Право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления.

Третье политическое право – право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Мне кажется, что этому праву из всех политических прав не повезло больше всех, потому что его меньше всего рассматривают в качестве формы выражения политических интересов и политического мнения граждан. Право на обращение у нас в основном связывается с теми ситуациями, когда граждане через обращение в государственные органы пытаются реализовать какие-то права. Например, гражданин имеет по закону право на пенсию: для того, чтобы получить пенсию, он должен обратиться в государственный орган с просьбой начислить пенсию. Соответственно, в этом случае он явно не обращается не для того, чтобы выразить какую-то политическую позицию. Закон, который был принят в 2006 году, интересно, что это стал едва ли не последний закон, который обеспечил права, гарантированные Конституцией, законодательными актами, принятыми после вступления в силу Конституции. Если отбросить закон «О праве граждан на свободу передвижения», принятый непосредственно перед принятием Конституции, а говорить о ситуациях, более отчётливо связанных с отсутствием новых правил, новых норм, то вот это право, право гарантированное ст. 33, оно достаточно показательно: до 2006 года действовал Указ Президиума Верховного совета СССР от 12.04.1968 О порядке рассмотрения заявлений, жалоб и предложений граждан. В общем, речь шла, по сути дела, о том же самом. Были надежды, что при принятии нового закона будет учтено новое качество этого права, новый конституционный смысл этого права, предполагающий в частности возможность обращения в государственные органы для того, чтобы повлиять на позицию государственных органов, чтобы выразить мнение. У нас в законодательстве отсутствует понятие лоббистской деятельности. Более того, оно в российском обществе воспринимается явно негативно, несмотря на то, что все публикации в юридических журналах, которые вы можете найти по проблеме лоббизма, они связаны с попыткой создать позитивное отношение к институту лоббизма. Собственно лоббизм, как он, например, понимается в США, это реализация права граждан на обращение с государственные органы. Предполагается, что граждане, отстаивая свои интересы, считая, что именно они непосредственно хотят как-то повлиять на принятие политических решений, они обращаются в государственные органы, и государственные органы вынуждены такие обращения учитывать, особенно, если их становится очень много. Когда в СМИ публикуется какая-то кампания против закона или, наоборот, в поддержку проекта, который обсуждается в Парламенте, когда избиратели по просьбе заинтересованных лиц или по своей инициативе массово обращаются к депутатам с просьбами, с требованиями относительно корректировки каких-то законопроектов, это есть не что иное как попытка граждан повлиять на принятие политических решений. И так же, как в США, право, гарантированное Конституцией на обращение в государственные органы, выступает основанием для лоббистской деятельности как таковой, также и в РФ ст. 33 Конституции даёт для этого определённые основания. Надо сказать, что у нас пока не столь велика практика влияния граждан на принятие политических решений путём вот такого активного выражения своей позиции. Наверное, прекращение строительства «Охта-центра» не лучший пример того, как активная позиция граждан, которые писали во все государственные органы – от районной администрации до Президента, возымела какое-то воздействие, и строительство было остановлено. Вот это непосредственная реализация того права, которое гарантированно ст. 33 Конституции.

Как вы понимаете, предполагается, что это право по своей природе, по своему конституционному смыслу, оно предполагает именно возможность повлиять на политическое решение. Однако, закон 2006 года скорее рассматривает право на обращение в более узком, если даже не сказать в административном смысле. Вот то, с чего я начал, у нас право на обращение рассматривается скорее как право потребовать от государственных органов реализации того, что по закону гражданину принадлежит. В этом отношении, конечно, закон 2006 года явно не обеспечивает достаточной значимости самого права как такового и форм реализации этого права, которые связаны со значением такого права.

Закон о правовом регулировании лоббистской деятельности у нас пытались принять в 1995 году, в 1999 году, но все попытки провалились, и эти попытки можно оценивать двояко. Вообще сам институт лоббизма, я к нему буду обращаться, говоря о представительных учреждениях, но здесь о нём уместно сказать, т.к. речь идёт именно о праве граждан влиять на политические решения. С одной стороны институт лоббизма предполагает, что граждане, заинтересованные в принятии какого-то решения, например, табачные компании, которые заинтересованы в снижении акцизов на табачную продукцию, они лоббируют в государственных органах снижение ставки акцизов. Естественно, в таком виде лоббизм резко негативно оценивается в обществе, потому что это попытка в угоду своим частным интересам скорректировать общественные, публичные, государственные интересы всего населения. В этом смысле, лоббизм, конечно явление негативное. Но, когда говорят о лоббизме в позитивном смысле, имеется ввиду скорее открытость государственных органов для влияния на их решения со стороны граждан, со стороны разных структур гражданского общества, со стороны разных заинтересованных групп, давления в том числе общественных, некоммерческих организаций, тех граждан, которые зачастую, не преследуя никакой коммерческой выгоды, а исключительно с гражданской позиции пытаются отстаивать какое-то политическое решение. В этом отношении лоббизм, если он гарантирован законом, если право обращения в государственные органы, и соответственно обязанность государственных органов рассмотреть, как-то отреагировать, принять во внимание при вынесении политического решения это обращения, это, по сути дела, возможность простых граждан влиять на принятие решения государственным органом. Но у нас государственные органы, и отчасти это главная причина именно такого регулирования и лоббистской деятельности, и права на обращения законом 2006 года, считают, что они обладают правом монопольно определять, что есть публичный интерес, что есть государственный интерес, что есть интерес граждан. А сами граждане: они будут объектами регулирования, будут выступать инструментов чьих-то интересов и т.д. Соответственно, публичный интерес может гарантировать только принятие решений, защищённых от какого-то внешнего вмешательства, в т.ч. от вмешательства со стороны граждан. Такая логика в определённых случаях оправдана, и в том примере с акцизами только такая логика и может применяться, но в других случаях, когда граждане отстаивают своё право влиять на политические решения, в этом случае, естественно, власть должна предполагать возможность граждан, по крайней мере, донести до её сведения и попытаться убедить людей, которые принимают решения, какие последствия наступят, в чём преимущество, в чём недостатки того или иного принятия решений. Например, по ввозу ядерных отходов, кампания, которая проводилась у нас несколько лет назад, она был, может быть, наиболее удачным примером эффективного лоббирования со стороны разных организаций, потому что они представляли чиновникам, принимавшим решения максимально полную информацию о том, каковы будут последствия того решения, которое возможно принять. В этом смысле лоббизм –это, безусловно, позитивное явление, потому что он открывает возможности влиять и возможности влиять на принятие решений любыми гражданами, а не только родственниками, друзьями и знакомыми чиновников и депутатов.

Сам закон 2006 года предполагает механизм, условия обращения граждан в государственные органы. Правда, есть несколько прогрессивных норм, но их совсем немного. В частности, это право подавать обращения как в устной, так и в письменной форме; право подавать обращения в письменной бумажной и электронной формах (по электронной почте). В основном закон очень консервативный и мало чего добавляет основным нормам, которые содержались в Указе Президиума 1968 года. По сути дела, этот закон мог бы стать доминирующим, кроме того он мог бы выполнять роль почти кодекса административного, устанавливая общие условия вступления в административные правоотношения при взаимодействии государственных органов и граждан, как это сделано законами об административных процедурах во многих других странах. Однако этот закон не сделал ни того, ни другого.