Внесудебная защита.

Во многих государства х мира используется институт уполномоченного по правам человека (омбудсмены). Этот институт возник в Швеции в начале 19 века и рассматривался как институт парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. В этом видится классическая природа этого института, как института парламентского контроля, который предполагает, что парламент издавая закон должен иметь инструмент проверки исполнения этого закона. Учитывая наличие у парламента контрольных полномочий в отношении исполнительной власти должен иметь основания применения контрольных полномочий, в том числе путем вынесения недоверия правительству или отставки правительства в целом или отдельных его членов.

В настоящее время институт омбудсмена несколько более разнообразен по своему содержанию:

• С точки зрения круга вопросов, которые входят в компетенцию

• Появились специализированные омбудсмены. Общий омбудсмен, который занимается защитой любых прав, сегодня с трудом справляется с количеством жалоб, поступаемых от граждан.

Парламент создает институты специализированных омбудсменов: по правам ребенка, инвалидов и т.д.

Эти омбудсмены несмотря на различия в форме, процедурах назначения, ку вопросов в целом действуют на общих принципах. Главным принципом становится представление о том, что его основная задача вытащить на поверхность, озвучить нарушения, которые совершают гос органы и призвать к институтам парламентского или даже общественного контроля за деятельностью гос органов. Основной инструмент – это институт ежегодного доклада парламенту о состоянии дел в сфере прав граждан. Упоминание о том, что какой-то орган нарушает права граждан в механизме западно-европейской демократии становится очень серьезным поводом для политическим разбирательств, а иногда приводит к отставке тех или иных ДЛ. Это связано с особенными требованиями общественного контроля и общественной ответственности перед обществом со стороны власти. Скомпрометировавший себя политик не может далее занимать государственную должность, испорченная репутация препятствует пребыванию на государственном посту. Общественное мнение не позволит.

Омбудсмен принципиально не должен иметь механизмов принудительного воздействия. Он не должен обращаться в суд. Механизм его реагирования на нарушения прав совершенно иной.

В нашей стране традиционно никаких омбудсменов не было. Уполномоченный по права человека (УПЧ) появился в РФ в конституции 1993 г. как механизм общего заимствования западно-европейской демократии, механизма осущ государственной власти. Этот институт был воспринят как очередной элемент общего демократического гос устройства и должен был использоваться в качестве элемента баланса сдержек и противовесов, баланса правомочий.

История существования УПЧ в РФ демонстрирует явное несоответствие общественным реалиям и характерным особенностям системы политических отношений в РФ, которые необходимы этому институту для нормального функционирования. Для нас характерно наличие не УПЧ, а прокуроров, которые могли возбуждать уголовные или гражданские дела. Такой механизм был более действенным и эффективным и больше соответствовал российскому менталитету и в какой-то части реальным отношениям, которые у нас складывались в политических реалиях. В западной литературе институтом, аналогичным европейскому омбудсмены в России называли Генерального прокурора, так как именно в его функции входил контроль за соблюдением прав граждан, которые должны обеспечивать гос органы.

Напрямую институт прокуратуры не занимался именно защитой прав граждан, а в основном осуществлял надзор за законностью в советской системе. Но эффект, который достигался, был близок к институту защиты прав граждан.

УПЧ с самого начала был плохо встроен в существующую в России систему политических отношений и по мнению Белова, до сих пор остается демократическим пассатом без реального содержания. Б. не слышал ни об одном факте отставки чиновника, чьи злоупотребления были бы обнаружены УПЧ. По результатам докладов никаких реальных мер не принимается. Эффект близок к нулю. В целом эффективность существования этого института не сопоставима с эффективность существования омбудсмена в европейских государствах.

УПЧ продолжает существовать и может быть когда-нибудь от него будет польза. Примерно то же самое в отношении региональных УПЧ. Многие субъекты создали такой институт. Например в СПб – это история позора: сначала 10 лет УПЧ не могли назначить, а потом, когда он наконец был назначен, его через 2 года отправило в отставку само законодательное собрание СПб ввиду нарушений, допущенных УПЧ при расходовании бюджетных средств. толку от такого уполномоченного не много . Сейчас другой, но все примерно также.

Что касается прокуратуры – это орган, который лучше соответствует российским социальным условиям. В 1995 появился отдельный вид прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод граждан и это стало более эффективным. Прокуратура занимается реагированием на обнаруженные нарушения. С прокуратурой есть проблема: когда мы говорим о правах и свободах, защищаемых прокуратурой, речь идет не о конституционных правах, в основном. Для прокуратуры традиционно предметом надзора было и остается надзор за соблюдением законов, следовательно, она не обеспечивает содержательного контроля за соблюдением прав граждан. больше к предмету деятельности прокуратуры относится надзор за соблюдением законодательных прав и свобод граждан. В этом отношении прокуратура едва ли эффективна при защите именно конституционных прав и свобод граждан. тем не менее прокуратура и УПЧ в каком-то смысле конкурирую друг с другом занимаются одним и тем же делом несудебной защиты прав и свобод. По некоторым полномочиям они пересекаются. КС признал право и УПЧ и Ген Прокурора на обращение с жалобами в КС с обжалованием НА. По мнению Белова это противоречит существу и того и другого института, но наш законодатель руководствуется идеей о том, что контроля много не бывает  как и институтов защиты прав граждан.

Идея прокурорского надзора предполагает:

1. Общий надзор за законностью любых действий и актов, издаваемых и совершаемых органами государственной власти. В этом отношении прокуратура РФ отличается от похожих институтов за рубежом, где она ограничивается функций поддержания обвинения в суде и не имеет столь широких полномочий по надзору.

После 1993 г. в закон о прокуратуре были внесены изменения. В частности среди направлений прокурорской деятельности появился

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека.

Существенные различия между прокуратурой и УПЧ с точки зрения формального содержания их полномочий: у прокурора средства реагирования далеко не общественные, а предельно юридические: он возбуждает производство по уголовным, административным делам, может обратиться в суд. Его полномочия носят принудительный характер в отличие от полномочий омбудсмена. При этом прокуратура обеспечивает соблюдению, защиту прав и свобод человека и гражданина не столько с конституционной точки зрения, сколько прав и свобод, закрепленных в законе. Это отличается по своему содержанию от общих функций, связанных с защитой прав и свобод человека, но и УПЧ как форма парламентского контроля, за парламентом не особо следит, его основная задача контролировать исполнительную власть. И в этом смысле функции прокурора и УПЧ похожи.

С точки зрения судебных форм мы не будем подробно останавливаться на суд защите прав в национальных судах, а будем говорить о защите прав человека в ЕСПЧ.

Правила, порядок, условия обращения определены в конвенции о защите прав человека. Цель ЕСПЧ: оценивать с точки зрения норм конвенции действия государства, которые являются участниками конвенциями. ЕСПЧ рассматривает конкретные нарушения, он не оценивает законодательство. Другое дело, что ЕСПЧ анализируя конкретную ситуацию приходи к общим выводом: нарушения прав человека стали результатом общего, системного нарушения законодательства, практики его применения, практики деятельности гос органов. Он может рекомендовать государств у изменить эти системные условия, однако, по юр содержанию его решения касаются конкретного лица и конкретной ситуации.

Компетенцию ЕСПЧ входи оценка соответствие действий государства правам, закрепленным в конвенции. Эти права получают защиту в решениях ЕСПЧ. А учитывая, что набор этих прав значительно уже, чем в нашей конституции, то далеко не все права могут быть защищены путем обращения в ЕСПЧ. ЕСПЧ некоторые права толкует шире, чем они толкуются в национальной практике. Например: право собственности, которые гарантировано 1 ст. 1 протокола Европейской конвенции, но ЕСПЧ видит в праве собственности довольно многие аспекты. Через защиту права собственности суд в ряде случаев обеспечивал защиту социальных прав.

ЕСПЧ рассматривает обращения государств и граждан. когда ЕСПЧ создавался, его разработчики предполагали, что основной работой будет рассмотрение проблем государств, когда одного государство жалуется в ЕСПЧ на нарушение прав другим государств. Но такие ситуации достаточно редки. Например, когда Грузия обратилась с жалобой на нарушение прав грузинских граждан в РФ. Это исключительный случай. Вопреки задумкам создателей ЕСПЧ сейчас завален жалобами от конкретных граждан. Процедура рассмотрения жалоб занимает от 3-х до 5-ти лет. В этом отношении ЕСПЧ может рассматриваться в качестве эффективного способа защиты прав граждан.

В ЕСПЧ следует обращаться, если использованы все основные средства внутригосударственной защиты. Деятельность ЕСПЧ по своей природе носит субсидиарный характер: только если органы власти государств не обеспечивают защиту прав, то только в этом случае юридически допустимо обращаться в ЕСПЧ. В этом отношении сложно говорить о содержательной оценке, но формально гражданин обязан реализовать все средства правовой зажиты. Что это такое?

В нашей судебной системе есть масса органов, которые с сомнением могут быть отнесены к средствам правовой защиты:

• надзорные инстанции в судах общей юрисдикции и арбитражных судах

• КС

Могут ли они рассматриваться в качестве средств правовой защиты? По мнению ЕСПЧ нет. надзорные инстанции не обязаны рассматривать по существу ту жалобу, которая подается участником производства. Надзор представляет собой дискреционное полномочие, которые оставляет свободу выбора: рассматривать или не рассматривать. Все эта дискреция лишает надзор свойства внутренней правовой защиты. КС не может рассматриваться средством правовой защиты, так как в его компетенцию не входит рассмотрение конкретного дела. Он не делает выводов относительно прав и обязанностей конкретного лица, он не дает квалификацию конкретным правоотношениям. Его решения носят абстрактный характер. Следовательно, решения, которое не восстанавливает права граждан е не является средством правовой защиты.

Гражданин любого государства, чьи права нарушены действиями государства участника конвенции, может использовать средства защиты в виде обращения в суд и обжаловав решение суда во второй кассационной инстанции. После того, как вынесено решение второй инстанции – это исчерпание всех внутригосударственных средств. с этого момента начинает действовать ограничительный срок для обращения в ЕСПЧ – 6 месяцев с момента вынесения последнего решения по делу. Если граждан будет ждать пока будет вынесено решение по его делу в надзорной инстанции, в КС, то срок пройдет и он не сможет обратиться в ЕСПЧ.

При рассмотрении дела в ЕСПЧ начинается все с анализа приемлемости жалобы. Несколько элементов оценки: может ли заявитель рассматриваться как жертва нарушений положений конвенции, идет ли речь о нарушении со стороны государства (если нарушение осущ действием частного лица, то дело рассматриваться не будет). Решение о приемлемости жалобы долгое время принималось коллегией в составе 3-х судей, сейчас правила поменялись (13 протокол – РФ долго не признавала необходимость реформы ЕСПЧ и не подписывала протокол): решение о приемлемости рассматривается 1 судьей, как правило, судьей, которого назначило государство против которого подана жалоба. Но когда речь идет о рассмотрении приемлемости дело не решается по существу. По существу решение выносится коллегией судей одной из палат ЕСПЧ.

ЕСПЧ оценивает обстоятельства, которые изложены в жалобе, с точки зрения прав, которые гарантированы в конвенции и тех, принципов, которые в конвенции заложены. Принципы рассматриваются в дополнении к правам. Если речь идет о дискриминации вне связи с правом, которое гарантировано конвенцией, то ЕСПЧ такие дела не принимает. В остальном, если совпадают и право, которое было нарушено и принцип, который гарантирован конвенцией, то ЕСПЧ дает оценку в целом сложившейся ситуации.

ЕСПЧ перенял очень многие средства обоснования принятого решения у Федерального КС Германии. Он использовал в немецкой доктрине концепцию пропорциональности ограничения прав, которая требует формализованного анализа ситуации. И при этом для ЕСПЧ в качестве одной из главных целей деятельности фигурирует необходимость оценки того, как именно следует обеспечить единое европейское пространство защиты прав человека. Это сложный вопрос, так как национальное законодательство очень разное. В некоторых ситуациях ЕСПЧ допускает отступление от некоторых принципов, заложенных в конвенции в угоду интересам конкретного государства. он ссылается на концепцию свободы усмотрения. Если ЕСПЧ не видит допустимости учета национальных особенностей, то он выносит решение, связанное с негативной оценкой действий государства. в решении суда содержится только оценка действий. Механизм исполнения решения в самом решении не затрагивается. Для того, чтобы реализовать решение другой орган той же организации Совета Европы, комитет министров совета Европы, который состоит из министров иностранных дел государств-членов, принимает решение относительного того как следует исполнять государству решение европейского суда. Комитет министров определяет 2 вида мер:

1. Меры индивидуального характера, связные с восстановления прав конкретного человека

2. Меры общего характера. С ними все сложнее и неоднозначнее.

РФ никогда не возражает против принятия мер индивидуального характера, то в отношении мер общего характера такие возражения есть. Например, если комитет министров считает, что необходимо изменять законодательство государство, то получается, что вывод ЕСПЧ получает абстрактный характер. ЕСПЧ принимает решение о несоответствии законодательства государства конвенции, хотя по конвенции он такими полномочиями не обладает. Многие государства начинают спорить и говорить, что решение лежит за пределами компетенции ЕСПЧ.

У Совета Европы нет механизма принудительной реализации решений ЕСПЧ. Реализация решений сводится к доброй воле государств, но политическое давление чаще всего оказывается эффективным.