2.2. Принятие закона "о политических партиях" и его роль в развитии партийной системы страны

На сегодняшний день базовым источником конституцион- ного права по вопросам создания и деятельности политических партий является Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ

О политических партиях" с последующими изменениями и до- полнениями.

Новая законодательная стратегия развития многопартий- ности нашла свое выражение в том, что Федеральный закон "О Политических партиях" содержит четко сформулированное конс- титуционное определение политической партии, а также цели ее Деятельности. Согласно тексту преамбулы Федерального закона в

Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность.

Исходя из этого конституционного принципа, государством гарантируется равенство политических партий перед законом не- зависимо от изложенных в их учредительных и программных до- кументах идеологии, целей и задач. Также государством обеспе- чиваются соблюдение прав и законных интересов политических партий.

Понятие политической партии, цели и задачи ее деятельнос- ти закреплены в положениях статьи 3 Федерального закона, а именно:

"1. Политическая партия - это общественное объединение созданное в целях участия граждан Российской Федерации в по- литической жизни общества посредством формирования и вы- ражения их политической воли, участия в общественных и по- литических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах самоуправления.

2. Политическая партия должна отвечать следующим требо- ваниям:

• политическая партия должна иметь региональные отделе- ния более чем в половине субъектов Российской Федерации, при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано толь- ко одно региональное отделение данной политической партии;

• в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, при этом более чем в по- ловине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных от- делениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии;

• руководящие и иные органы политической партии, ее реги- ональные отделения и иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации...;

4. Цели и задачи политической партии излагаются в ее уставе и программе.

Основными целями политической партии являются:

• формирование общественного мнения;

• политическое образование и воспитание граждан;

• выражение мнений граждан по любым вопросам обще- ственной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

- выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представи- тельные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе".

Таким образом, закон достаточно четко трактует понятие по- литической партии, определение критериев, которым по закону должна соответствовать политическая партия.

Это, прежде всего, численный критерий. Законодатель поло- жил конец спорам, связанным с возражениями против требования о численности политических организаций в 5 тысяч членов. Эта цифра была установлена еще Законом СССР 1990 г. и не была отменена, когда в 1995 г. был принят новый Федеральный закон "Об общественных объединениях". После принятия Федерально- го закона "О политических партиях" эта проблема была снята.

Территориальный критерий практически не изменился - об- щероссийская партия признается таковой, если у нее есть отде- ления более чем в половине субъектов Федерации. Следует об- ратить внимание, что закон не предусматривает существование субъектных или межрегиональных политических партий.

Третий критерий - обязательное участие в выборах. Если прежнее наше законодательство позволяло политической орга- низации, продекларировав в основных целях и задачах участие в избирательной кампании, фактически ничего не предпринимать в этом плане и лишь паразитировать на политической арене и по- лучать некоторые дивиденды от этого, то сегодня в законе к ней предъявлены более жесткие требования. Так, пятилетнее неучас- тие в выборах ведет к прекращению деятельности такой органи- зации. Требование жесткое, но вполне справедливое.

В связи с этим, следует обратить внимание на порядок фи- нансирования политических партий, участвующих в выборах. Это уже не то уравнительное всеобщее распределение средств, которое имело место ранее, а реальная дотация, помощь тем, кто

реально участвовал в выборах и достиг реального результата. Именно по результатам выборов партии будут получать соответ твующие средства от государства, поскольку именно победа на выборах предполагает их активное участие и в управлении госу- дарством.

Федеральный закон "О политических партиях" не предусмат- ривает создания иных политических общественных объединений кроме политических партий. Ст. 36 Закона говорит о том, что по- литическая партия является единственным видом политической организации, участвующим в выборах. Что касается политичес- ких движений, то Закон дал время на их преобразование в поли- тические партии - до 14 июля 2003 г. В течении этого времени за существовавшими политическим организациям сохранялись абсолютно все права и обязанности зарегистрированных полити- ческих организаций.

Отметим, что общественные объединения, создаваемые после вступления в силу Федерального закона "О политических парти- ях", не могут использовать в своем наименовании слово "партия".

С момента вступления указанного федерального закона в силу, началась его практическая реализация, приведение россий- ского законодательства в соответствие с данным законом. Так, в Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объ- единениях" были внесены изменения и дополнения. Ст. 7 закона была дополнена новым видом организационно-правовой формы общественных объединений - политическая партия, введена ста- тья 12 "Политические партии" с указанием того, что порядок со- здания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации полити- ческих партий регулируется специальным федеральным законом (т.е. Федеральным законом "О политических партиях").

Кроме того, 1 июля 2002 г. был введен в действие Федераль- ный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной ре- гистрации юридических лиц", что повлекло принятие Федераль- ного закона "О приведении законодательных актов в соответствие с Федеральным законом от 21 марта 2002 г. "О государственной регистрации юридических лиц" (также введен в действие 1 июля 2002 г.). Согласно данному закону, а также постановлениям Пра-

вительства Российской Федерации, Министерство юстиции Рос- сийской Федерации из федерального регистрирующего органа

превратилось в орган уполномоченный принимать решение о государственной регистрации общественных объединений, в том числе и политических партий. А функция регистрирующего орга- на и право внесения записи о государственной регистрации юри- дического лица в Единый государственный реестр юридических лиц переданы Министерству по налогам и сборам Российской федерации.

Реализация Федерального закона "О политических партиях" и дальнейшее приведение российского законодательства в соот- ветствие с ним повлекли за собой необходимость принятия ново- го Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе- дерации" от 12 июня 2002 г.; также в новой редакции были при- няты: Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ "О вы- борах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".

Можно утверждать, что Федеральный закон "О политичес- ких партиях" и другие принятые в его развитие законодательные и иные акты содержали в себя реальный потенциал, способство- вавший становлению полноценной многопартийной системы в России, провозглашенной Конституцией Федерации как одной из основ конституционного строя.

Однако некоторые ученые, политики, специалисты насторо- женно отреагировали на ряд положений упомянутых документов. Ограничение числа партий не вызвало особых возражений, так как в реальности многие из «ушедших в небытие» партий сущес- твовали только на бумаге и не оказывали никакого воздействия на политическую жизнь страны.

В документах был закреплен принцип избрания не менее 50% депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Федерации по пропорциональной системе и ве- ден запрет на создание региональных политических партий — в выборах теперь могли принимать участие только отделения феде- ральных партий.

Закон «О политических партиях» 2001 г. не допускал создания партий по принципам профессиональной, расовой, национальной религиозной принадлежности даже вопреки Конституции, запре- щающей любые формы ограничения прав граждан по этим призна- кам. Он, вкупе с поправками к другим законам, по сути, блокирует участие регионов в политическом процессе. На Западе в конфликте «труд - капитал» интересы трудящихся защищали массовые рабо- чие партии, выросшие из мощного профсоюзного движения. Но в России профсоюзы играют сегодня еще менее значимую роль, чем партии. Если партии не могут представлять во власти социально- политические интересы общества, то какие же и чьи интересы они защищают, спрашивали критики Закона?

Закон «О политических партиях» и последовавшие за ним поправки к избирательному законодательству, согласно которым не менее половины мест (а настойчиво рекомендуется — более) в региональных законодательных собраниях отдается федеральным партиям, существенно меняли правила игры. Они практически ограничивали участников политического процесса федеральны- ми партиями. Из института политического участия, какими они являются в западных странах, партии могли превратиться в одну из технологий власти «управляемой демократии».

Немаловажная поправка в избирательное законодательство - повышение отсекающего барьера до 7% со следующих выборов (2007 г.) - призвана способствовать укрупнению партийной сис- темы. Однако на сегодняшний день только две партии - «Единая Россия» и КПРФ — имеют рейтинги, уверенно превышающие эту черту. Вряд ли чуть менее крупные партии захотят так легко уйти с политического поля, поэтому некоторые аналитики предполага- ли, что данная поправка послужит сильным стимулом для более активного партийного строительства.

Существенной была еще одна законодательная новация, свя- занная с партиями - закрепление права выдвигать кандидатов в президенты за теми из них, кто представлен в парламенте, пос- кольку одновременно с внесением такой поправки закон о вы- борах президента значительно затруднил другой способ выдви- жения. Несомненно, это нововведение существенно повышало

значимость партийного представительства в парламенте на фоне усложнившихся выборных условий.

Другая законодательная новация - отмена запрета на членство партии высшим государственным чиновникам. Такая законода- льная норма, по сути, унаследованная с советских времен, была призвана обеспечить политическую неангажированность руково- дителей исполнительной власти. Но в настоящее время она явно входит в противоречие с духом других законодательных реформ, призванных повысить роль партий в государственной политике. В итоге открывается путь к формированию множества «партий власти», которые будут отражать весь спектр разногласий внутри властных структур.

Какие ещё негативные моменты видели в Законе его критики? По Закону партия нужна только для участия в выборах. Все ос- тальные признаки партии игнорируются. Как известно, главный признак партии - ее участие в политической жизни. Но участие в выборах - это только часть этой политической жизни.

Закон еще больше отделяет власть и лишает граждан хоть ми- нимальных рычагов воздействия на нее, утверждали некоторые аналитики. Короче говоря, рамки деятельности политической партии были значительно сужены. Такие партии не могут оказы- вать существенное влияние на политическую жизнь страны.

Критики закона выдвигали опасение административного контроля и воздействия на партии. Действительно, появились прецеденты отказов в регистрации партий и даже их перерегист- рации. Подавляющее большинство отказов касались, во-первых, заведомо недееспособности партий, во-вторых, носили характер технических замечаний к названию и уставу.

По новому закону некоторые партии были вынуждены менять названия, чтобы не попасть под запрет по конфессиональному или этническому принципу. Например, Христианско-демократи- ческая партия вынуждена была сменить название на Всероссийс- кую великодержавную партию.

Примеров явного использования закона о партиях для ока- зания давления на крупные парламентские партии пока еще нет. Налагаемые законом ограничения действительно существенно

затрудняют политическую деятельность экстремистских партий и ставят определенный барьер для карликовых политических обра- зований. Заложенные в законе механизмы контроля и воздействия носят скорее превентивный характер, однако все партии сознают возможность их задействования против них в любой момент. В частности, в послании Федеральному Собранию от 16 мая 2003 г. Путин достаточно жестко высказался за ужесточение контроля над финансированием партий, что не могло не быть воспринято партийными руководителями как предупреждение.

Что касается еще одного важного положения нового закона о партиях - укрепления связи партий с гражданским обществом - то, скорее всего, позитивной динамики в этой области закон не принес. Во многих отношениях это положение объективно: реги- ональные структуры большинства партий слабы и лишь в ограни- ченной степени способны на контакты с политически активным населением; гражданское общество также весьма слабо. Однако в законе содержится количественное ограничение на объединение партий в блоки.

И все же, при всей критике закона о партиях, надо признать, что он явился значительной вехой в качественном развитии пар- тийной системы в России. Однако это вовсе не значит, что этот закон не требует постоянного обновления по ходу развития граж- данского общества в нашей стране. Последующее законодатель- ные и регуляторные новации могут сыграть позитивную роль в становлении российской многопартийности.

Вопросы для самоконтроля

1. Существует ли в зарубежном законодательстве юриди- ческое понятие политической партии?

2. Как закрепляются задачи, функции, права и обязанности политических партий в зарубежном законодательстве?

3. Как шло формирование российского законодательства о политических партиях до принятия федерального закона "О по- литических партиях"?

4. Дайте характеристику основных положений Закона "О политических партиях".

5. Какие негативные моменты видели в Законе «О полити- ческих партиях» его критики?

6. Как развивалось российское законодательство о полити- ческих партиях после принятия федерального закона "О полити- ческих партиях"?

Тема «Политические партии и избирательный процесс в России в 90-е годы XX века»

Вопросы для изучения:

1. Избирательное право, избирательный процесс и избира- тельные системы; некоторые теоретические и практичес- кие обобщения.

1.1. Избирательное право: понятие, основные принципы цензы, ограничения избирательного права.

1.2.Избирательная система; понятие, виды, основные черты.

2. Конституционные основы российского избирательного права.

3. Формирование избирательного законодательства в России в 90-е годы.

1. Формирование избирательного законодательства.

2. Избирательный процесс в России.

3. Избирательные системы, применявшиеся на выборах в Российской Федерации.

1. Избирательное право, избирательный процесс и

избирательные системы; некоторые теоретические и

практические обобщения

1.1. Избирательное право: понятие, основные принципы, цензы, ограничения избирательного права

Всеобщая декларация прав человека и гражданина (1948 г.) устанавливает важнейшее право человека и гражданина выра- жать свою волю посредством выборов (ч. 3 ст. 21): "Воля наро- да должна быть основой власти правительства: эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифициро- ванных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же

посредством других равнозначных форм, обеспечивающих сво- боду голосования".

Стоит отметить, что под выборами в наиболее общем смыс- ле следует понимать процедуру формирования государственного органа или наделения полномочиями должностного лица, осу- ществляемую посредством голосования уполномоченных лиц. Сущность выборов - это определение партий и должностных лиц, которые в течение определенного срока будут управлять госу- дарством, государственным образованием или административно- государственной единицей. Это средство реализации народного суверенитета, способ выражения общественного мнения, форма непосредственной демократии.

Характерными чертами выборов являются:

• предоставление гарантий избирательных прав;

• детерминирование политической жизни;

• легитимация власти.

Ключевыми категориями выборного процесса повсеместно являются содержательные дефиниции "избирательного права" и "избирательной системы". Данные понятия определяют модель построения системы непосредственной демократии в каждом от- дельном государстве, закладывая тем самым характерные черты развития законодательства в данной сфере.

Избирательное право - это совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах, их организацию и про- ведение, взаимоотношение между избирателями и выборными органами или должностными лицами, а также порядок отзыва не оправдавших доверие избирателей выбранных представителей.

Избирательное право обычно понимается в двух значениях.

1. Объективное избирательное право - система конституци- онно-правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с выборами органов государства и местного самоуп- равления.

2. Субъективное избирательное право - гарантированная го- сударством возможность гражданина участвовать в выборах в ор-

ганы государственной власти и местного самоуправления (актив- ное и пассивное избирательное право).

К обобщённым принципам избирательного права с учётом общемировых тенденций демократизации следует отнести:

1. Всеобщность (избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами).

2. Свободное участие в выборах (избиратель сам решает участвовать ли ему в избирательном процессе и если да, то в ка- кой мере. Неучастие избирателей в выборах называется абсен- теизмом и оно может быть как аполитичным - болезнь, отъезд отсутствие интереса; так и политическим - своеобразная демонс- трация против неугодных кандидатов).

3. Равное избирательное право - это установленные законом равные для каждого избирателя возможности влиять на результат выборов и одинаковые возможности быть избранным в соответс- твии с условиями закона ("один человек - один голос"). Наруше- ние этого принципа - плюральный вотум, когда большинство из- бирателей имеют один голос, а некоторые - несколько голосов.

4. Прямые и непрямые выборы (прямое (непосредственное) - означает право избирать и избираться непосредственно в выбор- ный орган или выборную должность; косвенное (многостепенное) - означает, что избиратель выбирает лишь членов коллегии, кото- рая затем уже избирает выборный орган. Косвенные выборы - своеобразное сито, посредством которого производится отбор кандидатов в состав выборного органа).

5. Тайное голосование (исключение внешнего наблюдения и контроля за волеизъявлением избирателя. Нарушение тайны го- лосования, как правило, карается законом).

Представляется необходимым отметить, что избирательное право ограничено рядом цензов (требований к потенциальному избирателю):

Общие требования (регламентируют активное избирательное право - право избирать):

• возрастной ценз - установленное законом требование, со- гласно которому право участвовать в выборах предоставляется лишь по достижении определенного возраста;

• ценз оседлости - требование, согласно которому избира- тельное право предоставляется только тем гражданам,

которые проживают в той или иной местности в течение опреде- ленного времени;

• имущественный ценз - в неприкрытой, откровенной фор- ме встречается крайне редко, однако отсутствие прямых имущественных ограничений "компенсируется" другими цензами, которые играют ту же роль;

• профессиональный ценз - лишение избирательных прав военнослужащих (обычно рядовые и младший команд- ный состав) и представителей некоторых других профес- сий;

• "моральный ценз". В некоторых странах предусматри- вается возможность лишения права на голосование "в случае совершения недостойных поступков", некоторые штаты США, к примеру, требуют, чтобы избиратель имел "хороший характер".

Стоит отметить, что существуют дополнительные требования к пассивному избирательному праву - праву быть избранными:

• более высокий возрастной ценз (23-25 лет - в нижнюю па- лату и 30-40 - в верхнюю);

• значительно чаще применяется ценз оседлости, и он но- сит обычно более жесткий характер;

• неизбираемость - невозможность для определенных должностных лиц выдвигать свои кандидатуры на выбо- рах, пока они не ушли в отставку с занимаемого поста (иногда заблаговременно - за 6 мес, за год);

• несовместимость - запрещается одновременно занимать выборную и иную другую государственную должность;

• образовательный ценз - умение читать и писать на госу- дарственном языке, владеть государственным языком;

• избирательный залог - пассивным избирательным правом может в полной мере обладать лишь тот кандидат, кто внес залог.

Кроме понятия «избирательное право» существует понятие «избирательного процесса». В широком смысле слова избира- тельный процесс — это регламентируемая законом совокупность решений, актов и действий органов государственной власти, об-

щественных объединений и граждан по поводу реализации изби- рательных прав. Участниками (субъектами) избирательного про- цесса являются граждане, наделенные активными и пассивными избирательными правами, избирательные комиссии, избиратель- ные объединения, кандидаты на выборную должность, доверен- ные лица кандидатов, общественные наблюдатели и т.д.

В узком смысле слова избирательный процесс есть урегу- лированные законом процедуры совершения тех или иных изби- рательных действий: назначение выборов, составление списков избирателей, выдвижение кандидатов и их регистрация, опреде- ление результатов голосования и др.

Ведение и использование в научном, законотворческом, пра- воприменительном и международно-правовом словаре наряду с традиционным понятием "организация и проведение выборов" понятия "избирательный процесс" представляется оправданным.

Понятие "избирательный процесс" является по содержанию и объему более широким и включает наряду с организационно- технологическими и информационно-финансовыми аспектами некоторые новые аспекты, отражающие современные социально- политические и социокультурные основания и условия осущест- вления избирательных действий и процедур.

Избирательный процесс - это практическая, и, прежде всего, правоообразовательная деятельность. Данный процесс, будучи правоприменительной деятельностью в широком смысле этого слова, все же имеет свою специфику.

Избирательный процесс реально существует как объективная деятельность, связанная с достижением оптимальных вариантов процедурно-процессуального регулирования процесса формиро- вания органов государства. Сущность выборов и избирательного права обусловлена социально-экономическими и политическими отношениями, сложившимися в обществе.