§ 5. Надзор прокурора за законностью доказывания и принятия решений в досудебном производстве

Осуществление прокурором надзора за законностью доказывания и принятия решений в досудебном производстве следует из государственно-правового предназначения прокуратуры. В соответствии с Конституцией РФ (ч. 1 ст. 129) полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 1 ст. 1) устанавливает, что прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В уголовном судопроизводстве России прокурор осуществляет от имени государства надзор за исполнением законов органами расследования. Поскольку уголовно-правовая претензия от имени государства (государственное обвинение) в суде предъявляется и поддерживается прокурором (государственным обвинителем), он обязан обеспечить законность ее формирования в досудебном производстве посредством осуществления надзора за доказыванием и принятием решений органами предварительного расследования.

Институт надзора прокурора за законностью досудебного производства традиционен для России. Устав уголовного судопроизводства (УУС) 1864 г. (ст. 278, 279) определял, что "прокуроры и их товарищи предварительных следствий сами не производят, но дают только предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за производством сих следствий. По производству дознания о преступных деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей". По УПК РСФСР 1922 г. (ст. 109, 121 и др.), УПК РСФСР 1923 г. (ст. 107, 118 и др.) прокурор осуществлял общий надзор за производством дознания и надзор за производством предварительного следствия, обладая правом знакомиться с материалами уголовного дела и давать указания органам дознания или следователю о направлении расследования.

УПК РСФСР 1960 г. (ст. 25) устанавливал прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве, а прокурор обязан был на всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению нарушений законодательства, от кого бы эти нарушения ни исходили. Согласно ст. 116 УПК РСФСР 1960 г. прокурор осуществлял надзор за законностью возбуждения уголовного дела, имея полномочия отменить постановление следователя или органа дознания о возбуждении уголовного дела и отказать в возбуждении уголовного дела, а если по нему были произведены следственные действия - прекратить производство по делу либо, наоборот, отменить постановление об отказе в возбуждении уголовного дела и возбудить дело. Глава 18 УПК РСФСР 1960 г. была полностью посвящена надзору прокурора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, который осуществлялся в единой процессуальной форме. Прокурор был вправе отменять незаконные и необоснованные постановления следователей и лиц, производящих дознание; участвовал в производстве предварительного расследования; продлевал срок расследования и содержания под стражей и др. (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.); по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, был уполномочен утвердить своей резолюцией обвинительное заключение или возвратить дело органу дознания или следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного дознания или следствия либо для пересоставления обвинительного заключения, прекратить дело, составить новое обвинительное заключение (ст. 214 УПК РСФСР 1960 г.); имел право исключить из обвинительного заключения отдельные пункты обвинения, а также применить закон о менее тяжком преступлении (ст. 215 УПК РСФСР 1960 г.).

Анализ полномочий прокурора в досудебном производстве по УУС 1864 г., УПК РСФСР 1922, 1923, 1960 гг. позволяет выявить специфику прокурорского надзора в досудебном производстве, которая проявляется в его связи с уголовным преследованием. Как справедливо утверждал М.С. Строгович: "Надзор прокурора за расследованием преступлений выражается как в том, что прокурор следит за соблюдением при расследовании уголовных дел всех требований уголовно-процессуальных и иных законов, так и в том, что прокурор обеспечивает правильность расследования дела по существу"*(360).

Подобная взаимосвязь надзора прокурора и уголовного преследования во многом обусловлена состязательностью уголовного судопроизводства. Она нашла закрепление в УПК РФ 2001 г., ч. 1 ст. 37 которого определяет, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

В науке нет единого мнения о том, какое из направлений деятельности для прокурора приоритетно. При разрешении данного вопроса специалисты занимают диаметрально противоположные позиции. Одни ученые полагают, что основная функция прокурора в досудебном производстве уголовного процесса - надзор*(361), другие считают главным предназначением прокурора уголовное преследование*(362).

Уголовно-процессуальная деятельность прокурора носит публично-правовой характер, выражает интересы личности, государства, общества по обеспечению защиты от преступлений и от злоупотреблений и ошибок со стороны исполнительной власти в связи с производством по уголовному делу*(363). При выявлении нарушений в деятельности должностных лиц, ответственных за возбуждение и расследование уголовного дела, прокурор обязан защитить публичный интерес, используя публичные средства его защиты, которые включают в себя как надзорные полномочия, так и полномочия по уголовному преследованию. При этом содержание публичного интереса прокурора заключается в защите законности: в уголовно-правовом смысле - в защите от совершенного преступления путем участия в уголовном преследовании; в уголовно-процессуальном смысле - в обеспечении исполнения законов органами расследования путем осуществления надзора за законностью доказывания и принятия решений в досудебном производстве.

Следует также отметить, что полномочия прокурора в отношении органов предварительного расследования ч. 2 ст. 37 УПК РФ не разделяет на полномочия по осуществлению надзора и по уголовному преследованию. Весь объем процессуальных полномочий прокурора в ходе досудебного производства, указанный в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, выступает обоснованием того, что полномочия по надзору неразрывно связаны с полномочиями по уголовному преследованию.

Прокурор является участником уголовного судопроизводства со стороны обвинения (п. 47 ст. 5, гл. 6 УПК РФ), и в соответствии с законом на него возложена функция обвинения, что обусловлено принципом состязательности сторон в уголовном судопроизводстве*(364). Однако это не должно противопоставляться осуществляемому прокурором надзору за законностью доказывания и принятия решений в досудебном производстве.

В состязательном процессе не каждое лицо, вовлеченное в уголовно-процессуальную деятельность, может в равной степени воспользоваться своими правами и отстоять свой интерес в судебном заседании. В досудебном производстве надзор прокурора в отличие от судебного контроля не зависит от воли частных лиц и осуществляется постоянно*(365), а также выражает публично-правовую обязанность государства по обеспечению законности производства. Особое значение надзор прокурора имеет в условиях ограниченной состязательности в стадиях возбуждения и предварительного расследования уголовного дела, когда органы расследования занимают доминирующее положение по сравнению со стороной защиты, а лицо, вовлеченное в уголовно-процессуальную деятельность, может не знать о нарушении своих прав. Осуществление прокурором надзора является важной государственной гарантией обеспечения законности доказывания и принятия решений в досудебном производстве. Кроме того, чем эффективнее надзор прокурора в досудебном производстве, тем меньше будет возникать оснований для уголовно-процессуальных споров, разрешаемых в порядке судебного контроля.

Как писала П.А. Лупинская, "контроль за законностью решений как внутри стадии, так и при переходе дела в последующую стадию определяется публичным началом уголовного судопроизводства"*(366). По ее мнению, публичное начало в соответствии с предоставленными полномочиями обязывает прокурора реагировать на допущенные нарушения и принимать меры к отмене или изменению незаконного или необоснованного решения*(367).

В ходе досудебного производства до поступления к прокурору уголовного дела с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением основным средством обеспечения прокурором законности производства является полномочие отменять незаконные или необоснованные решения органов предварительного расследования.

Данное полномочие прокуроры реализуют преимущественно при осуществлении текущего надзора за законностью и обоснованностью принятия решений при производстве по каждому уголовному делу, а также в ходе систематических проверок законности действий и решений органов предварительного расследования путем исследования принятого решения и при необходимости соответствующих материалов уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении.

С формально-логической стороны П.А. Лупинская рассматривала решение как умозаключение, в котором конкретные факты (обстоятельства дела) подводятся под норму права: фактическая и юридическая основы решения сопоставляются, и делается определенный вывод. Правильный выбор правовой нормы применительно к установленным фактическим обстоятельствам П.А. Лупинская считала необходимым условием законности и обоснованности решения*(368).

Прокурор, проверяя законность и обоснованность принятого органом предварительного расследования решения, анализирует установленные следователем или дознавателем фактические обстоятельства (на основании описательно-мотивировочной части решения и имеющихся материалов уголовного дела или материалов проверки сообщения о преступлении) и правильность выбора примененной правовой нормы, а также выявляет наличие или отсутствие иных процессуальных нарушений (решение должно быть вынесено компетентным лицом или органом своевременно, облечено в установленную законом процессуальную форму и т.д.*(369)). Если прокурор придет к выводу о незаконности и (или) необоснованности принятого процессуального решения, он обязан своим постановлением отменить данное решение. При этом обеспечение законности при принятии решений органами предварительного расследования, как и в целом обеспечение исполнения законов органами предварительного расследования, не может быть поставлено в зависимость от формы расследования, соответственно объем надзорных полномочий прокурора в досудебном производстве не должен дифференцироваться в зависимости от формы предварительного расследования.

Вместе с тем внесенные в 2007 г. в УПК РФ изменения*(370), лишившие прокурора значительной части полномочий в отношении производства органов предварительного следствия и сохранившие практически все полномочия в отношении производства органов дознания, привели к дифференциации надзора прокурора в зависимости от формы предварительного расследования.

Данные изменения уголовно-процессуального закона вызывали и вызывают научные дискуссии*(371), поскольку в определенной степени лишены логики: прокурор фактически лишен возможности осуществлять надзор за законностью производства органов предварительного следствия. Объем надзорных полномочий прокурора при производстве предварительного следствия не должен быть меньше, чем при производстве дознания (в общем порядке и в сокращенной форме), хотя бы потому, что дознание осуществляется по менее сложной категории дел. Кроме того, данное обстоятельство противоречит логике надзора от имени государства за досудебным производством.

В конце 2010 г.*(372) часть надзорных полномочий была возвращена прокурору, но даже вновь принятые нормы не разрешили сложившейся проблемы.

В частности, установив, что постановление дознавателя незаконно или необоснованно, прокурор уполномочен его отменить (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). При этом он не обладает тем же полномочием в отношении незаконных или необоснованных постановлений следователя. В данном случае прокурор уполномочен отменить только постановления следователя об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ) или о возбуждении уголовного дела (ч. 4 ст. 146 УПК РФ). Несмотря на значимость указанных решений для дальнейшего движения дела, они не исчерпывают перечня возможных незаконных или необоснованных решений следователя. Например, прокурор не сможет отменить незаконные или необоснованные постановления следователя о соединении уголовных дел или о выделении уголовного дела - на это уполномочен руководитель следственного органа (п. 2, 2.1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ).

В целях обеспечения единого режима законности в досудебном производстве представляется целесообразным наделение прокурора полномочием по отмене всех незаконных или необоснованных решений (постановлений) руководителя следственного органа и следователя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Как показывают результаты анкетирования*(373), 91,25% прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, поддержали предложение о наделении прокурора полномочием по отмене всех незаконных или необоснованных постановлений органов предварительного следствия; не согласны 6,25%; затруднились ответить 2,5%.

За семь лет после лишения прокурора значительного объема полномочий по надзору за производством предварительного следствия в России количество нарушений законодательства, допущенных следственными органами, которые были выявлены прокурорами, возросло практически втрое: с 546 193 выявленных нарушений в 2008 г. до 1 636 889 в 2014 г.*(374)

В связи с этим в большей степени вызывает опасения различный объем полномочий прокурора по надзору за досудебным производством в зависимости от формы предварительного расследования. Данное обстоятельство обусловливает проблему недостаточности полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора за законностью доказывания и принятия решений органами предварительного следствия.

85% опрошенных прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью следственных органов, считают, что прокурору недостаточно установленных УПК РФ полномочий по надзору за предварительным следствием; 13,1% считают, что достаточно; затруднились ответить 1,9%.

При этом 58,8% прокуроров, осуществляющих надзор за процессуальной деятельностью органов дознания, полагают, что прокурору достаточно установленных УПК РФ полномочий по надзору за производством дознания; 40,2% полагают, что недостаточно; затруднились ответить 1%.

Тенденция к увеличению количества нарушений законодательства, допущенных следственными органами и выявленных прокурорами, в условиях дефицита полномочий прокурора для осуществления эффективного надзора за законностью доказывания и принятия решений органами предварительного следствия обусловливает необходимость наделения прокурора полномочиями в отношении производства органов предварительного следствия, позволяющими не только выявлять, но и устранять допущенные нарушения, а также предупреждать их (например, давать руководителю следственного органа, следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий; отстранять следователя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ).

Кульминационное значение для всего процесса доказывания и принятия решений в досудебном производстве имеет решение прокурора по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением.

Несмотря на положения ст. 86-88 УПК РФ, согласно которым прокурор уполномочен участвовать в процессе доказывания на протяжении всего досудебного производства, фактически возможность непосредственного участия в доказывании возникает у него с момента поступления уголовного дела с обвинительным заключением, обвинительным актом или обвинительным постановлением. При рассмотрении уголовного дела, поступившего с обвинительным заключением (обвинительным актом, обвинительным постановлением), прокурор проверяет и оценивает доказательства с позиций относимости, допустимости, достоверности и достаточности, обладая полномочием признать доказательство недопустимым (ч. 2 и 3 ст. 88 УПК РФ).

Так, за семь лет после внесения изменений в УПК РФ в 2007 г. количество признанных прокурорами недопустимыми доказательств по уголовным делам, расследованным следователями, возросло втрое: с 1007 в 2008 г. до 3027 постановлений в 2014 г.*(375)

При принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением (обвинительным актом, обвинительным постановлением), прокурор посредством анализа установленных органами предварительного расследования фактических обстоятельств и сделанных выводов осуществляет проверку законности доказывания и принятия решений по всему уголовному делу.

Прокурор утверждает обвинительное заключение (п. 1 ч. 1 ст. 221 УПК РФ), обвинительный акт (п. 1 ч. 1 ст. 226 УПК РФ) или обвинительное постановление (п. 1 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ) и направляет дело в суд в случае признания им обоснованности доказательствами вмененного обвинения, а также при отсутствии нарушений уголовно-процессуального закона.

Как объясняла П.А. Лупинская, утверждение прокурором обвинительного заключения является исключением из общепринятой структуры формы решения (структура любого процессуального решения включает вводную, описательную (описательно-мотивировочную) и резолютивную части), а "утверждение" есть выражение решения прокурора, которое имеет своим основанием то обвинительное заключение, которое утверждает прокурор*(376).

Дифференциация надзора прокурора в зависимости от формы предварительного расследования затронула полномочия прокурора при принятии решения по уголовному делу, поступившему с итоговым процессуальным решением в досудебном производстве.

Согласно ч. 4 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе в порядке и по основаниям, установленным УПК РФ, отказаться от осуществления уголовного преследования с обязательным указанием мотивов своего решения. Соответственно, прокурор уполномочен прекратить уголовное дело при принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным актом (п. 3 ч. 1 ст. 226 УПК РФ) или обвинительным постановлением (п. 4 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ), однако не уполномочен прекратить уголовное дело при принятии решения по уголовному делу, поступившему с обвинительным заключением.

Кроме того, при утверждении обвинительного акта (ч. 2 ст. 226 УПК РФ) или обвинительного постановления (ч. 2 ст. 226.8 УПК РФ) прокурор вправе своим постановлением исключить из них отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое, а при утверждении обвинительного заключения данным полномочием он не обладает.

Дифференциация полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования вызывает вопрос о ее практической необходимости. Об эффективности прокурорского надзора можно судить по количеству уголовных дел, возвращенных судьями прокурорам в порядке ст. 237 УПК РФ*(377).

За период с 2008 по 2014 г. количество возвращенных судьями прокурорам уголовных дел сократилось более чем вдвое (с 20 009 в 2008 г. до 8867 в 2014 г.), что, возможно, свидетельствует о повышении эффективности надзора прокурора за законностью доказывания и принятия решений в досудебном производстве.

Тем не менее при равном количестве направленных прокурорами в суд уголовных дел, расследованных в форме предварительного следствия и в форме дознания*(378), практически неизменно процентное соотношение возвращенных прокурору уголовных дел, расследование которых производилось в разных формах предварительного расследования и с разными возможностями реагирования прокурора на выявленные нарушения. За проанализированные семь лет прокурору возвращалось в среднем три из четырех уголовных дел, производство по которым осуществлялось в форме предварительного следствия, и только одно уголовное дело - в форме дознания. Данный анализ позволяет утверждать, что, поскольку прокурор имеет широкий объем полномочий текущего надзора за дознанием, качество надзора за расследованием в этой форме выше, чем качество расследования в форме предварительного следствия.

Возвращение судьями такого множества уголовных дел, расследованных в форме предварительного следствия, в порядке ст. 237 УПК РФ во многом подразумевает уклонение прокуроров от обязанности по возвращению этих уголовных дел следователю для производства дополнительного следствия в порядке п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ*(379).

Но даже если прокурор вернет уголовное дело следователю, УПК РФ (ч. 4 и 5 ст. 221) предусматривает процедуру обжалования следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия, которая приостанавливает исполнение решения прокурора.

В подавляющем большинстве случаев такое обжалование неоправданно, и вышестоящие прокуроры не находят оснований для отмены постановлений нижестоящих прокуроров: в среднем по результатам рассмотрения жалоб направляется в суд 12,2% уголовных дел*(380). Вместе с тем процедура обжалования требует затраты временных ресурсов и препятствует скорейшему устранению выявленных прокурором нарушений закона.

Исследование практики обжалования следователями решений прокуроров о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия показывает, что зачастую следователи обжалуют решения прокуроров только на основании своего несогласия с их позицией*(381).

Далее приведена выдержка из мотивировочной части жалобы следователя на постановление нижестоящего прокурора о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия (жалоба согласована с первым заместителем руководителя Главного следственного управления Следственного комитета (ГСУ СК) РФ: "Таким образом, по делу собраны доказательства, достаточные для завершения следствия и направления уголовного дела в суд. Следствие считает вину Т. в совершении действий, явно выходящих за пределы ее полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан и организаций и охраняемых законом интересов общества и государства, полностью доказанной и подтвержденной совокупностью собранных по делу доказательств, а именно: показаниями потерпевших Т. и Л., свидетелей, протоколами осмотра документов и осмотра и прослушивания фонограмм, заключениями судебных экспертиз и имеющимися вещественными доказательствами. Доводы прокурора не соответствуют материалам уголовного дела, в связи с чем постановление первого заместителя прокурора Московской области Н. от 20.02.2012 о возвращении следователю уголовного дела N 138321 для производства дополнительного следствия является необоснованным"*(382). Из содержания данной жалобы следует, что законность и обоснованность решения прокурора проверяет следователь, а не наоборот.

Прокурором Московской области по данной жалобе было вынесено постановление об отказе в удовлетворении ходатайства следователя об отмене решения нижестоящего прокурора*(383), а впоследствии органами предварительного следствия было принято решение о прекращении уголовного дела по основанию, предусмотренному п. 2 ч. 1 ст. 24 УПК РФ, т.е. в связи с отсутствием в деянии состава преступления*(384).

По аналогии с рассмотренным порядком обжалования следователем решения прокурора о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия в конце 2015 г. в УПК РФ был введен порядок обжалования дознавателем решений прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта или обвинительного постановления, о направлении уголовного дела дознавателю для производства дознания в общем порядке (п. 1.2 ч. 3 ст. 41, ч. 4 и 5 ст. 226, ч. 4 и 5 ст. 226.8 УПК РФ)*(385). Обжалование дознавателем решения прокурора приостанавливает его исполнение, а также исполнение указаний прокурора, связанных с данным решением. Представляется, что практика применения введенного порядка обжалования указанных решений прокурора будет аналогичной практике обжалования следователями решений прокуроров о возвращении уголовного дела для производства дополнительного следствия.

В силу действия принципа состязательности сторон поддержание государственного обвинения в ходе судебного производства - обязанность прокурора (ч. 3 ст. 37 УПК РФ), поэтому решение прокурора о недопустимости направления уголовного дела в суд, выраженное в возвращении уголовного дела следователю или дознавателю, логически не должно быть оспоримым.

Важно учитывать, что в досудебном производстве прокурор осуществляет надзор за доказыванием и принятием решений органами предварительного расследования в целях обеспечения законности формирования уголовно-правовой претензии (обвинения), которая в дальнейшем будет предъявлена им от имени государства в суде. При этом обеспечение законности уголовно-процессуальной деятельности в досудебном производстве является предпосылкой обеспечения законности и обоснованности разрешения уголовно-правового спора о виновности лица.