3.2.1. Проблемы и перспективы деятельности «Единой России»

Выбор в 2008 г. в качестве Президента России Д.А. Медведе- ва, назначение бывшего Президента В.В. Путина главой прави- тельства и, самое главное, возникновение партии-гегемона "Еди- ная Россия" во главе с Путиным создало новую политическую ситуацию в стране.

Конституционно новый Президент сохранил весь прежний объем полномочий, однако теперь ему приходилось учитывать факт доминирования в политическом поле партии, лидером кото- рого оставался действующий глава правительства.

Тем самым в стране создавалось фактическое, хотя и консти- туционно никак не формализованное, «разделение властей». Это разделение, кстати, нельзя было свести персонально к двум фигу- рам так называемого тандема: на самом деле здесь обозначалось разделение политических функций между президентом и правя- щей партией при наличии относительно автономного от каждой из этих сил правительства - ситуация, которая потенциально но- сила и носит до сих пор конфликтный характер.

Эта конфликтность, тем не менее, не приобрела актуальный характер в значительной степени по причине глубоких страхов российского политического класса перед перспективой внутрен- него раскола. Слишком сильна в политическом классе России па- мять о 1991 и 1993 гг., когда Россия дважды оказывалась на поро- ге вооруженного гражданского противостояния. Именно по этой причине у части российской бюрократии сохранились серьезные опасения относительно идеологизации системных противоречий внутри властной пирамиды.

В период 2008 - 2009 гг. существовала тенденция в россий- ской публицистике противопоставлять президентскую власть правящей партии в качестве носительниц двух противополож- ных политических идеологий - либеральной и консервативной. Своеобразного апогея эта тенденция к идеологизации полюсов Политической системы достигла осенью 2009 г., когда Президент России объявил курс на модернизацию, а руководство "Единой России" обозначило своей идеологической программой "россий-

ский консерватизм". На момент возникло ощущение, что обще- ство неминуемо расколется примерно по тем же многочисленным идеологическим осям, что и в 1993 г., когда Президент сплотил вокруг себя большую часть западников, либералов, антикомму- нистов, а Верховный Совет, соответственно, стал оплотом основ- ной массы их антиподов, от коммунистов до так наз. патриоти- ческих писателей.

Между тем, такого идеологического размежевания не про- изошло, и правящая партия, после определенных трений с либе- ральным окружением Президента, взяла в качестве основного ком- понента своей идеологии лозунг "модернизации". Идеологическое единство российской власти было тем самым восстановлено.

Было бы неверно не видеть проблемы в деятельности пар- тии «Единая Россия». Обратим внимание на некоторые. Уверен- ное большинство "Единой России" в парламентах всех уровней позволяет обеспечить стабильность в законотворческом процес- се, гарантирует партии практически монопольную позицию в от- ношениях с исполнительной властью. Это радикально снижает популизм в деятельности законодательной власти, дает возмож- ность руководству страны и регионов проводить законы право- центристской направленности (которые в противном случае про- ходили бы с большим трудом или компромиссами). Однако это положение имеет и свои существенные издержки.

В подобных условиях трудно обеспечить качество законот- ворческого процесса. С одной стороны, как главный союзник ис- полнительной власти, "Единая Россия" ограничена в возможнос- ти влияния на законопроекты, исходящие из нее: они обязательно получают поддержку партии в первом чтении, а поправки ко вто- рому чтению в большинстве случаев носят лишь корректирую- щий характер. С другой стороны, подобное положение не создает стимулов для содержательной дискуссии с исполнительной влас- тью (если законопроект исходит от нее) и другими фракциями, в результате чего качество "депутатской экспертизы" снижается. Дума действительно перестает быть "местом для дискуссий".

Примеры очевидного "законодательного брака" достаточно многочисленны: "монетизация льгот" (речь идет не о концепту-

альной сущности закона, а конкретном содержании), "прорехи" в Жилищном кодексе. Неоднократно "Единой России" приходи- лось под явным влиянием исполнительной власти существенно корректировать свою позицию по ходу рассмотрения законопро- екта или даже его принятия Думой в трех чтениях, как это случи- лось с законом о Знамени Победы, законом о транспортном нало- ге. После успешного первого чтения снималась с рассмотрения так наз. "поправка Шлегеля" к закону о СМИ (2008 г.), сущес- твенно пересматривался закон о некоммерческих организациях (2005 - 2006 гг.).

Отсутствие у исполнительной власти необходимости со- гласовывать свои законодательные начинания с другими парти- ями дает парадоксальный результат: влияние "Единой России" на законотворческий процесс, формально большое, становится пассивным. Как и во многих других политических системах со слабым парламентом, это толкает депутатов на шаги, направлен- ные на обретение публичной популярности. Примеры этого - уже упоминавшийся закон о Знамени Победы, громкие, но, по сути, бессмысленные декларации по внешнеполитической проблема- тике, провал инициативы С. Шойгу о введении уголовной ответс- твенности за отрицание победы СССР в Великой Отечественной войне.

К сожалению, сохранение и расширение большинства пре- вращается для "Единой России" в самоцель. Стремление к вы- сокому результату естественно для любой политической партии, однако в практике "Единой России" количественные показатели обретают приоритет над другими целями: продвижением содер- жательной программы, повышением авторитета законодательной власти (в результате широкого использования так наз. паровозов реальные будущие депутаты оказываются "в тени" губернаторов, которые, за единственным исключением, не берут мандаты), чис- тотой и корректностью избирательных кампаний.

Из СМИ получила известность практика «плановых зада- ний» руководству региональных организаций (а на деле - ис- полнительной власти регионов) по достижению заданного ре- зультата. Региональная власть ощущает себя конкурирующей не

столько с другими партиями, сколько с соседними областями; та же "бюрократическая конкуренция" воспроизводится на уровне нижестоящих избирательных комиссий. Это провоцирует их на применение "административного ресурса", зажим межпартийной конкуренции.

Поражение "Единой России" на региональных выборах счи- тается недопустимым: если такое все же происходит, победите- ли подвергаются давлению вплоть до судебного преследования (как в Ставрополье) или "переманиваются" в "Единую Россию" (мэры Иркутска, Ангарска, Волгограда). Тот факт, что даже по- ражение на выборах не отстраняет "Единую Россию" от власти, свидетельствует о ее несамостоятельности: отстранение или "пе- ревербовка" победителей осуществляется явно в более высоких властных инстанциях.

После успеха "Единой России" на федеральных выборах 2007 г., достигнутого во многом благодаря тому, что список пар- тии возглавил В. Путин, результат на сопоставимом с декабрем 2007 г. уровне стал "целевым" для региональных выборов, и в целом выдерживался, несмотря на разразившийся осенью 2008 г. социально-экономический кризис.

Тенденция переломилась лишь в марте 2010 г., чему пред- шествовали громкие протесты всех парламентских оппозицион- ных партий против применения административного ресурса на выборах октября 2009 г. Однако даже такое снижение результата выборов партийного списка не помешало "Единой России" сфор- мировать квалифицированное большинство почти во всех законо- дательных собраниях (в одномандатных округах кандидаты "Еди- ной России" побеждают в абсолютном большинстве случаев).

"Единая Россия" превратилась в широкую коалицию различ- ных элитных группировок. Неизбежные конфликты между груп- пами экономических интересов, субрегиональными группиров- ками, отдельными фигурами оказались встроенными в единую политическую вертикаль и находят разрешение внутри ее - не без издержек, но и без угрозы дестабилизации политической ситуа- ции. Но и этот процесс - сам по себе, безусловно, позитивный, имеет свои издержки.

Строительство коалиции шло "сверху вниз", как правило - при определяющей роли Администрации президента в центре и губернаторов - в регионах. Такая модель "загнала конфлик- ты внутрь", что допустимо лишь при условии, что они остают- ся "тлеющими" и не приобретают еще более острого характера. Так, "неустранимым" оказывается институциональный конфликт губернатора (как правило - члена "Единой России") с мэром столичного города субъекта (тоже зачастую "единоросса"). Ме- ханизмов внутрипартийного арбитража этого объективного инс- титуционального противоречия (равно как и других спорных слу- чаев) "Единая Россия" не создала. Попытки выступления в этом качестве "комиссара из Центра" могут быть эффективны - как в случае с президентом Башкирии М. Рахимовым, критика которо- го в адрес "Единой России" вызвала недовольство в руководстве федеральной партии, или с попыткой дагестанского отделения партии повлиять на выбор федеральным руководством кандидата в президенты республики (естественно, в пользу действовавшего на тот момент президента).

Но в некоторых ситуациях такой арбитраж не срабатывает, как это произошло в Мурманске, где губернатор обрушился с кри- тикой на партию, не договорившись по кандидатуре столичного мэра (конфликт завершился отставкой губернатора). Конфликт- ность не исчезает даже там, где отменены всенародные выборы мэра: на выборах городской Думы Нижнего Новгорода (октябрь 2010 г.) "единороссы" откровенно конкурировали сами с собой: ставленники губернатора В. Шанцева стремились предотвратить избрание мэра города В. Булавинова главой местного самоуправ- ления депутатами новой городской Думы. И хотя большинства 'губернаторская партия" не завоевала, она навязала свою волю городскому парламенту и прибывшим из федерального руководс- тва партии посредникам: В. Булавинов лишился своего поста.

Изменения в институциональном строении партии стано- вятся проверкой ее способности вырасти в полноценный поли- тический институт, однако пока коренные сдвиги не происходят. В первую очередь речь идет об изменении порядка выдвижения кандидатов в губернаторы на утверждение президента. Прежняя

поправка в закон, дававшая партии право выдвигать одну канди- датуру в президентский список, оказалась фактически недейству- ющей (использовалась всего однажды из трех десятков назначе- ний за время ее действия). При новом порядке "Единая Россия" обрела эксклюзивное право на выдвижение всех кандидатур. Од- нако эта процедура на практике оказывается если не формальной то непрозрачной: порядок формирования списка не предполагает публичного участия региональной структуры партии в принятии решения, не институционализирована и роль партии в выборе "итоговой" кандидатуры. По утечкам из "партийных источников" можно судить, что партия лишь "озвучивает" список кандидатур, составленный в исполнительной власти.

Особенно наглядно это было продемонстрировано в про- цессе подбора кандидатур на пост мэра Москвы. За отставкой популярного среди населения политика, одного из основателей "Единой России", без объяснения причин ("по недоверию") пос- ледовали долгие консультации. Однако в тех из них, которые ста- ли достоянием гласности, федеральные руководители (президент и премьер) встречались лишь с представителями центрального руководства партии, а руководители московской организации в лучшем случае проводили рабочие обсуждения, никак не связан- ные с реальным процессом принятия решений. Председатель го- родской Думы выражал уверенность, что названная кандидатура была утверждена задолго до того, как она была названа.

Еще один шаг к развитию "внутрипартийной демократии" в "Единой России" - введение института предварительных вы- боров (праймериз) кандидатов в депутаты различных уровней. Это действительно привело к некоторому оживлению "внутри- партийной жизни" и в перспективе может стать дееспособным механизмом кадрового отбора. Однако на нынешнем этапе этот институт остается зависимым от исполнительной власти соот- ветствующего уровня. Там, где губернатор контролирует элиту, праймериз становятся формальностью; в других случаях возни- кает конфликт между губернатором и местной элитой, как это происходило перед весенними выборами 2010 г. в Иркутске по поводу кандидатуры мэра города или в Нижегородской области

на выборах в органы местного самоуправления; скандалами были отмечены и праймериз в Ульяновске, Воронежской области, Ом- ске, Новосибирске. То, что губернаторы "заинтересованы не во внутрипартийной конкуренции, а в том, чтобы в парламенты при- шли их люди", признается и в самой "Единой России".

Жесткость конструкции и доминирующая роль главы реги- ональной власти в ней маргинализирует любую фигуру с поли- тическими амбициями, "не вписавшуюся" во властную "пирами- ду". Замедление или исчезновение "кадровых лифтов" негативно влияет на эффективность всей властной системы. Жесткое про- тивостояние региональных организаций "Единой России" с но- вообразованной "Справедливой Россией", в которую во многих регионах ушли именно такие фигуры, показало, что региональ- ная элита не умеет и не желает осваивать навыки "переговорного стиля" отношений с вполне "вменяемыми" и центристскими по- литическими фигурами, предпочитая использовать свое домини- рующее положение для их маргинализации.

Исполнительная власть, выбирая между вполне работоспо- собной (по крайней мере, в теории) моделью "правой" и "левой" лояльных партий и "властной пирамидой", явно продемонстриро- вала в 2007 - 2008 гг. предпочтение последнему варианту. В пред- шествующие годы такой выбор не был недопустимым. Однако в условиях непреодоленных последствий социально-экономичес- кого кризиса и появления новых задач модернизации страны от- сутствие навыка к построению политических коалиций на "гори- зонтальной основе" может быть чревато немалыми издержками. Мартовские (2010 г.) выборы региональных законодательных собраний были восприняты партией как тревожный сигнал, а по- тому на осенние выборы партия поставила задачу увеличить свой Результат. Примененные для этого средства включали выдвиже- ние на региональных выборах депутатов Государственной Думы (пресловутая тактика "паровозов") и дробление региональных групп с целью поощрения конкуренции между собственными кандидатами, что на практике приводит к конкуренции "админис- тративных ресурсов".

Однако в октябре 2010 г. результат партии оказался лишь чуть Учще мартовского (напомним, худшего за последние три года).

Неслучайно в партии (и Государственной Думе) некоторое время активно обсуждалась идея совмещения обоих раундов региональ- ного голосования 2011 г. с выборами федерального парламента где "единороссы" рассчитывают вновь использовать авторитет В Путина для улучшения результатов региональных выборов.

В нынешних условиях в деятельности "Единой России" мож- но отмечать разнонаправленные тенденции. С одной стороны она - преимущественно под внешним давлением из исполнитель- ной власти - пытается выполнять функции доминантной партии трансформирующегося общества, решать институциональные проблемы своего внутреннего устройства.

С другой стороны, типичная для "партии власти" генетика построения "сверху вниз" затрудняет как институциональное развитие самой партии, так и исполнение ею ролей, связанных с управлением политической конкуренцией в обществе.

Возникает ситуация замкнутого круга: исполнительная власть России, утверждают некоторые аналитики, создала и практичес- ки полностью управляет деятельностью своей "партии власти", и та последовательно исполняет все отдаваемые ей стратегичес- кие указания. Однако к настоящему времени в самой партии сло- жился "консервативный консенсус", направленный на закрепле- ние нынешнего состояния партии, в котором жестко ограничена "внутрипартийная демократия" и сохраняется конфронтационная установка по отношению, как к парламентской оппозиции, так и к другим общественным силам, выступающим с критикой власти, считают некоторые аналитики. Этот консенсус объективно проти- воречит стратегической установке российской власти на расши- рение каналов политической конкуренции, "умное" управление усложняющимися общественными процессами, вовлечение в мо- дернизационные проекты "активного меньшинства" общества.

При такой установке внутри партии затрудняется ее институ- циональное развитие, превращение в институт, который был бы не функцией от авторитета и ресурсной обеспеченности исполнитель- ной власти, а самоуправляемым объединением элит и общественных групп. Будучи инструментом в руках бюрократии, такая партия сама не обретет способности к формулированию модернизационных про- грамм и укреплению институтов политической конкуренции.

В ближайшей исторической перспективе России предсто- ит решать целый ряд сложнейших политических задач, причем практически одновременно и во взаимной увязке. С одной сто- роны, это задача преемственности власти на выборах 2011 - 2012 г., что потребует дальнейшей институционализации провластной партии. Сценарии сохранения нынешнего властного "тандема" или изменения его конфигурации могут быть различны, но "пар- тия власти" будет призвана играть свою роль в любом развитии событий - например, по мнению Д. Бадовского, институционали- зация может быть востребована в большей степени при втором сроке Д. Медведева, в меньшей - в случае возвращения на пост президента В. Путина.

С другой стороны, перед страной стоят задачи мобилизации ресурсов на нужды модернизации и оптимизации государственных расходов, в т.ч. на социальные нужды, доведения до конца реформ в социальной сфере. Для реализации подобных задач модель до- минантной партии действительно имеет серьезные преимущества, однако лишь при наличии определенных институциональных ха- рактеристик - способности агрегировать интересы, строить коали- ции за пределами партии, разрешать внутриэлитные конфликты.

"Партия власти", построенная "сверху вниз", пребывающая в жесткой зависимости от исполнительной власти, почти лишенная внутренней автономии, рискует стать тупиковой моделью разви- тия, считают критики этой партии.

В завершении следует отметить, что, несмотря на все про- блемы, сегодня «Единая Россия» является центральным элемен- том политической системы страны. Лидер партии возглавляет правительство, в Государственной Думе сформировано консти- туционное большинство, Партия доминирует в региональных парламентах и активно участвует в работе органов местного самоуправления. Успешно реализуются партийные проекты, на- правленные на повышение качества жизни населения, на дина- мичное экономическое развитие, на создание интеллектуальных площадок для широкой общественной дискуссии. Все это - зако- номерный итог тех усилий, которые были предприняты за исто- рически короткий срок.