Основные направления деятельности прокуратуры, их общая характеристика. Прокурорский надзор: понятие и общая характеристика его отраслей

По абсолютному большинству уголовных дел потерпевший неспособен отстаивать обвинение в суде, так как необходимо доказывать вину в предусмотренном законом порядке. В уголовном процессе в качестве истца потерпевший выступить практически не в состоянии, особенно, если его убили. Иначе говоря, неизбежно существование специального государственного органа, которому вменение иска является основной обязанностью. Суд не может сам предъявлять иски, поскольку в данном случае он будет заинтересован в исходе дела. Поэтому с давних времен появляется специальный орган - прокуратура, который выступает в качестве истца в судебном производстве (в качестве обвинителя по уголовным делам). Без прокуратуры судебная власть не сможет в большинстве случаев реализовывать свое назначение. С другой стороны и прокуратура беспомощна без суда, поскольку применение мер наказания - прерогатива суда. Родиной прокуратуры является Франция.

Уголовные дела отличаются сложностью доказывания. Следователи, прокуроры, судьи всегда работают с событиями из прошлого, они не видят этих деяний, а занимаются их реконструкцией, это и приводит к сложности доказывания. Но если прокуроры сами будут расследовать дела, то времени на остальную деятельность у них не останется, поэтому наряду с органами прокуратуры создаются и органы предварительного следствия и дознания, задачей которых является обнаружение доказательств и проведение расследования по делам. Задачей прокуратуры является изобличение правонарушений перед судом, а уже суд выносит решение по этим спорам.

Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Главная задача прокуратуры - осуществление административного надзора за законностью (обеспечивает такой режим, при котором соблюдается Конституция, охраняются права и свободы человека и гражданина, общественный строй).

Общее понятие одного из основных направлений правоохранительной деятельности - прокурорского надзора - дано в Законе о прокуратуре, где акцент сделан прежде всего на том, что его (прокурорского надзора) суть составляет осуществление специально уполномоченным и особо организованным органом (прокуратурой) надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Данное предписание Закона имеет в виду не простое, пассивное наблюдение или бесстрастное созерцание того, как в стране соблюдаются и исполняются законы, а активную деятельность по выявлению фактов несоблюдения Конституции РФ и неисполнения законов, по их проверке и надлежащему установлению. Но сами по себе выявление, проверка, установление отклонений от нормы (от неуклонного соблюдения и исполнения законов) не могут быть самоцелью. Они, естественно, должны завершаться принятием мер, направленных на устранение установленных нарушений и их негативных последствий. В связи с этим, говоря об общем понятии прокурорского надзора, следует иметь в виду, что оно имеет два прочно связанных, неотделимых аспекта деятельности, выполняемой прокуратурой в целом: один из них - деятельность по выявлению (проверке, установлению) отклонений от соблюдения и исполнения законов, включая Конституцию РФ, а другой - деятельность по надлежащему реагированию на отклонения такого рода.

Поле для деятельности в данной сфере необозримо. Оно безбрежно, поскольку охватывает многие стороны государственной, общественной жизни, личной жизни человека и гражданина. Практически это вся многоплановая и необъятная сфера, которую юристы называют правоприменением. В определенной мере на данном поле прокурорской деятельности находится и то, что называется правотворчеством, поскольку прокуроры должны реагировать на противоречащие закону правовые акты - как ненормативные, так и нормативные - и тем самым способствовать наведению порядка в «юридическом хозяйстве», то есть участвовать в правотворчестве. Чтобы прокуратура реализовала свое назначение по надзору за законностью, на нее возложен ряд направлений деятельности, из которых выделяют основные (прокурорский надзор, участие в рассмотрении дел судами), вспомогательные (участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество, координация деятельности по борьбе с преступностью) и скрытые (уголовное преследование).

Прокурору необходимо собрать данные о нарушении закона. В первую очередь работает прокурорский надзор. Затем по результатам прокурорской деятельности прокурор переходит к следующему направлению - участие в рассмотрении дела судом. Он берет материалы и идет в суд поддерживать обвинение, затем он получает решение. В исполнении решения есть роль и суда, и прокурора, который надзирает за тем, чтобы решение было исполнено. Прокурор имеет возможность с помощью своих полномочий пройти весь путь от нарушения закона до привлечения ответственности, и делает он это не один, а совместно с судом.

С учетом этого законодатель четко определил те участки этого поля, которые нуждаются в повседневном внимании, и соответственно установил основные направления (отрасли) деятельности, называемой прокурорским надзором. Кратко их суть сформулирована в Законе о прокуратуре, где сказано, что прокуратура призвана осуществлять несколько видов надзора.

1. Надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

В повседневном общении юристы предпочитают для краткости говорить о данном направлении прокурорского надзора как об общем надзоре прокуратуры. Такое наименование этого направления деятельности прокуратуры сложилось в связи с тем, что оно охватывает весьма широкий круг органов и должностных лиц и не ограничено какими-то конкретными вопросами, сферами или проблемами. Однако такой широкий охват так называемых поднадзорных прокуратуре органов, учреждений и иных структур не является полным, исчерпывающим. Среди них не упомянуты Президент РФ и подчиненная ему непосредственно Администрация, высший законодательный орган - Федеральное Собрание РФ и соответствующие аппараты обеих его палат, Правительство РФ и его аппарат. А это означает, что надзор за исполнением законов Президентом РФ и названными государственными учреждениями, а также за соответствием Конституции РФ и законам издаваемых ими правовых актов не отнесен к компетенции прокуратуры. Для обеспечения исполнения законов ими существуют другие, достаточно эффективные государственно-правовые механизмы и средства.

В перечне органов, в отношении которых прокуратура должна осуществлять общий надзор, не указаны также суды. Это объясняется тем, что суды, будучи органами, на которые возложена реализация самостоятельной и независимой ветви государственной власти - судебной власти, осуществляют свою деятельность в особых условиях. Законность и обоснованность их действий и решений призваны проверять и корректировать вышестоящие суды по правилам, установленным процессуальным законодательством. Но это нельзя расценивать как полное отстранение прокуратуры от обеспечения законности и обоснованности действий и решений судов. По названным процессуальным правилам она является не основным и единственным органом, принимающим меры по выявлению незаконных судебных действий и решений и по устранению негативных их последствий, а одним из участников такой деятельности, наделенным возможностью наряду и наравне с другими ее участниками содействовать тому, чтобы вышестоящие судебные инстанции соответствующим образом реагировали на выявленные отступления от требований законности.

2. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Особенность данной отрасли прокурорского надзора (надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина) по сравнению с общим надзором заключается главным образом в том, что она имеет своей целью надзор за исполнением (названными государственными и негосударственными органами и должностными лицами) законов не вообще любого содержания, а законов, предназначенных для регламентации общественных отношений в конкретной, сравнительно ограниченной сфере — сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Такой акцент не случаен: законодатель привлек внимание к тому, что данная сфера - предмет, требующий особого внимания. Он (акцент) обусловлен рядом обстоятельств. Среди этих обстоятельств первостепенную роль играет, в частности, то, что в условиях современной цивилизации о государствах, об их легитимности и демократичности принято судить в значительной мере по уровню гарантированности, реальной обеспеченности основных прав и свобод человека и гражданина.

3. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Это направление (отрасль) надзорной деятельности прокуратуры связано с обеспечением законности в специфической области общественной и государственной жизни - в области борьбы с преступностью, в которой постоянно действует большое количество органов и должностных лиц, круг которых четко и исчерпывающе обозначен рядом действующих федеральных законов. Органы и должностные лица такого рода для решении стоящих перед ними задач наделены властными полномочиями, реализация которых может влечь существенное ограничение или ущемление прав и свобод широкого круга граждан и иных лиц. Надзирая за точным и неуклонным соблюдением закона названными органами и должностными лицами прокуроры обеспечивают, с одной стороны, предупреждение, своевременное, полное и объективное раскрытие преступлений и изобличение лиц, совершивших их, применение к ним уголовного наказания или иных мер, предусмотренных законом, а с другой - защиту прав и законных интересов большого числа граждан и иных лиц, вовлекаемых в том или ином качестве в производство по уголовным делам (в качестве подозреваемых, обвиняемых, свидетелей, потерпевших), от следственных ошибок или злоупотреблений.

4. Надзор за исполнением законов судебными приставами. Эта отрасль прокурорского надзора отличается еще большей конкретностью. Такое повышенное внимание к сравнительно ограниченной сфере деятельности, осуществляемой судебными приставами, можно объяснить влиянием ряда факторов. Основной фактор среди них - социальная значимость того, что призваны делать названные должностные лица. Особую значимость имеет деятельность той части судебных приставов, которая занимается исполнением решений, принятых российскими и иностранными судами, иными органами, а также третейскими судами (судьями), главным образом имущественного характера. Ежегодно на них возлагается ответственность за надлежащее исполнение многих миллионов подобных решений. Их реальные действия (бездействие) чувствительно воспринимаются заинтересованными лицами и часто вызывают конфликты, требующие вмешательства властных органов, в том числе прокуратуры. От исхода действий судебных приставов зависит и судьба правосудия, ибо неисполненный акт правосудия означает его незавершенность, а значит, и то, что оно не свершилось.

5. Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. Эта отрасль прокурорского надзора в значительной мере связана с обеспечением соблюдения законов при исполнении актов правосудия, прежде всего приговоров, которыми лицам, признанным виновными в совершении преступления, назначено наказание в виде лишения свободы либо определена мера наказания, не сопряженная с лишением свободы. Связана она также с обеспечением законности при исполнении иных решений судов, а также решений некоторых органов исполнительной власти о применении таких существенно ограничивающих свободу принудительных мер, как:

а) предварительное заключение под стражу по постановлению суда лиц, обвиняемых в совершении преступлений, на период до вступления в законную силу обвинительных приговоров в отношении них;

б) задержание (краткосрочное содержание под стражей, применяемое лишь случаях и в порядке, дозволенных законом), которое может быть осуществлено по решению должностных лиц полиции, таможенной службы и ряда других органов исполнительной власти;

в) принудительные меры медицинского характера, назначаемые по решениям судов в отношении лиц, совершивших общественно опасные деяния, содержащие признаки преступлений, но страдающих серьезными психическими расстройствами и представляющих опасность для самих себя и окружающих;

Другими словами, закон ставит перед прокуратурой задачу, чтобы она надзирала за исполнением законов не только органами и учреждениями системы ФСИН, исполняющими уголовные наказания и обеспечивающими предварительное заключение под стражу, но и другими структурами: изоляторами временного содержания (ИВС), в которые водворяются для краткосрочного содержания под стражей подозреваемые в совершении преступлений и ряд других категорий лиц (например, часто среди них оказываются лица, совершившие административные правонарушения), а также учреждениями, выполняющими функции психиатрических стационаров - учреждений здравоохранения, предназначенных для осуществления принудительных мер медицинского характера.

6. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. Это направление деятельности прокуратуры тесно связано с надзором за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Такая связь обусловлена тем, что уголовное преследование (совокупность процессуальных действий по изобличению подозреваемых, обвиняемых в совершении преступлений) является в значительной мере основной или, пожалуй, главной частью всей деятельности названных органов. При производстве по конкретному уголовному делу оно (уголовное преследование) начинается в тот момент, когда выявляются данные, подтверждающие подозрение в совершении преступления конкретным лицом, и заканчивается, когда вступает в законную силу приговор либо до этого принимается решение о прекращении уголовного преследования (уголовного дела). Именно данная часть деятельности требует особого внимания, поскольку ее результаты (собранные доказательства) имеют существенное значение для выводов суда по основным вопросам любого уголовного дела - вопросам о виновности или невиновности в совершении преступления лица, привлекаемого к уголовной ответственности, а в случае признания его виновным - о мере наказания. Во всей этой деятельности прокурору отведена роль должностного лица, ответственного за обеспечение ее законности и обоснованности, а равно объективности, исключающей тенденциозность - преследование во что бы то ни стало, любой ценой.

7. Координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Действуя в этом направлении, прокуратура выступает в роли организатора, способствующего согласованию и объединению усилий МВД, ФСБ, ФСНК, ФТС и других органов, имеющих то или иное отношение к предупреждению и пресечению преступлений, их раскрытию, изобличению виновных, применению к ним уголовного наказания или иных предусмотренных законом мер воздействия. Суть этой возглавляемой прокуратурой координационной деятельности выражена в Законе о прокуратуре и в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ. В этом положении предусмотрено то, что может быть предпринято участниками такой координации: «Правоохранительные органы осуществляют:

а) совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений;

б) выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

в) разработку совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;

г) подготовку и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту РФ, Федеральному Собранию РФ и Правительству РФ, органам государственной власти субъектов РФ, а также органам местного самоуправления;

д) обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовку предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

е) разработку предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

ж) обобщение практики выполнения международных договоров РФ и соглашений с зарубежными странами и между- народными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработку соответствующих предложений;

з) изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта;

8. Участие прокуроров в рассмотрении дел судами, в том числе арбитражными, и принятие предусмотренных законом мер, направленных на отмену или изменение незаконных и необоснованных решений, приговоров, определений и постановлений судов. Эта весьма трудоемкая, многоплановая и ответственная функция прокуратуры является особым участком ее работы. Она не может выполняться с помощью тех средств, которыми обладает прокурор при осуществлении общего надзора за исполнени- ем законов. В суде прокурор, реализуя свое предназначение быть блюстителем закона, обязан подчиняться другим правилам и использовать другие правовые средства с целью установления незаконности какого-то действия (бездействия) или решения и устранения выявленного нарушения закона. При судебном разбирательстве прокурор является, как правило, участником разбирательства от одной из сторон возникшего конфликта, спора (дела), обладающим равными с участниками от другой стороны процессуальными правами. Такого равноправия требует одна из конституционных основ судопроизводства - его состязательность. Соответственно прокурору предоставлена для реагирования на допущенное нарушение закона только такая возможность, которая предусматривается процессуальным (уголовным, гражданским, арбитражным или административным) законодательством и для другой стороны.

9. Участие прокуратуры в международном сотрудничестве. Данная функция охватывает осуществление такой деятельности международно-правового характера, которая способствует успешной реализации прежде всего всех направлений (отраслей) прокурорского надзора и участия прокуроров в судопроизводстве. На этом поле деятельности прокуратура (в первую очередь Генеральная прокуратура РФ) выступает в роли не только одного из участников разработки - во взаимодействии с другими российскими и зарубежными правоохранительными органами - международных соглашений о сотрудничестве в сфере оказания правовой помощи и борьбы с преступностью. Она также осуществляет непосредственно решение весьма непростых и в высшей мере ответственных вопросов, возникающих в этой сфере, или уполномочена принимать активное участие в принятии решений такого рода судами. Например, Генеральной прокуратуре РФ законом предоставлено право давать письменное обязательство об оказании от имени Российской Федерации на основе принципа взаимности правовой помощи иностранному государству. Генеральный прокурор РФ или его заместитель уполномочен принимать по запросу иностранного государства решение о выдаче (экстрадиции) находящегося на территории Российской Федерации иностранца или лица без гражданства, обвиняемого в совершении преступления или осужденного судом иностранного государства. Прокуроры должны участвовать в рассмотрении судами вопросов, возникающих при передаче осужденных для отбывания наказания в страны, гражданами которых они являются, а также при рассмотрении судами жалоб на решения об экстрадиции иностранцев или лиц без гражданства и давать от имени прокуратуры заключение (высказывать мнение), которое подлежит учету судом.

10. Участие в правотворческой деятельности. Такое участие должно проявляться прежде всего в реализации прокурорами предоставленного им права вносить в законодательные и иные органы, уполномоченные заниматься правотворчеством, предложения об изменении, о дополнении, об отмене законов и иных нормативных правовых актов, о восполнении пробелов в правовом регулировании. Оно (участие прокуроров в правотворчестве) - логический результат аналитической работы, которая выполняется в процессе осуществления надзорной деятельности и других прокурорских функций. Значение такой работы прокуроров удачно определено в одном из приказов Генеральной прокуратуры РФ. «Интенсивное обновление федерального законодательства, - говорится в преамбуле этого приказа, - активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами РФ, нормотворческая деятельность органов местного самоуправления диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества».

11. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокуратуре). Эта сравнительно новая функция прокуратуры тесно связана, с одной стороны, с тем, что она должна осуществлять в сфере борьбы с преступностью, а с другой - с ее участием в правотворчестве. К ведению прокуратуры отнесено проведение антикоррупционной экспертизы конкретно определенного круга нормативных правовых актов, а точнее, актов такого рода, которые изданы или будут изданы федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления, их должностными лицами. Из общей массы изданных или издаваемых названными органами и должностными лицами нормативных актов законодатель привлек особое внимание прокуратуры к тем из них, которые касаются:

а) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

б) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

в) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы;

12. Надзор за законностью плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля. Данная функция требует от прокуратуры выполнения весьма трудоемкой работы по составлению ежегодных сводных планов проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, проводить которые намечают в течение года органы государственного контроля (надзора) и органы муниципального контроля. В ее реализации призваны участвовать органы прокуратуры всех уровней. Получая сведения о намечаемых на подведомственных им территориях проверках, они должны определить законность каждой из них и в случае установления отступления от предусмотренных законодательством правил проведения плановых проверок с помощью средств прокурорского реагирования принять необходимые меры по внесению в план соответствующих поправок.

13. Государственный единый статистический учет заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной ра- боты и прокурорского надзора. Непосредственным исполнителем данной функции является Генеральная прокуратура РФ, которая устанавливает единый порядок формирования и представления соответствующей отчетности. В связи с этим она уполномочена издавать приказы по вопросам ведения такого учета, обязательные для органов государственной власти, в том числе правоохранительных.

В настоящее время судить о месте прокуратуры в системе государственных органов по Конституции РФ нельзя, это дискуссионный вопрос. В Конституции РФ статья о прокуратуре помещена в главу, которая называется «Судебная власть и прокуратура», а до недавнего времени называлась просто «Судебная власть». В этой связи возникал вопрос о том, относится ли прокуратура к судебной власти. В советских конституциях прокуратуре посвящалась отдельная глава.

Составители Конституции РФ изначально хотели прописать в Конституции РФ полномочия прокуратуры, однако среди них не было прокурорского надзора. Они хотели отрезать у прокуратуры самые главные полномочия - надзорные и превратить ее в орган обвинения при суде, то есть реформировать прокуратуру по западноевропейскому образцу. Однако в итоге родился компромисс, что в Конституции вообще не будет ничего сказано о полномочиях прокуратуры, что полномочия прокуратуры определяются исключительно федеральным законом. Несмотря на то, что информация о прокуратуре находится в одной главе в судами, это не означает, что прокуратура относится к судебной власти. В 2014 году название главы изменили на «Судебная власть и прокуратура».

Существуют даже такие позиции, что прокуратура должна быть отнесена к законодательной власти (если законодательная власть принимает законы, значит она должна и надзирать за ними). Есть мнения и об отнесении прокуратуры к «президентской» власти, но это достаточно сомнительные позиции. В Западной Европе прокуратура отнесена к исполнительной власти, но сотрудничает с судебной властью. По еще одному мнению прокуратура - орган независимый.

В зарубежных государствах есть четыре варианта решения вопроса:

а) прокуратура действует при судах, но входит в состав Минюста (страны Западной Европы, часть Восточной Европы, Северная Европа, США), причем здесь могут быть разные варианты, например, когда министр юстиции является Генеральным прокурором или не является им;

б) полностью отнесена к судебной власти, хотя внутри судебной власти она может иметь определенную автономию, судьям прокурор не подчиняется (Испания, Колумбия, Болгария);

в) прокуратура как самостоятельная система (социалистические и постсоциалистические страны - Россия, Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба); для этой системы характерна самостоятельность прокуратуры, наличие у нее надзорных полномочий; в некоторых странах даже создаются два вида прокуратуры - с надзорными полномочиями и с полномочиями по обвинению в суде;

г) страны, где аналогов прокуратуры вообще нет (Англия, Уэльс) - это страны, где исторически сложилось представление, что централизованная прокуратура - это атрибут абсолютистского государства; поддерживает обвинение адвокат, которого нанимает государство либо потерпевший; в 1984 году в Англии была создана королевская служба уголовного преследования, задачей которой является поддержание обвинения в судах, но даже она в полном объеме со своими задачами не справляется, поэтому в большинстве дел обвинение все также поддерживается адвокатом, нанимаемым этой службой;