10.2. Видатки на державне управління та їх планування

Управління є однією з основних функцій держави. Набуття Україною незалежності вимагало побудови власної ефективної системи державного управління, адекватної новим політичним і соціально-економічним умовам. Потрібно було створити багато нових служб, функції яких раніше здійснювали загальносоюзні органи управління. Переведення народного господарства на но­ві умови господарювання привело до виводу з системи жорстко­го управління з боку держави великої кількості підприємств, та­кож розпочалася передача багатьох функцій центральних органів органам місцевого самоврядування. Наслідком таких кардиналь­них змін в організації управління державою став перерозподіл функцій центральних і місцевих органів управління з одночас­ним стрімким і не завжди виправданим зростанням чисельності управлінського апарату і видатків бюджету на його утримання [1].

Відповідно до Конституції України наша держава має чітко структуровані три гілки влади: законодавчу, виконавчу та судову.

Одним із актуальних питань, що стосуються витрат на управління, є їх скорочення, але без зменшення ефективності функціонування державних установ. У результаті проведення кадрової реформи протягом 1999-2000 рр. чисельність державних службовців була зменшена в середньому на 20% з відповідним підвищенням рівня заробітної плати. Оскільки це питання є досить актуальним у державі, вишукуються можливості подальшого регулювання управлінських витрат. Так, Кабінет Міністрів постановою від 4 квітня 2001 р. „Про граничні суми витрат на придбання автомобілів, меблів, іншого обладнання та устаткування, мобільних телефонів, комп’ютерів установами та організаціями, які утримуються за рахунок державного та місцевих бюджетів” [9] урегулював ці відносини.

У червні 2001 р. закінчилась дія перехідних положень Конституції щодо судової системи, були ухвалені ряд законів, які започаткували реформу судоустрою. Суди отримали значно ширші повноваження. За попередніми розрахунками, сьогодні потрібно додатково близько 200 суддів з відповідним фінансовим забезпеченням. Додаткових витрат вимагають й інші напрями реформи судової системи. У даному разі ці витрати соціально обґрунтовані, оскільки спрямовані на захист прав людини, організацій, установ [7, с. 382-383].

Видатки на державне управління включають витрати:

-на функціонування законодавчої влади (апарату Верхов­ної Ради України, апарату Верховної Ради Автономної Респуб­ліки Крим, забезпечення діяльності народних депутатів, апара­ту Рахункової палати Верховної Ради України, інші видатки);

-на функціонування виконавчої влади (апарату Кабінету Міністрів України, апарату Ради Міністрів Автономної Респуб­ліки Крим та її місцевих органів, місцевих державних адмініс­трацій, органів місцевого самоврядування);

-на утримання Президента України та його апарату;

-на утримання фінансових і фіскальних органів (Державної податкової адміністрації України, місцевих державних податко­вих органів, Головного контрольно-ревізійного управління Ук­раїни, Головного управління Державного казначейства України, місцевих органів Головного управління Державного казначейст­ва України, Митної служби України, на створення державного реєстру фізичних осіб — платників податків та інших обов'язко­вих платежів, витрати на комп'ютеризацію Держказначейства та інших фінансових органів, витрати на виготовлення марок акцизного збору на алкогольні напої та тютюнові вироби);

-на загальне планування і статистичні служби (проведен­ня статистичних досліджень і переписів, ведення записів щодо сімейних бюджетів);

-інші видатки на загальнодержавне управління (виготовлення орденів, медалей, документів до них; виготовлення та пе­ревезення національної валюти, придбання обладнання для ви­робництва цінних паперів і монет; виробництво бланків цінних паперів і документів суворого обліку; утримання Пробірної па­лати України, утримання центру правових реформ законопроектних робіт; утримання Фонду сприяння становленню місцево­го та регіонального самоврядування; видатки на паспортизацію населення України; видатки на запровадження нового податко­вого і бюджетного законодавства);

-на утримання судової влади (Конституційного Суду Ук­раїни, Верховного Суду України, обласних судів, районних (міських) судів, Вищого арбітражного суду, арбітражних судів, військових судів).

На державне управління спрямовуються кошти бюджетів усіх рівнів. Із Державного бюджету України фінансуються видатки на функціонування законодавчої, виконавчої і судової влади, утримання Президента України та його апарату, фінансових ї фіскаль­них органів, загальне планування і статистичні служби. З респуб­ліканського бюджету АР Крим утримуються її органи влади і уп­равління. З обласних, районних і бюджетів самоврядування здій­снюються видатки на утримання відповідних органів державної влади та місцевого самоврядування [1].

Фінансування управління провадиться відповідно до кошторисів видатків на рік з їх поквартальною розбив­кою та бюджетним розписом і твердим додержанням бюджетної класифікації (глави, параграфи, статті). При необхідності провадиться збільшення видатків по окре­мих статтях за рахунок зменшення в наступному квар­талі, наприклад із третього кварталу на другий. У межах одного кварталу розпорядження чи рішення не прий­мається. Для збільшення видатків за рахунок наступного кварталу необхідний нормативний документ по вищих органах управління чи розпорядження по місцевих орга­нах з обов'язковим повідомленням Міністерства фіна­нсів України. Якщо ж мається економія по видатках, то вона наприкінці кварталу не закривається і переходить у фінансування наступного кварталу.

Дефіцит бюджету всіх рівнів передбачає жорсткий режим економії коштів, скорочення видатків по всіх статтях кошторисів на утримання апарату управління. В першу чергу ці заходи провадяться за рахунок скорочен­ня чисельності апарату управління і видатків на його утримання [2].

Планування видатків на утримання органів державного уп­равління здійснюється у формі складання індивідуальних і зве­дених кошторисів доходів і видатків. Разом з кошторисом зат­верджується штатний розпис органів державного управління, включаючи їхні структурні підрозділи. У штатному розписі вка­зується кількість штатних одиниць у розрізі структурних під­розділів, посадові оклади для кожної посади і місячний фонд оплати праці у розрахунку на одну посаду.

Кошториси центральних органів виконавчої влади незалеж­но від джерел утримання, обласних, Київської та Севастополь­ської міських державних адміністрацій затверджуються Мініс­терством фінансів України. Кошториси і штатні розписи органів виконавчої влади, підпорядкованих міністерствам та ін­шим центральним органам виконавчої влади, затверджуються керівниками цих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Кошториси управлінь, відділів, інших підрозді­лів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, районних державних адміністрацій затверджу­ються відповідно обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями після попередньої перевірки в обласних, Київському та Севастопольському міських фінансових управліннях — Кошториси управлінь, відділів, інших підрозділів районних державних адміністрацій затверджуються районними державними адміністраціями після попередньої пе­ревірки у районних фінансових відділах.

Планування витрат на утримання органів державного управ­ління за категоріями видатків економічної класифікації здійснюється у такому ж порядку, як і по інших бюджетних установах.

У складі видатків на державне управління найбільшу част­ку становлять кошти на оплату праці (біля 75 відсотків). Пра­цівники органів державного управління мають статус держав­них службовців, оплата їхньої праці здійснюється відповідно до Закону України "Про державну службу" від 16.12.1993 р. [4] заро­бітна плата державних службовців складається з посадових ок­ладів, премій, доплати за ранги, надбавки за вислугу років на державній службі та інших надбавок. Чисельність державних службовців в Україні — 230 тис. чоловік [1].

Посадові оклади державних службовців установлюються залежно від складності та рівня відповідальності виконуваних службових обов'язків згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.1993 р. № 35 "Про умови оплати праці пра­цівників апарату органів державної влади та інших органів" [8].

За умови хронічної нестачі бюджетних коштів фінансування органів державного управління здійснюється в основному в розмі­рах, необхідних для забезпечення поточної діяльності. Головним чином, це витрати на оплату праці, нарахування на заробітну пла­ту та витрати на господарське утримання установ і організацій.

Враховуючи економічну ситуацію в Україні, можна стверд­жувати, що система органів державного управління є струк­турно невизначеною та малоефективною. Тому Указом Прези­дента України від 20.11.1998 р. № 1284/98 [10] було розпочато адмі­ністративну реформу, ключовим напрямом якої є створення системи державного регулювання економіки України. Дер­жавній комісії з адміністративної реформи та Кабінету Мініс­трів України було доручено організувати розроблення науково обґрунтованих критеріїв визначення оптимальної структури та чисельності працівників апаратів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

Адміністративна реформа в Україні — це комплекс заходів, розрахованих на тривалу перс­пективу розвитку держави. Зміни у структурі центральних орга­нів виконавчої влади, що запроваджені Указом Президента Ук­раїни від 19.12.1999 р. № 1573/95 [11], передбачають перерозподіл функцій управління шляхом ліквідації зайвих органів держав­ного управління або уточнення функцій чи статусу решти з них. Зміни стосуються насамперед якісної сторони управлін­ня. Щодо визначення кількісних показників скорочення шта­тів, то для розрахунку чисельності апарату управління на дер­жавному рівні експертна оцінка є недостатньою.

Для реформування державного управління потрібен систем­но-функціональний підхід, який дасть змогу визначити опти­мальну для нашої держави структуру органів виконавчої влади і їх чисельність.

Виходячи з того, що система управління реалізується голов­ним чином через взаємовідносини між працівниками органів уп­равління, ці відносини і, відповідно, співвідношення чисельності апаратів різних органів управління також носять системний ха­рактер. Так, зростання частки приватних підприємств повинно зменшувати навантаження на середні ланки державного управ­ління і відповідно збільшувати штати на рівні підприємницьких структур. У загальному випадку скорочення державного сектору приводить до підвищення значення (на державному рівні) орга­нів функціонального управління (комітетів та інших відомств) за рахунок міністерств, що здійснювали галузеве лінійне управління.

Становлення самоврядування також потребує істотних змін у розподілі управлінського персоналу тому, що підпорядкуван­ня комунальних підприємств в основному нижчим ланкам те­риторіального управління вимагає їх зміцнення кадрами, якого можливо досягти за рахунок як скорочення штатів міністерств, так і середніх та вищих ланок територіального управління, з підпорядкування яким поступово виводиться комунальне гос­подарство. В залежності від економічної ситуації змінюються і пріоритети в розвитку тих чи інших галузей, що вимагає також перерозподілу чисельності працівників міністерств і відомств, органів територіального управління [1].

У системі органів управління надлишкова чисельність управ­лінців у тих чи інших ланках не тільки не має користі для управ­ління на нижчих ланках, але й призводить до того, що на нижні рівні надходить невиправдано велика кількість розпорядчих актів і вказівок, більше того, недовантажені виші органи починають втручатися у справи нижчих, підмінювати їх. Ще шкідливішою є недостатня чисельність працівників в ланці. В цьому ви­падку природні недоліки в її роботі негативно відбиваються на всіх нижчих ланках і не можуть бути ними компенсовані навіть при збільшенні штатів. Ліквідація проміжної ланки лінійного уп­равління, як правило, викликає необхідність посилення функці­ональних служб вищого органу управління. Ефективність зміни чисельності апарату даного органу управління слід розглядати не локально, а лише в системі органів управління.

До погіршення управління державою може призвести різке скорочення апарату управління без вирішення проблеми суттєвого підвищення продуктивності праці державних службовців. Тому необхідним є перехід на інтенсивний шлях вдосконалення діяльності апарату органів управління шляхом вирішення проблем:

— раціоналізації розподілу функцій органів управління; розробки науково обґрунтованої нормативної бази (визначення загальної чисельності службовців у сфері державного управління з урахуванням можливостей держави щодо їх утримання);

— підвищення кваліфікації службовців, поліпшення їх інформаційного забезпечення, підвищення дієвості матеріального стимулювання;

— законодавчого забезпечення вдосконалення державної служби та контролю за його дотриманням.