Протест и представление прокурора, иные формы его реагирования на нарушения закона

Прокуроры, призванные непосредственно участвовать в осуществлении прокурорского надзора и других функций, возложенных на их ведомство оснащены в достаточном объеме конкретными полномочиями, позволяющими им эффективно добиваться результатов, ожидаемых от них и от прокуратуры в целом. Полномочия эти можно подразделить на две группы. Полномочия одной из них создают условия для эффективного выполнения прокурорами действий по выявлению, надлежащему установлению и проверке данных о состоявшемся или совершаемом неисполнении предписаний законов и иных правовых предписаний, а полномочия другой - обеспечивают им (прокурорам) возможность должного реагирования с целью предупреждения, пресечения установленного несоблюдения закона либо устранения его негативных последствий.

Содержание и объем таких полномочий во многом предопределяются спецификой задач, которые должны решаться прокурорами, занимающими конкретные должности. При осуществлении надзора за исполнением законов (так называемого общего надзора) выявлению прокурором нарушений призваны способствовать предоставленные ему права, предусмотренные статьи 22 Закона о прокуратуре, где сказано, что он может по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов».

При выполнении действий по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, обладая указанными полномочиями, прокурор обязан также рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушениях соответствующих прав и свобод, разъяснять пострадавшим порядок их защиты, а при необходимости оперативно реализовать предоставленные ему средства реагирования с целью предупреждения и пресечения выявленных нарушений, возмещения причиненного ущерба, а также привлечения к ответственности лиц, нарушивших закон.

Более широкими и существенно конкретизированными полномочиями по выявлению и установлению фактов несоблюдения законов наделены прокуроры, на которых возложены функции по другим направлениям (отраслям) прокурорского надзора - в сфере обеспечения законности при выявлении и раскрытии преступлений, а также в сфере исполнения мер наказания и иного принуждения, применяемого по решениям судов. При производстве по уголовным делам ему предоставлено право осуществлять от имени государства надзор за точным исполнением закона всеми органами и должностными лицами, несущими ответственность за своевременное и на должном уровне раскрытие преступлений и изобличение лиц, виновных в их совершении. В частности, прокурор уполномочен проверять исполнение предписаний закона о приеме, регистрации сообщений о преступлениях и порядке их проверки, получать и истребовать решения, которые выносятся лицами, ведущими расследование, изучать такие решения и соответствующие материалы, требовать устранения выявленных в них нарушений закона, а по окончании расследования знакомиться со всеми материалами уголовных дел, возвращать их следователю или дознавателю со своими письменными указаниями об устранении допущенных ими ошибок.

В суде при разбирательстве уголовных дел на него возлагается функция поддержания государственного обвинения, реализация которой обеспечивается тем, что ему предоставляются все права, которыми наделяются стороны для отстаивания своих позиций (право активно участвовать во всех судебных действиях, связанных, скажем, с исследованием и оценкой доказательств, заявлять ходатайства о приобщении к делу новых доказательств, выступать в прениях сторон). Предоставлены прокурору и другие полномочия, реализуя которые он имеет возможность активно выявлять, проверять и устанавливать ненадлежащее отношение к конституционному требованию неуклонного исполнения законов, применяемых в конкретных сферах общественных отношений.

Вместе с тем необходимо учитывать, что наряду с полномочиями данной группы (по выявлению нарушений), ему предоставлены также полномочия, позволяющие эффективно реагировать на установленные факты несоблюдения Конституции РФ и неисполнения законов, действующих на территории РФ. Для реализации полномочий такого рода прокурорам законом предоставлена возможность прибегать к широкому набору средств реагирования. Например, при осуществлении общего надзора и надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина закон разрешает прокурору, установившему факт несоблюдения закона или иного правового акта, принести протест или представление, вынести постановление или сделать предостережение. Для каждого из этих средств реагирования установлены порядок и условия их составления, оформления, порядок внесения и принятия соответствующих решений.

Протест - способ реагирования на установленный прокурором правовой акт (как нормативный, так и индивидуально-правовой), не соответствующий предписаниям закона (протест приносится). Это официальный документ, подписанный руководителем (прокурором или его заместителем) территориального или специализированного органа прокуратуры соответствующего уровня. Он должен быть мотивированным и конкретно указывающим на недостатки акта, который опротестовывается. В нем излагается также требование о том, что надлежит сделать в отношении такого акта (отменить полностью данный акт и издать новый, внести дополнения или изменения). Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

Представление - способ реагирования, к которому вправе прибегнуть прокуроры (их заместители) при установлении всех иных состоявшихся или продолжающихся нарушений закона (представление вносится). Отличается от протеста тем, что приносится на незаконные действия, не связанные с изданием правового акта (например, если работодатель не выплачивает зарплату). Оно тоже оформляется в виде отдельного, обоснованного, содержащего конкретные предложения официального документа. Учреждения и должностные лица, которым направлено представление, в течение месяца со дня внесения представления должны принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Постановление - обоснованное и мотивированное решение о мерах, которые должны быть предприняты при установлении прокурором таких фактов, которые содержат признаки административного правонарушения (постановление выносится). Оно направляется в суд, орган исполнительной власти или должностному лицу, к ведению которых отнесено рассмотрение по существу дел об административных правонарушениях и назначение предусмотренных КоАП или иным законом конкретных мер административного наказания за содеянное. Вынесение прокурором постановления возможно и в случаях выявления им при осуществлении надзорных полномочий (к примеру, в сфере общего надзора) фактов, содержащих признаки преступления. Такого рода постановления должны быть в достаточной мере мотивированы и основаны на предписаниях закона. Они направляются с учетом содержания признаков преступления в соответствующий орган следствия или орган дознания для решения вопроса о возбуждении уголовного преследования. Закон обязывает эти органы, как правило, в срок не позднее трех суток произвести проверку, принять соответствующее решение и уведомить прокурора о принятом решении.

Предостережение о недопустимости нарушения закона - оформленное письменно предупреждение, направляемое при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурором или его заместителем соответствующему должностному лицу, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам с требованием прекращения подготовки к совершению противоправных действий (предостережение объявляется). Неисполнение требований такого рода может повлечь применение мер административного наказания либо может быть учтено при решении вопроса об уголовном преследовании лиц, которые, несмотря на предостережение, не прекратили свои действия по приготовлению к совершению преступления (например, мэрия Москвы запретила проведение массового мероприятия, прокурор имеет право вызвать к себе лиц, готовящих данное мероприятие, и под подпись указать, что они будут привлечены к ответственности за незаконные действия).

Круг средств прокурорского реагирования на устанавливаемые нарушения закона не ограничивается только этими средствами. Средств такого рода закон предоставляет прокурору значительно больше. Их содержание зависит главным образом от содержания тех конкретных функций, которые призваны выполнять прокурорские работники разного уровня и разной специализации. При участии в производстве по уголовному делу прокурор вправе, к примеру, при определенных в законе обстоятельствах давать обязательные для исполнения письменные указания, предъявлять в письменной форме требования, давать или не давать согласие на совершение конкретных следственных действий, издавать мотивированные постановления, отменяющие решения следователей или дознавателей, а при участии в гражданском или арбитражном судопроизводстве предъявлять иски в защиту правомерных интересов граждан и государства.

Административный характер деятельности прокурора проявляется в том, что он без суда способен предотвратить нарушение закона. Если не выполняются прокурорские требования, следует штраф 2500 рублей. Акты прокурорского реагирования обязательны, но санкции за неисполнение не такие, как за неисполнение судебных, за которые может последовать уголовная ответственность.