Право на участие в управлении делами государства.

Право, которое гарантировано у нас ст. 32 Конституции, рассматривается в качестве ядра политических прав, в качестве самого основного, главного политического права. В упрощённом виде его называют правом на участие в управлении делами государства. В ст. 32 это право гарантируется в разных формах, в частности, это право участвовать в выборах, право поступать на государственную службу, право участвовать в отправлении правосудия. Представляется, что участие в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной власти допускается для граждан. Соответственно, из характеристики ст. 32 Конституции мы видим, что это право во многом связано с непосредственным участием гражданам, с непосредственным принятием гражданами политических решений. Правда, есть сложный юридический вопрос – участие в выборах – это форма выражения воли по направлениям государственной политики или это форма относительно наделения полномочиями конкретных государственных органов? И то, и другое – нельзя исключать ни первое, ни второе. В какой-то части выборы предполагают влияние граждан на решения, которые будут приниматься избранными государственными органами. В целом, первое и второе обстоятельство мы уже обсуждали в прошлый раз применительно ко всем политическим правам в целом: право, которое гарантировано ст. 32, в этом отношении наиболее показательно: граждане имеют право принимать участие в принятии политического решения, но не влиять непосредственно на его принятие, потому что политическое решение принимается коллективным субъектом в результате коллективного волеизъявления. Соответственно, граждане, которые высказывают своё мнение на выборах, они не имеют права требовать, чтобы был избран, например, именно тот кандидат, за которого они проголосовали, именно та партия, за которую они проголосовали. Это не предполагается самим политическим правом.

Интересно, что вот именно ст. 32 по сравнению с международными правовыми актами в целом закрепляет право более в широких пределах. Ну и с другой стороны, закрепляет его в той же мере достаточно конкретно. Когда в 2005 году КС РФ знаменитое дело о назначении губернаторов, спор отчасти заключался в том, имеют ли по Конституции граждане право на непосредственное формирование органов государственной власти путём прямых выборов. Сам КС РФ в 1996 году вроде как применительно к выборам именно высших должностных лиц субъекта Федерации высказал позицию, что статья 3 Конституции должна толковаться как предоставляющая гражданам такое право. Но на самом деле в 2005 году позиция КС РФ оказалась более взвешенной, в том числе и с точки зрения тех стандартов, которые содержатся в нормах международного права. Международные акты гарантируют гражданам, во-первых, только участие в формировании законодательных органов власти; участие в формировании органов исполнительной власти самой природой этого права не предполагается. Более того, конкретно в стандартах ОБСЕ установлено, что участие в формировании прямыми выборами должно быть обеспечено как минимум в отношении одной палаты законодательного органа – вторая палата может формироваться не прямыми выборами или даже может быть назначаема. Соответственно, право в части избрания государственных органов и должностных лиц в каком-то смысле уже конкретизируется нормами действующего законодательства, и считать сужением права по сравнению с тем, что гарантированно Конституцией, наверное, было бы неправильным.

Ещё одно существенное, очень важное обстоятельство касается природы избирательного права, и я несколько слов об этом скажу, хотя к этому вопросу мы ещё вернёмся, характеризуя принцип всеобщего избирательного права. Избирательное право должно рассматриваться наряду с другими правами рассматриваться именно как право принимать участие в принятии политических решений. Для кого-то кажется, что других вариантов и быть не может, что это достаточно очевидно, коль скоро право так закреплено в Конституции, но на самом деле для многих подспудно, и, может быть даже не отдавая себе отчёт в этом, многие считают, что избирательные права должны предоставляться только тем гражданам, которые могут это право реализовать во благо всего общества, не в ущерб государственным, публичным общественным интересам. И с этой точки зрения выглядят оправданными ограничения, которые вводит законодатель, и даже непосредственно в текст Конституции в части тех категорий граждан, которые лишены права на участие в выборах. ЕСПЧ в 2006 году рассматривал очень интересное дело – не в отношении РФ, в отношении Великобритании. Дело «Фёрст против Великобритании». Заключалось оно в проблеме участия заключённых (лиц, которые приговором суда приговорены к лишению свободы) в выборах, наличия у них активного избирательного права, т.е. права голосовать. С точки зрения английского законодателя - в ЕСПЧ выступали представители английского парламента, в том числе представитель Палаты лордов, который говорил, что «мы осознанно исключаем заключённых из числа лиц, которые наделены активным избирательным правом, исходя из того, что сама их личность ввиду совершенного ими преступления позволяет сомневаться, что их голосование будет общественно полезным». Т.е., исходя из того, что они неуважительно относятся к правовой системе, к праву как таковому, игнорируя его своим поведением, что констатировано решением суда, их активное избирательное право ограничено. По сути дела, если мы предоставим им возможность принимать участие в выборах, то они будут влиять на принятие государственных решений так, что, скажем, какие-то преступления они будут стараться декриминализировать, будут стараться привести к тому, чтобы преступные деяния становились менее наказуемыми или вообще не наказуемыми. С этой точки зрения публичные интересы обычных добропорядочных граждан будут ограничиваться и ущемляться.

ЕСПЧ сделал вывод, что такая логика недопустима, причём в обосновании ЕСПЧ написал, что в качестве аксиомы, исходной догмы мы должны принимать во внимание то, что каждый имеет право в управлении делами государства. И если кто-то исключается из круга лиц, имеющих право на участие, то должно не предположительно, а совершенно определённо констатироваться, что есть основания что реализация этого права со стороны этого субъекта будет представлять угрозу, опасность публичным интересам. Нельзя всех заключённых лишить избирательного права, нельзя лишать избирательного права в силу самого факта совершения преступления. Это необоснованное ограничение. Здесь уже право воспринимается как общественная привилегия с точки зрения того, кому полезно с точки зрения общества кому предоставить избирательное право, а кому нет. Мне кажется, что именно в таком ключе у нас иногда обсуждаются те условия, которые касаются предоставления избирательных прав. Конкретно с голосованием заключённых у нас есть проблема: непосредственно в Конституции заключённые относятся к числу тех, кто не участвует в выборах. Соответственно, как считают даже некоторые наши конституционалисты, здесь речь не идёт об ограничении, а здесь речь идёт об установлении неких имманентных пределов избирательного права, и что заключённым это право просто не предоставляется. Эта логика явно ущербна. Но, может быть, голосование заключённых в каком-то смысле хороший пример, потому что про него писал ЕСПЧ, в каком-то смысле, он может быть не столь показателен.

Более показательными мне кажутся дискуссии о том, что в России необходимо, обязательно ввести образовательный ценз для тех, кто избирается в представительные органы на выборные должности. Рассуждения в данном случае строятся как раз на том, что неграмотные, необразованные, неквалифицированные депутаты никакой пользы не принесут обществу, когда будут выполнять свои обязанности в качестве представителей населения. Опять же такая логика покоится на том постулате, что допускать нужно только тех, чьё участие в выборах будет полезным для общества. Эта логика порочна, она не соответствует исходным началам и общей природе, которая должна быть заложена избирательным правом, исходя из того, что это право, а не привилегия, которую государство предоставляет для тех, чьё участие в голосовании будет полезным.

На самом деле об этом сейчас даже на таком общетеоретическом уровне не очень много формулируют и говорят об этом, ставят эту проблему в литературе. А вот до революции в нашем избирательном праве подобные дискуссии велись: идеи никуда не делись, просто они приняли другую форму, и сейчас звучат иначе, завуалированно в это основное содержание, основную проблему: что есть право на участие в выборах – именно право или некая привилегия.

То, что касается других элементов права на участие в управлении делами государства, конечно, могут быть определённые сомнения в том, что, например, право поступить на государственную службу это тоже политическое право. В отечественном праве у нас есть некая традиция (о ней вы услышите в курсе административного и в курсе трудового права): у нас традиционно государственную службу пытаются считать одним из видов занятости граждан наряду с трудовой деятельностью, считая, что это право реализации способности к труду, возможности выбирать сферу деятельности и профессию. Соответственно, и политическая составляющая в этом случае отсутствует, но ст. 32 государственную службу вспоминает именно как политическое право граждан, и законодательство ограничивает право граждан поступать на военную службу именно для граждан РФ. Отчасти это обстоятельство, отчасти сама природа государственной службы, она связана с реализацией властных полномочий государственных органов, она предполагает участие в принятии решений государственными органами, а решения есть, в конечном счёте, участие в осуществлении власти. Соответственно, граждане, поступая на государственную службу, как минимум становятся сопричастны к этой государственной власти, а, следовательно, право носит именно политический характер – право участвовать в принятии политических решений непосредственно. Может быть, не столь очевидно, может быть менее значимо это право, чем право избирательно, однако оно тоже достаточно значимо в числе общих политических прав.

Ну, а то, что касается участия в отправлении правосудия, ограничения у нас введены достаточно существенные: по сути дела, это только право участвовать в качестве присяжного заседателя. В советское время существовал институт народных заседателей, предполагавшийся как более распространённая в рамках осуществления правосудия форма участия граждан в его отправлении. Однако сегодня все решения, которые принимают суды, если это не суды присяжных, то они чаще всего принимаются профессиональными судьями – участие граждан в этом смысле ограничено. Но, по крайней мере, участие присяжных заседателей рассматривается как часть этого права.