Право на проведение публичных массовых мероприятий.

Первое право, которое предусмотрено в числе политических прав – это право на проведение публичных массовых мероприятий. Здесь есть некий формализованный стандарт, который, наверное, плохо характеризует саму роль и само значение этого права, но он закреплён в Законе «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетированиях» 2004 года. Собственно, почему в 2004 году появился этот закон? До 2004 года действовал Указ Президента 1992 года О порядке проведения массовых собраний. Он был чуточку строже в каких-то вопросах, в других, может быть чуточку либеральнее, чем закон 2004 года, но он не мог рассматриваться как достаточное, в т.ч. политическое основание для борьбы с разного рода проявлениями охлократической демократии, и, поскольку с 2003 года по пространству бывшего СССР начал бродить призрак «цветных» революций, и этого призрака начали бояться в РФ, в 2004 году сразу после «оранжевой революции» в Украине, в РФ приняли новый закон, который должен был дать законодательные основания для ограничения публичных мероприятий. Основная проблема этого закона заключается в том, что по закону формально речь идёт об уведомительном порядке реализации права на свободные собрания. А уведомительный порядок (мы об этом с вами говорили) предполагает возможность государственных органов в ограниченных и очень формализованных с точки зрения закона пределах создавать препятствия для проведения массовых мероприятий. В то же время практика применения этого закона показывает, что в реальности на самом деле его положения de facto могут рассматриваться как дающие право на применение разрешительного механизма. Свою лепту вносят журналисты, которые любят писать о том, что «митинг несанкционированный» или «власти не дали разрешения на проведения митинга», не вдаваясь в юридические тонкости о том, что речь идёт не о разрешении, а о согласовании места и времени проведения мероприятия. По формальным положениям закона согласование должно предполагать, что уполномоченный государственный орган оценивает, насколько мероприятие может быть безопасным с точки зрения защиты прав и интересов граждан, насколько мероприятие может причинить ущерб публичным интересам и тем гражданам, которые не участвуют в этом мероприятии. Соответственно, то или иное публичное мероприятие может быть несогласованным в том случае, если государственные органы видят явные отчётливые основания того, что оно может угрожать безопасности. Закон не даёт права просто не согласовать мероприятие. Отказывая в согласовании, уполномоченный государственный орган должен предложить другие альтернативные место и время проведения мероприятия для того, чтобы с одной стороны, обеспечить право, а с другой стороны обеспечить общественную безопасность. Но в реальности эта норма отчасти сознательно, отчасти в силу сложившейся практики государственными органами трактуется несколько иначе: de facto создаются ограничения для свободной реализации права на проведение массовых мероприятий. В частности, когда государственный орган получает заявление с просьбой согласовать место и время проведения мероприятия в центре города, в публичном популярном месте, вместо согласования предлагается провести собрание где-то на окраине, на пустыре, на кладбище. Естественно, тут согласование интересов, которое должно быть целью административного процесса, оно, мягко говоря, не является целью ни для государственных органов, которым проще ничего не санкционировать, ни для организаторов, которые тоже чаще всего не проявляют необходимой гибкости: «хотим только в этом месте и больше нигде». Соответственно, несколько раз на официальном уровне обращалось внимание на порочную практику применения этого закона. В 2009 году в докладе Уполномоченного по правам человека большой раздел был посвящён проблеме проведения разных массовых мероприятий. В стране как раз тогда проходили протесты против повышения транспортного налога, акции общества «синих ведёрок» и другие мероприятия дали материал для Уполномоченного, который начал говорить о том, что закон применяется не в соответствии с его смыслом. В том же году КС РФ вынес Определение о применении этого Закона, в котором тоже написал, что согласование не должно использоваться как мера ограничения права на свободное проведение массовых мероприятий. Но КС РФ в этом отношении не очень эффективное средство защиты, т.к. он говорит те вещи, которые и так очевидны, а как сделать так, чтобы этот механизм не использовался для создания ограничений – про это КС РФ ничего не пишет. Соответственно, сколько бы КС РФ и Уполномоченный ни говорили о том, что практика не соответствует конституционному смыслу, смыслу, заложенному законодателем, на уровне отдельных органов исполнительной власти постоянно применяются ограничительные способы толкования этого закона. В то же время, иногда со стороны представителей разных оппозиционных движений обвинения тоже звучат не вполне обоснованно, хотя в целом административная практика оставляет желать лучшего. Ну, если власти Москвы не дают согласие на проведение гей-парада, то, наверное, у них есть действительно основания сомневаться, что такой парад будет безопасен. В этом отношении даже чисто формально с точки зрения тех принципов и тех целей, которые установлены в законе, у государственных органов есть основания принимать такие решения. Естественно, это преподносится как борьба против сексуальных меньшинств, дискриминация.

Мы с вами в прошлый раз начали говорить о политических правах: об избирательном праве, праве на участие шествиях, митингах и других массовых мероприятиях. Я должен сделать ещё один акцент на содержании этого права с точки зрения его конституционной природы. К сожалению, это обстоятельство зачастую упускается из виду точно так же, как в отношении ст. 33 Конституции – права подавать обращение в государственные органы, органы местного самоуправления. Вот со ст. 32 этой проблемы нет: всем понятно, что она даёт право непосредственно влиять на принятие политических решений. А вот в отношении ст. 31, зачастую её характер, её политический смысл игнорируются. Зачастую многие считают, что само по себе право выйти на улицу и выразить своё мнение вроде как это право в целом исчерпывает. На самом деле не зря это право относится именно к политическим правам, не зря оно предоставляется по Конституции именно гражданам, поскольку с помощью массовых протестов граждане могут повлиять на принятие политических решений. Здесь есть одна проблема, которая стала достаточно очевидной после многочисленных т.н. цветных революций: проблема насколько граждане могут в форме таких массовых мероприятий, в форме массовых стихийных выступлений, иногда организованных выступлений, повлиять на принятие решения, и насколько государство и государственные органы обязаны учитывать мнение, высказанное на этих публичных мероприятиях. С одной стороны, это форма выражения, если власти непосредственно граждан, то по крайней мере это форма выражения их мнения. Учитывая то, что их мнение достаточно значимо должно быть для государства, то результат подобных массовых акций должен приниматься во внимание, но здесь у государства возникает опасность того, что эти массовые мероприятия могут быть использованы в качестве рычага, в качестве инструмента пересмотра решений, принятых в установленном демократическом порядке. Наверное, мы можем говорить о некой общей теоретической, отчасти даже философской проблеме, насколько ценны, насколько значимы процедуры, установленные законодательством, насколько важны, значимы демократические процедуры, которые обеспечивают выражение народной воли, воли народа как носителя власти, насколько ценна процедура проведения выборов, процедура проведения референдума, если процедура предполагает участие огромного количества людей, фактически всех граждан, то может ли результат волеизъявления, полученный в рамках этой процедуры быть пересмотрен несколькими тысячами граждан, которые вышли на площадь и выдвигают какие-то политические требования. Естественно, процедура, когда она полностью соблюдается, и когда нет сомнений в том, что она выполнена, то она не должна ни в коем случае становиться пересмотренной. В том случае, когда процедура нарушается, то оценки этих нарушений должны осуществляться в рамках юридического анализа, в рамках юридического доказывания и, соответственно, изменения выводов относительно результатов волеизъявления в рамках этой процедуры для того, чтобы не возникало соблазна, организовав толпу, пересмотреть итоги выборов, которые были проведены.

Наиболее яркий пример – Киргизия. В 2005 году там была революция, которую назвали «тюльпановой революцией». В ходе этой революции, по сути дела, были пересмотрены результаты выборов путём массовых протестов по всей стране. Причём эти протесты в отличие от других государств «цветных» революций (Украины, Грузии), были результатом отчасти организованных действий, причём даже есть доказательства (причём они были собраны европейцами – французы сняли целый фильм о «тюльпановой революции») того, что на ситуацию влияли из-за рубежа, были определённые специально организованные кампании. Вторым фактором, который очень существенен для оценки этих преступлений это то, что толпа, часть толпы выдвигала политические требования, а часть просто пошла мародёрствовать, бить всех полицейских, которые попадались под руку. В этом отношении, конечно, в такой форме, выражение политического мнения, политической позиции, явно вызывает сомнения. И насколько можно говорить о том, что выраженное в такой форме мнение действительно является формой народного волеизъявления, мне кажется, есть большие сомнения.

Соответственно, демократические процедуры, они для того и существуют, чтобы,условно говоря, из нескольких миллионов человек на улицы выходят несколько тысяч – с точки зрения количественной результаты несопоставимы. А процедуры должны восприниматься как определённые ценности, и, естественно, все усилия должны быть направлены на то, чтобы обеспечить соблюдение этих процедур и юридическая оценка должна быть дана всем нарушениям для того, чтобы выраженная народом воля действительно могла считаться народной волей, а не волей нескольких тысяч недовольных граждан.

Естественно, тут много и политических, и юридических проблем, и политически против таких суждений высказывают возражения, основанные на том, что политическая власть не допускает юридического пересмотра, все суды принимают предвзятые решения и юридическая оценка становится невозможной. Ну да, наверное, в этом отношении, конкретно с результатами выборов есть проблемы. Но в то же время всё равно, неконтролируемое выражение народной воли едва ли может даже с точки зрения демократических стандартов считаться абсолютно показательным и презентативным. Соответственно, в тех случаях, когда речь идёт о выражении народных протестов не столько очевидно связанных с пересмотром решений, принятых в обычной демократической процедуре. Кстати, в этом отношении есть ещё один довольно показательный момент: право старается не допускать конфликта между разными формами волеизъявления граждан. Например, наше законодательство о референдуме не допускает пересмотра итогов выборов с помощью референдума, чтобы демократические процедуры были друг с другом согласованы. В этой части процедуры должны быть согласованы не только в отношении референдума, но и в отношении иных форм выражения политических прав и политических интересов граждан. Соответственно, массовые протесты, наверное, могут использоваться в качестве одного из дополнительных инструментов высказывания мнения народа и, как показывает практика, во многих ситуациях это действительно массовые протесты, особенно в государствах западной Европы, где такие протесты обычное явление, они реально влияют на решения, которые принимают политики, которые принимают государственные органы – в этом отношении учитывается то, что это форма выражения политического мнения и желание повлиять на результат, на решения, принимаемые государственными органами.