Тема 4. Разработка программ в рыночной экономике. Экономическая стратегия государства

1. Государственное программирование

Государственная программа - это поставленные государством цели, для дости­жения которых предусмотрены средства, методы, исполнители.

Экономическое программирование носит индикативный, реко­мендательный характер.

Программы подразделяются по:

• содержанию на экономические, социальные, инновационные, научно-технические, оборонные и др.;

• уровню разработки на общегосударственные и региональные;

• масштабу охвата на отраслевые, региональные и общенациональные программы.

Общенациональная программа представляет собой комплекс увя­занных по ресурсам, срокам и исполнителям организационных, на­учно-исследовательских, социально-экономических, производст­венных и других мероприятий.

В рыночной экономике разработка программ используется как основной инструмент прямого государственного регулирования экономики. Такие методы представляют собой применение системного подхода и основаны на формулировании целей экономического развития, их разделении на все более дробные подцели, увязке целей с ресурсами с помощью программ.

В этом случае могут использоваться программы жесткого типа, функциональные программы или программы субсидий.

Программы жесткого типа обязательны для исполнения и но­сят ведомственный характер.

Функциональные программы имеют вневедомственный характер. В этом случае применяются гибкие формы управления, созда­ваемые специально для данной программы: ассоциации, фон­ды, консорциумы и др. Они, как правило, действуют на не­коммерческой основе, привлекая финансовые, материальные и другие ресурсы заинтересованных участников.

Программы субсидий основаны на государственном финансиро­вании разработанных мероприятий.

В последние годы широко применяется оптимальное экономи­ческое программирование, базирующееся на использовании ме­тодов математического программирования.

Впервые при госрегулировании экономики программы стали широко использоваться в России в середине 1920-х гг. при разработке Государственного плана электрификации России (ГОЭЛРО). Этот план представлял собой широкомасштабную для того времени попытку комплексной разработки системы мероприятий по резкому увеличению производства и исполь­зования электроэнергии в. России. В целом значительная часть этой программы была успешно реализована. Программы стали широко применяться в СССР. В 40-е гг. государственные про­граммы были использованы при разработке атомного оружия, а в 50-х и 60-х гг. - при разработке систем ракетного вооруже­ния и освоения космоса. Положительный опыт решения этих проблем во многом повлиял на то, что позднее наметились попытки использовать методы программно-целевого управле­ния для решения народно-хозяйственных задач.

Однако государственное экономическое программирование в условиях командно-административной системы имело ряд суще­ственных недостатков:

• отсутствовала увязка с бюджетными возможностями страны;

• абсолютизировались натуральные показатели;

• излишне детализировались программные мероприятия.

Начало активного использования государственных программ на Западе связано с Великой депрессией 1929-1933 гг. В даль­нейшем в развитых странах разработка программ стала рас­сматриваться как важная составляющая системы непрерывного планирования, основная задача которой — увязка перспектив­ных целей и задач государства с его текущей бюджетной поли­тикой. В наиболее законченном виде это направление реали­зовалось в системе ППБ (планирование - программирование - бюджетирование), впервые разработанной в Министерстве обороны США. Система ППБ позволяла формировать приори­теты национального развития с учетом реальных бюджетных возможностей их финансового обеспечения.

Программно-целевое управление (ПЦУ) в расширенной трак­товке - это воздействие субъекта управления на объект управ­ления, вырабатываемое на основе методологии системного анализа. При этом программно-целевое управление, как и любое уп­равление, в отличие от планирования, включает в себя и реа­лизацию принятого управленческого решения.

В узкой трактовке этого понятия программно-целевое управ­ление сводится к разработке и реализации конкретных программ различного вида - т.е. это совокупность планово-организационных средств формирования комплекса взаимоувязанных мероприятий, включая обоснование исходной потребности, цели, ее конечных и промежуточных подцелей, связывающих эти подцели работ, ресур­сов и финансово-организационных условий, необходимых и доста­точных для достижения цели решаемой проблемы.

Существует принципиальное отличие применения программ­но-целевого управления для различных типов социально-экономических систем. Для планово-директивной экономики эффективность ПЦУ достигается благодаря организационной возможности сконцентрировать ресурсы, усилия исполнителей на решении проблемы. В условиях рыночной экономики такая централизация достигается путем более эффективной концен­трацией финансовых ресурсов, выделяемых на осуществление проекта.

Как показал опыт сравнительного использования ПЦУ, в советский период только одной организационной составляющей оказалось недостаточно для успешного осуществления разра­ботанных программ долгосрочного развития.

Целевой подход - это система методов и методических приемов, обеспечивающих постоянную ориентацию управленческой дея­тельности, планово-управленческих решений и процессов вы­полнения этих решений на конечные результаты.

Программа по сравнению с традиционно составленным планом обладает рядом следующих особенностей:

• ориентирована на достижение единой генеральной цели, в то время как план носит в общем случае многоцелевой характер;

• содержит по возможности исчерпывающий перечень ресурсов, необходимых для достижения поставленной цели;

• мероприятия, предусмотренные программой, должны охваты­вать в единстве все звенья цепочки, нацеленные на получение конечных результатов;

• для программы характерны строгие временные рамки;

• создается специальный орган управления, ответственный за осуществление намеченного комплекса мероприятий.

Одним из основных методов, используемых при разработке целевых программ, является метод экспертных оценок, позво­ляющий обеспечить наибольшую обоснованность и реализуемость формируемых целевых программ.

При разработке и управлении реализацией целевых программ используется также метод сетевого планирования, позволяющий учитывать временную и технологическую последовательность вы­полнения запланированных работ, обеспечение необходимыми ресурсами и исполнителями, возможность осуществления кон­троля.

Программы следует рассматривать как комплекс взаимосвя­занных инвестиционных проектов, объединенных единой группой целей. Под инвестиционным проектом в данном случае следует понимать проект развития определенного вида деятельности, требующий для своего осуществления инвестиционных средств. Проект в качестве элемента программы должен обеспечивать необходимую глубину и детальность планирования программы в целом. В условиях бюджетного дефицита основное внимание уделяется тем программам, которые за счет инвестиционных проектов могут привлечь негосударственные источники. В этом случае частные проекты как бы цементируются в единый про­граммный комплекс.