Делегирование полномочии

Определение полномочий (власти)

В классическом подходе полномочия определяются как узаконенное право принимать решения и отдавать приказы подчиненным от имени компании. Многие счи­тают, что такое определение не вскрывает основных черт полномочий. При окончательном анализе объем полномо­чий, которым обладает кто-либо, измеряется степенью, в которой он может направлять поведение других, не вызывая с их стороны возражений. Так, Г. Саймон, много заимствующий у Честера Барнарда, утверждает, что подчиненный признает полномочия, как только он допускает, чтобы его поведение направлялось другими, не давая при этом оценки достоинств решения. Власть с этой точ­ки зрения — это возможность принимать решения, ко­торым безоговорочно подчиняются. Таким образом, ис­точником полномочий являются подчиненные, а не те, кто отдает приказы, или организация.

Именно получатели приказов решают, какие приказы принимать, хотя их «диапазон выбора» зависит от оценки последствий отказа выполнять какой-либо конкретный приказ. А это в свою очередь зависит от санкций — всег­да ограниченных,— которые могут применить те, кто отдает приказы. Каждый менеджер отдает себе отчет в том, в каких пределах он может «давить» на своих подчи­ненных, а эти пределы могут иметь весьма относительную связь с его номинальными правами.

Многих раздражают споры по поводу определений, так как они представляются просто спорами о словах. Это проявление скепсиса. Например, споры о том, должен ли закон рассматриваться как принцип, основанный на ра­зуме, как указ или как договор, представляют собой не просто академические дебаты. Если одно определение при­нимается, а другое отвергается, одна группа свойств объ­екта признается более фундаментальной по сравнению с другой группой. Следствия, выводимые из определения, зависят от того, какой набор свойств выделяется. Опре­деление полномочий, по Саймону, например, позволяет вывести несколько следствий:

1) сам Саймон указывает, что полномочия в его по­нимании нельзя осуществлять только в направлении

сверху вниз, хотя на практике они осуществляются в ос­новном именно так. Когда начальник принимает реко­мендацию подчиненного, не анализируя ее достоинств, он признает полномочия подчиненного;

2) распределение полномочий, как они указаны в должностных инструкциях, отражает не их действитель­ную структуру, а ту, скорее, которая преобладает при обычном течении событий. Отсюда следует, что делеги­рование номинального права отдавать приказы не озна­чает делегирования реальных полномочий до тех пор, пока эти полномочия не признаются также и подчиненными. Руководство может себя обманывать, распределяя номинальные права и полагая, что оно дает подчиненным средства выполнить работу.

Уилфред Браун из компании «Глейсиер метал» осо­знает ограниченность формальных полномочий и потому использует законодательную систему, образованную из различных групп власти. С ее помощью он добивается одобрения тех решений, которые лежат за пределами его полномочий. «Когда главный исполнительный руководи­тель считает, что для проведения изменений недостаточ­но полномочий, которыми он уже облечен, он должен искать путей расширения этих полномочий. Для этого он прибегает к определенным социальным механизмам вроде заседаний советов директоров, собраний акционе­ров, проверки реакции клиентов с помощью службы сбыта, встреч с представителями служащих. Поступая таким образом, он отвергает взаимодействие исполнитель­ной системы с этими группами власти и взаимодействие между группами власти, хотя такое взаимодействие за­конодательно по природе»;

3) руководитель должен попытаться оказать влияние посредством убеждения, а не стремиться применить полномочия. Когда один человек влияет на другого по­средством убеждения, то следствием будет не слепое повиновение, а сознательное изменение поведения. Такое воздействие на людей более эффективно, чем отдача рас­поряжений, поскольку приказы могут остаться невыпол­ненными или же буквальное их выполнение приведет к потере гибкости;

4) по определению Саймона, полномочия осуществля­ются над людьми. На этом основании будет неверно го­ворить о полномочиях на распоряжение определенными ресурсами, поскольку здесь нет подчинения одного человека другому. В этом случае будут осуществляться не полномочия, а юридическое право, подобно тому, как ин­дивидуум осуществляет свои законные права по распоря­жению собственным домом.

Исторически этот спор о природе полномочий (вла­сти) идет давно. Томас Гоббс рассматривал полномочия в юридическом смысле, как право делать что-нибудь, тогда как Ювенал представлял полномочия в фактиче­ском смысле, какспособность добиться принятия пред­ложений. Любая юридическая концепция полномочий, подобно классическому подходу, предполагает формаль­ное распределение полномочий во всей организации. Однако связь между правом применять полномочия и фак­тическим обладанием ими обязательна.

Классическое определение полномочий совпадает с общеупотребительным в большей мере, чем определение Саймона. Его определение скорее близко к употреблению слова «власть», т. е. способности заставить других вы­полнять нашу волю. В свою очередь авторы классической школы также осознавали разницу между этими двумя определениями и иногда проводили различие между формальными (юридическими) и реальными (фактиче­скими) полномочиями. Концепция Саймона имеет свою историческую основу. Так, в знаменитой речи Эдмунда Барка о примирении с американскими колониями указы­валось, что «управление основывается на повиновении и неважно, какими словами его обозначать». По Барку, степень ожидаемого повиновения является эмпирической проверкой действительного наличия полномочий. Проб­лемой для руководителей является получение формаль­ных и неформальных полномочий, дополняющих друг друга. Конечно, в бизнесе формальные и реальные полномочия в большой степени совпадают, так как фор­мальные полномочия поддерживаются возможностью вознаграждать за подчинение и наказывать за неповиновение.

Ни один руководитель не может быть уверен в своих законных правах (формальных полномочиях) до тех пор, пока они не признаны другими членами организа­ции. Отсюда и упор классической школы на письменное закрепление этих прав. Сторонники школы человеческих отношений полагают, что осуществление формальных полномочий, не опирающихся на признание со стороны подчиненных, сводится к принуждению с помощью уг­розы возможных санкций. Таким путем можно достичь минимальной уступчивости и потерять авторитет. Потеря авторитета происходит из за конфликта целей тех, кто отдает приказы, и тех, кто их получает. Это ведет к откло­нению действий от целей руководителя, что в свою оче­редь приводит к контрдействиям руководителя в форме увеличения числа правил. В итоге все это приводит к организационной жесткости.

К сожалению, организационный саботаж не всегда может быть предотвращен установлением ясной иерархии полномочий и ответственности. Руководители всегда в некоторой степени зависят от подчиненных, которые име­ют доступ к соответствующим средствам, людям и ин­формации, и могут их использовать для нарушения дея­тельности.

Мэри Паркер Фоллет, автор неоклассического направ­ления, видела эту трудность и утверждала, что ни один человек не должен приказывать другому сделать что-ни­будь, гак как это может породить противодействие и конфликт. Они оба должны определить свои задачи в со­ответствии с требованиями ситуации. Таким образом, она выступала в пользу «закона ситуации», т. е. за то, чтобы полномочия определялись ситуацией.

Хотя ее подход высоко оценивался классическими ав­торами, он был скорее организмическим, чем механистиче­ским, и, подобно многим последователям школы челове­ческих отношений, она делала акцент на достижение единства действий. К сожалению, «закон ситуации» не всегда ясен и меняется в зависимости от целей. Кроме того, по самой сути своих функций менеджеры не только отдают приказы: требования доводятся до подчиненных также посредством выработки политики, постановки це­лей, инструктажа и т. п. На практике руководитель мо­жет избегать отдачи прямых приказов — на тот случай, если им не подчинятся, — а также применения санкций. Менеджер знает, что принуждение к выполнению прика­зов посредством санкций выставляет его перед руковод­ством неэффективным лидером.

Некоторый конфликт всегда неизбежен и иногда по­лезен. Цели членов организации различны, отличаются также и их восприятие ситуации, информация, которой они обладают. Улучшение коммуникаций само по себе из-за искажения информации. Даже на самых высоких уровнях руководства, где существует согласие относи­тельно целей и сходное восприятие реальности, возможен конфликт по поводу средств достижения целей, посколь­ку предсказания вероятных последствий какого-либо действия почти всегда носят спекулятивный характер. Приказы и правила являются традиционным способом укрепления полномочий, однако в настоящее время апел­ляции к целям высшего уровня и соглашениям встреча­ются чаще, чем открытая полемика и конфронтация.

Мы можем утверждать, что как формальные, так и реальные полномочия изменяются в зависимости от долж­ности и эффективности работы. Так, чем выше положе­ние должности в иерархии, тем больше с ней связано формальных полномочий. Высшие руководители распре­деляют формальные полномочия между своими подчинен­ными, и объем делегированных полномочий должен быть меньше тех, которыми располагает руководитель. Однако люди, находящиеся на одном и том же иерархическом уровне, могут получить различные объемы формальных полномочий. Так, руководители производства имеют, как правило, больше формальных полномочий, чем штабные специалисты, находящиеся на том же уровне иерархии. Даже содержание их полномочий различно.

Объем формальных полномочий, придаваемых должности, меняется также в зависимости от эффективности выполнения служебных обязанностей. Высокая эффектив­ность обычно ведет к тому, что лицо, занимающее должность, получает, официально или неофициально, большие полномочия. Мы наблюдаем это в случае, когда какой-нибудь новый человек, который еще должен будет про­демонстрировать свои способности, выдвигается на долж­ность. Он действует осторожно, и обычно от него ждут, что он будет стараться разделить с кем-нибудь ответст­венность по тем вопросам, которые согласно кругу его полномочий он имеет право решать сам. С другой стороны, «восходящей звезде» дается такая свобода действий, какой не имели его предшественники на данной долж­ности. Однако процесс этот несовершенен.

Высокая эффективность выполнения задач может привести к тому, что из-за зависти и т.д. человек, занимающий должность, будет «поставлен на место» и его полномочия не возрастут, а будут, скорее, ограничены. В общем, занимаемая должность более важна, чем эф­фективность работы, в том, что касается распределения формальных полномочий. Должность и эффективность исполнения влияют также и на фактические или реальные полномочия. Ни одна организация не может функ­ционировать без того, чтобы формальные и реальные полномочия в значительной мере не совпадали. Функцио­нирование организации предполагает, что реальные и формальные полномочия до некоторой степени идут «рука об руку». Формальные полномочия подкрепляются системой поощрений и наказаний, а чем выше мы подни­маемся по иерархии, тем более действенны применяе­мые санкции и поощрения. Однако взаимосвязь между организационным рангом и реальными полномочиями не однозначна, даже если не принимать во внимание эффективность. Официальная передача руководителю определенных формальных полномочий не гарантирует повиновения, о чем свидетельствуют частые случаи потери авторитета. Более того, некоторые из тех, кто «находится! наверху», считаются «сходящими со сцены», и в этом случае разрыв между формальными и реальными полно­мочиями может еще больше расшириться. Кроме того, штабные специалисты, располагающие реальными полно­мочиями в силу своей компетентности, могут вступить. в конфликт с линейными руководителями, располагающи­ми формальными полномочиями.

Эффективность является очевидным фактором, опре­деляющим широту реальных полномочий. Как правило, высококомпетентными руководителями восхищаются и подчиненные, и коллеги, и это дает им влияние, выходя­щее за пределы формально предоставленных полномочий. Это особенно справедливо для штабных специалистов. На низшем уровне организации (если мы готовы моди­фицировать наше определение эффективности так, чтобы охватить им эффективность достижения целей рабочей группы) многие работники имеют реальные полномочия в рабочей ситуации, хотя им не даны полномочия формаль­ные. Они могут иметь даже больше реальных полномо­чий, чем их руководитель. Но фактические полномочия будут также меняться в зависимости от личных качеств человека. Мы не можем просто отбросить концепцию харизматического авторитета, даже если она не может быть точно определена.

Если администрация ставит задачу добиться, чтобы приказы ее выполнялись с энтузиазмом, то, как заявля­ли исследователи школы человеческих отношений, ре­шением является система участия, разработанная в Харвуде. Вовлечь группу рабочих в принятие решений так, чтобы устранить их фрустрацию, удовлетворить потреб­ности их «я», потребность в принадлежности и, исполь­зуя давление группы, добиться единодушия. Это пред­ставлялось идеальным способом борьбы с возможным сопротивлением изменениям и достижения согласия, хотя он, по-видимому, требует значительных затрат вре­мени. Но некоторым такой способ представляется сплош­ным манипулированием. Маловероятно, чтобы этот под­ход мог применяться в течение длительного времени к повседневной деятельности. Было бы даже более инте­ресно узнать, можно ли его применить к несговорчивым профсоюзным группам, таким, как строительные рабочие, шахтеры и докеры. Даже личность и поведение самих исследователей нельзя игнорировать: эти факторы могли быть даже необходимым условием для достижения ре­зультатов, полученных в эксперименте.

Можно расширять участие среди менеджеров, между работниками различных уровней в рамках организации. В любом случае степень реального участия определяется возможностью влиять на решение всех тех, кого это ре­шение затрагивает. Такие возможности зависят от распре­деления реальной власти в организации. Конечно, рабо­чие в Харвуде обладали некоторой властью — в основ­ном правом накладывать вето на конкретные предложения. Однако передачи постоянных полномочий рабочей груп­пе не было. Сегодня основной интерес представляет воп­рос о том, какой объем реальной власти может быть передан. Так, многие считают только демократию прав­ления наемных работников истинной демократией, поскольку только в этом случае «все члены организации имеют определенную законодательную власть, а не только исполнительную».