Система органов прокуратуры

Прокуратура - один из правоохранительных органов, самых почтенных по возрасту и почитаемых в силу значимости стоящих перед ними задач. Учреждение российской прокуратуры состоялось 22 января 1722 года, когда был издан Именной Высочайший Указ Петра I Правительствующему Сенату. В нем, в частности, говорилось: «Надлежит быть при Сенате Генерал-прокурору и Обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору». Представляя Сенату в качестве первого кандидата на эту должность своего ближайшего соратника графа П.И. Ягужинского, Петр I четко определил его предназначение: «Вот око мое, коим я буду все видеть». Прокуратура, начиная с 1927 года, является самостоятельным органом.

За прошедшие с тех пор почти три столетия, естественно, в организации, задачах прокуратуры, ее роли в обществе и государстве произошло немало изменений, в том числе весьма существенных. Прокуратурой в наши дни принято считать органы, на которые возложено осуществление государственных функций и состоящих на службе в этих органах соответствующих должностных лиц - прокуроров. В основу организации органов, образующих прокуратуру, заложены преимущественно такие общие положения (принципы), на которых покоится организация всего современного государственного аппарата.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Тем самым подчеркнуто весьма важное ее (прокуратуры) организационное свойство (организационный принцип), в силу которого вся совокупность органов прокуратуры и соответствующих должностных лиц поставлена в условия строгой субординации, то есть особого иерархического соподчинения, при котором решающая роль по всем вопросам, отнесенным к ведению всей системы, принадлежит должностному лицу, уполномоченному возглавлять ее - Генеральному прокурору РФ.

Такое построение прокуратуры считается одним из средств, обеспечивающих независимое осуществление ею своих функций, главным образом только на основе предписаний закона или соответствующих ему правовых актов, а не по «подсказкам», «советам», «рекомендациям» или «под нажимом» извне. Органы прокуратуры и должностные лица осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами. Воздействие в любой форме на прокурора с целью повлиять на содержание принимаемого им решения, а равно воспрепятствование его деятельности недопустимы. Они могут повлечь за собой установленную законом ответственность, вплоть до уголовной.

Система прокуратуры на законодательном уровне урегулирована весьма фрагментарно. Наряду с обычными прокуратурами существуют и специализированные, однако из специализированных закон говорит только о военных. Существуют и другие специализированные прокуратуры, но их перечня закон не дает. Иные виды специализированных прокуратур, кроме военных, созданы приказами Генерального прокурора, то есть ведомственными актами. Таким образом, прокуратура творит сама себя. Эта система весьма динамична, поскольку Генеральный прокурор может упразднить или создать какую-либо прокуратуру своим указом. Например, существует даже прокуратура за надзором за законностью в угледобывающей отрасли, о которой нет почти никакой информации.

Система прокуратуры включает в себя два вида учреждений: органы прокуратуры и иные учреждения прокуратуры. Органы прокуратуры - это те структуры, которые выполняют функции прокуратуры (надзор, рассмотрение дел судами). Учреждения прокуратуры прокурорской деятельностью не занимаются, они содействуют органам прокуратуры в реализации их обязанностей через научно-образовательную деятельность, печатные издания, музеи и прочее.

В систему территориальных прокуратур обычно включаются три звена (трехзвенное деление, совпадающее с тремя звеньями судебной системы; уровня мировых судей в прокуратуре нет, поскольку мировые судьи - это судьи субъектов федерации, а прокуратура - это федеральный орган):

а) Генеральная прокуратура (высшее звено), в состав которой входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура;

б) прокуратуры субъектов федерации (среднее звено) - по одной прокуратуре на субъект;

в) прокуратуры городов и районов (низшее звено);

Важным элементом системы органов прокуратуры является Генеральная прокуратура РФ, которую иногда называют также центральным аппаратом прокуратуры. Она решает стоящие перед ней задачи под общим руководством Генерального прокурора РФ, который в соответствии с Законом о прокуратуре и Регламентом ГП уполномочен не только издавать обязательные для всех работников прокуратуры организационно-распорядительные документы, но и определять должностные обязанности заместителей Генерального прокурора РФ, его советников, старших помощников и помощников по особым поручениям, начальников главных управлений, управлений и отделов (при необходимости - иных работников), устанавливать компетенцию структурных подразделений аппарата Генеральной прокуратуры РФ, ее научных и образовательных учреждений. В целом Генеральная прокуратура РФ является организующим центром по отношению как к прокуратуре территориальной, так и прокуратурам специализированным.

Ее аппарат состоит из множества структурных подразделений, организованных таким образом, который позволяет надлежаще обеспечивать эффективность прокурорского надзора и реализацию всех других возложенных на прокуратуру функций. Перечень подразделений такого рода содержит множество наименований: главных управлений (по надзору за следствием, за исполнением федерального законодательства), управлений (управления Генеральной прокуратуры в федеральных округах, правовое управление), отделов (контрольно-ревизионной работы, документационного обеспечения) и некоторых других структурных подразделений. Большинство из них имеет в качестве основной цели, с одной стороны, непосредственное осуществление в пределах, установленных Генеральным прокурором РФ, конкретных направлений прокурорского надзора или иных прокурорских функций, а с другой - оказание организационного, методического или иного содействия нижестоящим органам прокуратуры в выполнении работы в соответствующих сферах.

Среди подразделений Генеральной прокуратуры РФ особое место отведено управлениям Генеральной прокуратуры РФ, учрежденным Генеральным прокурором РФ по всем восьми федеральным округам. Их возглавляют заместители Генерального прокурора РФ. Эти управления призваны, не подменяя прокуратуры субъектов РФ, расположенных на территории округа, осуществлять, в частности:

а) координацию деятельности всех правоохранительных органов, находящихся в пределах федерального округа, по борьбе с преступностью;

б) надзор за исполнением законов федеральными органами, находящимися в пределах федерального округа, органами контроля, их должностными лицами;

в) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами, органами контроля, их должностными лицами;

г) надзор за исполнением законов федеральными органами в округах, осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-розыскную деятельность, а также региональными управлениями по борьбе с организованной преступностью, региональными отделами Следственного комитета при МВД РФ;

д) расследование уголовных дел о наиболее опасных и общественно значимых преступлениях;

Для обсуждения и принятия решений по наиболее важным вопросам организации и деятельности всей системы прокуратуры и ее центрального аппарата в Генеральной прокуратуре РФ действует коллегия, в состав которой входят Генеральный прокурор РФ (председатель), его первый заместитель и заместители (по должности), другие прокурорские работники, назначаемые Генеральным прокурором РФ. Решения коллегии обязательны для исполнения всеми прокурорскими работниками. Они могут быть реализованы путем издания приказов Генерального прокурора РФ.

Звено системы прокуратуры - нижестоящее по отношению к Генеральной прокуратуре РФ - образуют прокуратуры субъектов РФ, которые учреждены и действуют во всех субъектах РФ. Возглавляют их прокуроры субъектов РФ, которые назначаются Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Назначаемый таким образом прокурор подчинен и подотчетен Генеральному прокурору РФ и освобождаются им от занимаемой должности. Он призван в пределах предоставленных ему полномочий обеспечивать реализацию прокурорского надзора и иных функций прокуратуры на территории субъекта РФ. Ему предписано Генеральным прокурором РФ неуклонно обеспечивать, в частности:

а) надзор за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, в том числе контролирующими органами, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

б) надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции в указанных органах и учреждениях;

в) участие в правотворческой деятельности представительных (законодательных) органов субъектов РФ;

г) надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченными осуществлять оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также соответствующими подразделениями Следственного комитета РФ, в том числе за исполнением требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

д) надзор за исполнением законов в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, при исполнении уголовных наказаний и применении назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

Реализация этих и других прокурорских функций непосредственно осуществляется не только самим прокурором субъекта РФ, но и главным образом подчиненными ему непосредственно аппаратом прокуратуры субъекта РФ и нижестоящими органами территориальной прокуратуры (их называют также основным звеном системы органов прокуратуры). Состав таких органов прокуратуры предопределен существующим административно-территориальным делением страны. Соответственно в субъектах РФ и на всей территории страны действуют:

а) прокуратуры районов (районные прокуратуры); - межрайонные прокуратуры;

б) прокуратуры городов (городские прокуратуры); - иные территориальные прокуратуры;

Все органы прокуратуры такого рода, как и другие, учреждаются и упраздняются Генеральным прокурором РФ. Он же назначает их руководителей - прокуроров соответствующего уровня, а также определяет порядок назначения иных работников прокуратуры. На территориях субъектов РФ могут создаваться и действовать также органы специализированных прокуратур, которые выполняют свои функции либо во взаимодействии с прокурорами, возглавляющими территориальную прокуратуру, либо под их руководством.

Для характеристики системы органов прокуратуры существенное значение имеют сведения о прокуратурах специализированных. К ним относятся: военная прокуратура; транспортные прокуратуры; природоохранные прокуратуры; прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях; прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах.

Транспортные прокуратуры в наши дни представляют собой обширную сеть органов прокуратуры, которые осуществляют надзор за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере. Координация и контроль деятельности всех транспортных прокуратур возложены на ряд подразделений Генеральной прокуратуры РФ, например на Управление по надзору за исполнением законов на транспорте и в таможенной сфере.

Сеть транспортных прокуратур образуют органы двух уровней:

а) транспортные прокуратуры с полномочиями прокуратур субъектов РФ;

б) транспортные прокуратуры (на правах районных прокуратур);

Например, на транспортных прокуроров, приравненных к прокурорам субъектов РФ, возложены, в частности:

а) надзор за исполнением законов территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти, органами власти субъектов РФ и местного самоуправления в сфере функционирования железнодорожного, воздушного, морского, внутреннего водного транспорта, территориальными подразделениями Государственной инспекции по маломерным судам МЧС России, подразделениями органов внутренних дел на транспорте, таможенными органами, территориальными управлениями обустройства Государственной границы РФ, органами управления и руководителями транспортных организаций, а также юридическими лицами, оказывающими услуги в сфере транспорта и (или) осуществляющими внешнеэкономическую деятельность;

б) надзор за дознанием и расследованием уголовных дел, находящихся в производстве управлений и отделов Следственного комитета РФ на транспорте, подразделений дознания, следственных подразделений органов внутренних дел на транспорте, органов дознания региональных таможенных органов, а также за оперативно-розыскной деятельностью органов внутренних дел на транспорте и оперативных подразделений региональных таможенных органов;

в) поддержание государственного обвинения в ходе судебного производства по уголовным делам, по которым решение о направлении уголовного дела в суд принималось транспортным прокурором (заместителем), приравненным к прокурору субъекта РФ;

Природоохранные прокуратуры создаются, как правило, там, где имеется особая необходимость принятия правовых мер по защите уникальных природных объектов либо по предупреждению или пресечению деятельности, наносящей существенный вред природной среде. Прокуратуры такой направленности относятся, как правило, к разряду межрайонных прокуратур, действующих на территориях субъектов РФ и подчиненных прокурорам соответствующего уровня.

Основными полномочиями таких прокуратур являются, например, следующие:

а) надзор за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании и за соответствием таким законам издаваемых актов территориальными федеральными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями соответствующих коммерческих и некоммерческих организаций;

б) надзор за исполнением законов при приеме, регистрации и принятии решений по сообщениям об экологических и иных преступлениях, повлекших нарушение законов о защите окружающей среды и экологических прав граждан, а также о преступлениях, совершенных по службе должностными лицами контролирующих природоохранных органов;

в) надзор за законностью оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия по делам о названных преступлениях;

Особое положение среди природоохранных прокуратур занимает Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, сфера деятельности которой распространяется на все территории, прилегающие к Волге и ее притокам, где расположено несколько субъектов РФ. Она отнесена к числу специализированных прокуратур с полномочиями прокуратуры субъекта РФ. Ей подчинено 14 межрайонных природоохранных прокуратур, действующих в соответствующих субъектах РФ.

Прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях образованы практически везде, где имеются подобного рода учреждения. Значительный объем работы сотрудников специализированных прокуратур данной разновидности составляет участие в судебных заседаниях при рассмотрении судами вопросов, связанных с исполнением приговоров в отношении осужденных, отбывающих наказание в исправительных учреждениях. По объему полномочий они приравниваются к районным прокуратурам, но с ограниченными (специальными) задачами. Им поручается осуществление надзора:

а) за исполнением законов и законностью правовых актов, регламентирующих исполнение и отбывание наказания в виде лишения свободы;

б) соблюдением прав и свобод человека и гражданина при исполнении этого вида наказания, а также при применении в исправительных учреждениях назначенных судом принудительных мер медицинского характера;

в) исполнением законов при приеме, регистрации и принятии решений по сообщениям о преступлениях, а также при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в исправительных учреждениях;

г) процессуальной деятельностью начальников исправительных учреждений, связанной с выявлением и раскрытием преступлений, совершаемых в расположении подчиненных им учреждений;

Прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах учреждаются преимущественно для осуществления надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами в хозяйствующих субъектах оборонно-промышленного комплекса, перечень которых утвержден Правительством РФ, в том числе в закрытых административно-территориальных образованиях и обособленных военных городках, где проживает или работает гражданское население, а также для выполнения других прокурорских функций (ЗАТО «Межгорье», космодром Байконур). По объему полномочий и по используемым правовым средствам прокуратуры данного вида практически не отличаются от территориальных районных, межрайонных или городских прокуратур.

Осуществление функций прокуратуры возможно только теми лицами, которые в предусмотренном законом порядке зачислены в штаты указанных выше органов прокуратуры и занимают определенные должности, а иногда также соответствуют специальным условиям, предусмотренным законом и приказами Генеральной прокуратуры РФ. В конкретных актах, регламентирующих выполнение функций прокуратуры, такое лицо обычно называют прокурором, хотя оно может занимать должность, официально именуемую иначе. Например, в соответствии с Законом о прокуратуре к числу прокуроров отнесены: Генеральный прокурор РФ, его советники, старшие помощники, помощники и помощники по особым поручениям, заместители Генерального прокурора РФ, их помощники по особым поручениям, заместители, старшие помощники и помощники Главного военного прокурора, все нижестоящие прокуроры, их заместители, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники и помощники прокуроров, старшие прокуроры и прокуроры управлений и отделов, действующие в пределах своей компетенции.

В сфере производства по уголовным делам понятие «прокурор» раскрывается несколько иным образом. В УПК сказано, что прокурором следует считать Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров, их заместителей и иных должностных лиц органов прокуратуры, участвующих в уголовном судопроизводстве и наделенных соответствующими полномочиями Законом о прокуратуре. Другими словами, для того, чтобы считаться прокурором при производстве уголовного дела, нужно не только состоять в штатах какого-то органа прокуратуры, но и приобрести в установленном порядке статус участника судопроизводства, то есть такого лица, которое имеет конкретные процессуальные права и обязанности, призвано решать определенные задачи при производстве по данному уголовному делу.

Прокурор может участвовать и в гражданском процессе. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровья.

Для характеристики статуса работников прокуратуры существенное значение имеют также правила, регламентирующие порядок зачисления на службу в органы прокуратуры и порядок прохождения такой службы. Эти правила имеют определенную специфику, поскольку служба в прокуратуре, особенно та ее часть, которая связана с реализацией прокурорского надзора или иных функций прокуратуры, в значительной мере проявляется в осуществлении властно-распорядительных действий, которые могут существенно ограничивать или иным образом затрагивать права, свободы, защищаемые законом интересы как отдельных лиц, так и организаций, государственных и негосударственных.

В силу этого одну из основ правил такого рода составляют положения, определяющие требования, предъявляемые к лицам, поступающим на работу в органы прокуратуры. Они конкретно определены в Законе о прокуратуре, где сказано, в частности, что проку- рорами могут быть граждане РФ, имеющие высшее юридическое образование, полученное в образовательном учреждении высшего профессионального образования, имеющем государственную аккредитацию (изъятие из этого требования установлено для должности помощника прокурора района либо работника иного органа прокуратуры, приравненного к нему: на такую должность могут быть зачислены лица, окончившие третий курс указанных образовательных учреждений), и обладающие необходимыми профессиональными и моральными качествами, способные по состоянию здоровья исполнять возлагаемые на них служебные обязанности». Для кандидатов на должности руководителей органов прокуратуры предусмотрены некоторые дополнительные требования: прокурором района (города) может стать, как правило, лицо, достигшее 25-летнего возраста и имеющее стаж работы на прокурорской должности не менее трех лет, а прокурором субъекта РФ - лицо, достигшее 30-летнего возраста и имеющее стаж работы в прокуратуре не менее пяти лет.

На службу в прокуратуру не может быть назначено лицо, которое имеет гражданство иностранного государства; признано решением суда недееспособным или ограниченно дееспособным; лишено решением суда права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока; имело или имеет судимость; имеет заболевание, которое согласно медицинскому заключению препятствует исполнению им служебных обязанностей; состоит в близком родстве или свойстве (родители, супруги, братья, сестры, дети, а также братья, сестры, родители или дети супругов) с работником органа или учреждения прокуратуры, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; отказывается от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение служебных обязанностей по должности, на которую претендует лицо, связано с использованием таких сведений.

Решение о зачислении на прокурорскую должность может быть принято только руководителями органов прокуратуры определенного уровня. Генеральный прокурор РФ предлагает кандидатуры для назначения заместителей Генерального прокурора РФ, назначает на должности руководителей подразделений и ряда ведущих прокурорских работников аппарата Генеральной прокуратуры РФ, а также руководителей нижестоящих органов прокуратуры (прокуроров и заместителей прокуроров субъектов РФ, прокуроров городов и районов, иных приравненных ним должностных лиц прокуратуры). Другие работники прокуратуры, в том числе не занимающие прокурорские должности, назначаются руководителями органов прокуратуры иного уровня. Лица, назначаемые на прокурорские должности, приступая к выполнению своих обязанностей, приносят присягу.

Прокурорам, научным и педагогическим работникам Академии Генеральной прокуратуры РФ, а иногда и другим работникам прокуратуры в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы пожизненно присваиваются .классные чины. Как правило, не реже чем один раз в пять лет такие работники должны проходить аттестацию, которая призвана способствовать, в частности, совершенствованию деятельности органов и учреждений прокуратуры по подбору, расстановке и повышению квалификации кадров, определению уровня профессиональной подготовки и соответствия работников занимаемой должности».