России, докапитализация

банков.

(а) Облигации Банка России. От государственных ценных бумаг следует отличать облигации Банка России. Эмитентом таких облигаций выступает Банк России. Несмотря на то что согласно ст. 2 Закона о Банке России имущество Банка России является федеральной собственностью, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России – по обязательствам государства. Поэтому займы Банка России путем выпуска им облигаций осуществляются от его собственного имени и за собственный счет.

Облигации Банка России являются инструментом регулирования банковской ликвидности. Они используются для связывания устойчивого избытка ликвидности, который время от времени возникает

вбанковской системе1. По этой причине приобретать облигации Банка России вправе исключительно кредитные организации.

Право на эмиссию Банком России собственных облигаций в целях реализации денежно-кредитной политики устанавливается ст. 44 Закона о Банке России. Эмиссия облигаций осуществляется в соответствии со ст. 27.5-1 Закона о рынке ценных бумаг. Облигации выпускаются

вформе купонных облигаций на сроки 3, 6 или 12 месяцев с номиналом 1 тыс. руб. Купон выплачивается ежеквартально, а доходность облигаций привязана к ключевой ставке Банка России.

Процедура выпуска облигаций Банка России имеет ряд особенностей:

– облигации выпускаются в документарной форме на предъявителя с обязательным централизованным хранением;

1  Основным инструментов связывания избыточной ликвидности кредитных организаций являются еженедельные депозитные аукционы на срок одна неделя. Банк России проводит аукционы по размещению облигаций Банка России для снижения нагрузки на основные операции в случае, если избыточная ликвидность формируется в значительном объеме и на длительный срок.

506

–государственная регистрация выпуска или дополнительного выпуска, а также отчета об итогах выпуска не осуществляется;

–проспект не составляется;

–решение о размещении облигаций раскрывается на сайте Банка России.

(б) Кредит Банка России. Согласно ч. 1 ст. 22 Закона о Банке России Банку России запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета и приобретать государственные ценные бумаги при их первичном размещении, за исключением тех случаев, когда это предусматривается федеральным законом

офедеральном бюджете. Указанный запрет имеет экономическое основание. Рост государственных расходов, для финансирования которых государство прибегает к денежной эмиссии и увеличивает денежную массу сверх потребностей товарного обращения, приводит к увеличению инфляции и снижению покупательной способности национальной валюты. Поэтому, кредитуя Правительство РФ и приобретая государственные займы, Банк России оказался бы не способен достичь одной из основных закрепленных в законе целей своей деятельности – защиты и обеспечения устойчивости рубля (ст. 3 Закона о Банке России).

Помимо Закона о Банке России, запрет на использование в качестве источников финансирования дефицита федерального бюджета кредитов, предоставляемых Банком России, а также приобретение им в этих же целях государственных ценных бумаг Российской Федерации при их первичном размещении продублирован законодателем также в п. 3 ст. 94 БК РФ. Аналогичный запрет на предоставление Банком России кредитов для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов установлен в ч. 2 ст. 22 Закона о Банке России и повторен в п. 5 ст. 92.1 БК РФ, согласно которому кредиты Центрального банка Российской Федерации, а также приобретение Центральным банком Российской Федерации государственных ценных бумаг субъектов Российской Федерации, муниципальных ценных бумаг при их размещении не могут быть источниками финансирования дефицита соответствующего бюджета.

(в) Докапитализация банков. Законодательством допускается использование облигаций государственных займов для увеличения собственных средств (капитала) банков. Такую практику можно отнести к категории антикризисных мер, принимаемых государством. Предусмотрены два механизма докапитализации – размещение привилегированных акций банков в обмен на гособлигации и предоставление субординированных займов (выкуп субординированных облигаций)

507

путем передачи банкам гособлигаций. Первый механизм докапитализации закреплен законом в 2009 г., но не был реализован на практике. Второй механизм начал применяться в 2015 г. для повышения кредитного потенциала банков в условиях введения западных санкций и ограничения доступа к международным финансовым рынкам.

Федеральным законом от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ «Об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков» определена процедура, включающая размещение банком привилегированных акций, эмиссию Российской Федерацией облигаций федерального займа, которые впоследствии обмениваются на привилегированные акции, размещенные банком. Выпуск привилегированных акций увеличивает капитал (собственные средства) банка.

Закон установил требования, которым должны соответствовать банки, претендующие на размещение привилегированных акций в рамках указанной процедуры: наличие рейтинга долгосрочной кредитоспособности, требования к размеру активов, достаточности собственных средств и др. Размещение привилегированных акций должно осуществляться путем закрытой подписки по цене, равной номинальной стоимости таких акций. По ним должны выплачиваться ежегодные дивиденды не ниже установленного законом размера и предусматриваться конвертация в обыкновенные акции банка по требованию их владельца по истечении десятилетнего срока с даты завершения размещения. При размещении привилегированных акций акционеры банка не имеют преимущественного права их приобретения. В отношении кредитных организаций, которые увеличили свой капитал путем обмена своих привилегированных акций на облигации федерального займа, устанавливаются дополнительные формы контроля со стороны Банка России.

Всоответствии с договором мены, заключаемым между банком

иМинистерством финансов Российской Федерации, облигации федерального займа принимаются в оплату привилегированных акций по номинальной стоимости. Банк перечисляет Российской Федерации накопленный на дату осуществления обмена облигаций на привилегированные акции купонный доход по облигациям, а также суммы положительной разницы между общей номинальной стоимостью облигаций и общей номинальной стоимостью привилегированных акций (ст. 7 Закона об использовании государственных ценных бумаг Российской Федерации для повышения капитализации банков).

Определенный в законе механизм докапитализации оказался не востребованным банками по причине сложной процедуры реализации

изначительного усиления контроля за деятельностью капитализиру-

508

емого банка со стороны государства. Это побудило Правительство РФ искать новые решения по поддержке банковской системы.

С принятием Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 451-ФЗ процедура докапитализации банков путем передачи им облигаций федерального займа была изменена, а ее способы – расширены. В соответствии с ней Минфин России выпустил пять выпусков облигаций федерального займа с различными сроками погашения, которые были внесены в качестве имущественного взноса Российской Федерации

вимущество Государственной корпорации «Агентство по страхованию вкладов» (АСВ). Закон наделил АСВ правом использовать эти облигации в целях увеличения капитала банков тремя способами:

1)передача в субординированные займы или оплата такими облигациями субординированных облигационных займов банков (источник добавочного капитала банков);

2)передача в субординированные займы или оплата такими облигациями субординированных облигаций, срок предоставления (погашения) которых составляет не менее чем 50 лет (источник дополнительного капитала банков) (введено Федеральным законом от 20 апреля 2015 г. № 98-ФЗ);

3)оплата привилегированных акций банков (введено Федеральным законом от 20 апреля 2015 г. № 98-ФЗ).

Полученные в результате данной операции облигации передаются

взалог Банку России (путем совершения сделок репо или ломбардного кредитования), что обеспечивает банк денежной ликвидностью, используемой для осуществления банковских операций (кредитования реального сектора экономики).

Порядок и условия размещения облигаций федерального займа

всубординированные обязательства и привилегированные акции банков были утверждены решением Совета директоров АСВ от 13 января 2015 г. В отношении докапитализуемых банков были установлены обязательные требования: по размеру собственных средств (более 25 млрд руб.); по наличию уполномоченного представителя Банка России; по неприменению ограничений по кредитованию отдельных предприятий и организаций; по соблюдению обязательных нормативов; по доле кредитов, предоставленных физическим лицам, за исключением жилищных (ипотечных) кредитов (не более 40% активов банка). Участвующий в программе банк принимал на себя финансовые обязательства. В течение трех лет после предоставления средств для повышения капитализации банк обязан:

1)увеличивать не менее чем на 1% в месяц совокупный объем кредитования в приоритетных отраслях экономики. Если эта обязанность

509

будет нарушена банком, АСВ вправе требовать уплаты банком штрафа

вразмере до 0,5% размера (номинальной стоимости) субординированного обязательства;

2)не повышать достигнутый на 1 января 2015 г. уровень вознаграждения (оплаты труда) руководителей банка, а также не увеличивать размер фонда оплаты труда иных работников банка.

В течение срока действия субординированного обязательства банка учредители (участники) банка обязаны осуществить увеличение собственных средств (капитала) банка в размере не менее 50% такого субординированного обязательства за счет дополнительных средств учредителей (участников) банка и (или) направления на увеличение собственных средств (капитала) банка не менее 75% прибыли банка, до достижения увеличения основного капитала банка размера, составляющего не менее 50% субординированного обязательства банка. Если банк нарушает эти обязательства, то АСВ вправе требовать уплаты штрафа в размере до 2% размера (номинальной стоимости) субординированного обязательства.

Условием предоставления облигаций является заключение Агентством типового соглашения с банком об осуществлении мониторинга его деятельности. В соответствии с ним банки, капитализируемые через АСВ, представляют ему отчеты о выполнении своих обязательств,

втом числе о самостоятельном увеличении капитала банка, а также об ограничении уровня вознаграждения работников.

В течение года с момента принятия Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 451-ФЗ в рамках программы докапитализации АСВ передало 25 банкам облигации федерального займа на 802 млрд руб.: 507 млрд руб. путем приобретения привилегированных акций банков и 295 млрд руб. через приобретение субординированных обязательств банков.

2. Добровольность государственных и муниципальных займов. Граждане и юридические лица, как уже было отмечено выше, не должны понуждаться к приобретению облигаций государственных и муниципальных займов. Данное правило выводится из основополагающих гражданско-правовых принципов автономии воли и свободы договора (п. 2 ст. 1, ст. 421 ГК РФ) и закреплено в комментируемой статье с двоякой целью. Во-первых, законодатель был вынужден учитывать российские исторические реалии и грубые нарушения прав кредиторов, допускавшиеся в советский период и сразу после возникновения Российской Федерации. Декларативное провозглашение прав кредиторов в ГК РФ призвано еще раз продемонстрировать отказ российского

510

государства от прежней порочной практики. Во-вторых, признание добровольности государственных заимствований свидетельствует о примате частноправового регулирования соответствующих отношений, несмотря на публично-правовой статус заемщика.

Добровольность государственных займов означает, что займодавец (физическое или юридическое лицо) самостоятельно принимает решение о заключении договора такого займа, в том числе путем приобретения государственных облигаций, а также определяет количество приобретаемых ценных бумаг. В то же время условия государственного займа устанавливаются исполнительными органами власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации в генеральных условиях эмиссии, условиях эмиссии и решении о выпуске конкретного выпуска облигаций. В то же время при определении сроков обращения облигаций и размера процентных ставок (или цены размещения) Министерство финансов (при выпуске государственных облигаций Российской Федерации) или финансовый орган субъекта Российской Федерации (при выпуске государственных облигаций субъекта Российской Федерации) учитывают текущую рыночную конъюнктуру и предпочтения участников рынка.

Со своей стороны государство не вправе понуждать субъектов хозяйственной деятельности к приобретению государственных облигаций (в том числе в судебном порядке) либо обусловливать возникновение у них тех или иных (гражданских) прав фактом приобретения (обладания) таких облигаций. Это, однако, не исключает реализации государством экономических мер, направленных на стимулирование приобретения государственных облигаций. Например, при налогообложении процентов по государственным и муниципальным облигациям, а также выигрышей по ним установлены льготные процентные ставки (п. 32 ст. 217, абз. 1 п. 4 ст. 284 НК РФ). Уполномоченный орган также принимает решение о способе заключения договора: в результате закрытого или открытого размещения, по итогам аукциона, через уполномоченных агентов и пр.

3. Формы государственных займов.

3.1.Облигационная форма государственных займов. В соответствии

сдействующей бюджетной политикой Российской Федерации, основным инструментом государственных заимствований являются государственные облигации. Государственная облигация является видом обычной облигации, определенной в ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг.

Обратим внимание на расширение понятия облигации с 16 октяб­ ря 2018 г. Согласно изменениям, внесенным Федеральным законом

511

от 18 апреля 2018 г. № 75-ФЗ, в некоторых случаях при погашении облигации ее владелец может получить сумму, отличающуюся от ее номинальной стоимости, в том числе в меньшую сторону. В соответствии

сновым определением (ст. 2 Закона о рынке ценных бумаг), облигация является эмиссионной ценной бумагой, которая закрепляет право ее владельца на получение, если иное не предусмотрено Законом о рынке ценных бумаг, в срок, предусмотренный в ней, от эмитента облигации ее номинальной стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может не предусматривать право ее владельца на получение номинальной стоимости облигации в зависимости от наступления одного или нескольких указанных в ней обстоятельств. Помимо этого, облигация может также предусматривать право ее владельца на получение установленных в ней процентов либо иные имущественные права.

Всоответствии с новым определением, облигации могут быть разделены на два вида:

1) обычные облигации, предусматривающие получение владельцем при их погашении номинальной стоимости;

2) структурные облигации, не предусматривающие безусловного права владельца на получение при их погашении номинальной стои­ мости.

Вст. 27.1-1 Закона о рынке ценных бумаг установлены особенности эмиссии и обращения структурных облигаций. Право их владельцев на получение выплат по ним зависит от наступления или ненаступления одного или нескольких обстоятельств, предусмотренных условиями выпуска. Таким образом, размер выплат по структурной облигации может быть меньше ее номинальной стоимости. Виды обстоятельств, от которых зависит выплата по структурным облигациям, совпадают

сперечнем, используемым для определения производных финансовых инструментов. Подробнее о структурных облигациях см. комментарий к п. 4 ст. 807 ГК РФ.

Основанием возникновения обязательств эмитента облигации является эмиссионный договор, условия которого закреплены в условиях выпуска облигаций (решении о выпуске). Представляется, что с учетом нового определения правовая природа эмиссионного договора зависит от вида облигаций. Для обычных облигаций эмиссионный договор имеет природу договора займа. Одна сторона (займодавец, приобретатель облигации) предоставляет установленную денежную сумму другой стороне (заемщику). В удостоверение этой сделки заемщик передает займодавцам облигации и обязуется выплатить номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотренный в ней срок с уплатой установленного процента. Для структурных облигаций вопрос о том,

512

является ли эмиссионный договор разновидностью договора займа, может вызывать споры. Раскрытие этого вопроса выходит за рамки настоящего комментария. Встречается точка зрения, что речь здесь идет не о займе в классическом понимании, а о кредитном деривативе, т.е. производном финансовом инструменте (подробнее см. комментарий к п. 4 ст. 807 ГК РФ).

Тем самым конструкция облигации в Законе о рынке ценных бумаг (в общем случае) все более расходится с моделью договора займа. С 1 июня 2018 г. из гл. 42 исключена ст. 816, регулирующая отношения по облигациям. В то же время в п. 4 ст. 807 ГК РФ с 1 июня 2018 г. появилось следующее положение: «Договор займа может быть заключен путем размещения облигаций. Если договор займа заключен путем размещения облигаций, в облигации или в закрепляющем права по облигации документе указывается право ее держателя на получение

впредусмотренный ею срок от лица, выпустившего облигацию, номинальной стоимости облигации или иного имущественного эквивалента». Иначе говоря, ГК РФ исходит из того, что договор займа может заключаться в форме размещения облигации. Но из этого напрямую не следует, что в форме размещения облигации может заключаться только договор займа.

Вкомментируемой статье отсутствует прямое указание на то, к какому виду (обычных или структурных либо только обычных) могут принадлежать государственные облигации. Указание на это отсутствует также в Законе об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. В нем, например, нет правила о том, что владелец государственной ценной бумаги (облигации) имеет право на получение номинальной стоимости ценной бумаги при ее погашении. В ст. 3 Закона лишь установлено, что такие ценные бумаги удостоверяют право их владельца на получение от эмитента денежных средств или иного имущества, установленных процентов от номинальной стоимости либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями эмиссии. Несмотря на это, представляется, что государственные и муниципальные облигации могут выпускаться исключительно в виде обычных облигаций, поскольку опосредуют отношения займа, возникающие между соответствующим публичноправовым образованием и владельцами облигаций. Косвенным подтверждением данной точки зрения является также перечень условий эмиссии и обращения государственных облигаций, установленный

вп. 1 ст. 9 Закона об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг. В нем отсутствует упоминание об обстоятельствах, от которых может зависеть выплата по таким об-

513