§ 2. Противоречия становления согласительной демократии в Дагестане

Дагестан из всех северокавказских республик обладает наиболее сложной этнической структурой населения. Здесь проживают около 30 автохтонных народов, а также представители славянских и тюркоязычных (азербаджанцы, татары) народов, переселившиеся на эту территорию в XIX-XX вв. Наиболее крупными народами Дагестана являются аварцы (27,5%), даргинцы (15,6%), кумыки (12,9%), лезгины (11,3%), русские (9,2%), лакцы (5,0%), табасараны (4,3%), азербайджанцы (4,2%). Всего в Дагестане проживает 1 802 188 чел.²⁶³. Это самая большая по территории и численности населения республика Северного Кавказа.

Для Дагестана характерно чересполосное расселение компактных групп автохтонных этносов, ни один из которых не является численно доминирующим. Эти этнические группы и составляют социальные сегменты общества, значительно отличающиеся между собой, первую очередь, по языку и, одновременно, имеющие сходные культурно-исторические традиции, поведенческие нормы, исторические судьбы. Существенное значение имеет также тот факт, что народы Дагестана обладают историческим опытом совместного политического проживания и строительства общих институтов государственной власти в советский период. Когда был сформирован и утвердился «принцип этнического баланса или паритета во власти. Этот принцип состоит в стремлении к искусственному поддержанию этнических пропорций в кадровом составе органов власти … как определенной парадигмы национально-государственного строительства» ²⁶⁴. Этот опыт согласования интересов этнических групп выступил предпосылкой становления принципа паритета как элемента политической культуры Дагестана.

Рассмотрение социально-политической обстановки в Дагестане под углом зрения этноструктуры стало необходимым для определения «количественного» (квотного) формирования политической элиты. Наиболее отчетливо эта тенденция просматривается в Дагестане.

Конституция Дагестана, принятая в июне 1994 г., закрепляет на юридическом уровне этносоциальную структуру населения, поскольку она лежит в основании формирования государственных органов власти. Структура законодательной власти – Конституционного собрания, - который избирает исполнительные органы государственной власти Государственный Совет и его Председатель) выражает принцип пропорционального представительства основных (государственно-образующих) национальностей республики. Госсовет образован на основе квотного принципа: здесь каждая из основных (их 14) национальностей представлена одним представителем. Председатель Правительства и Председатель Госсовета и Председатель Народного Собрания не могут быть представителями одной национальности. Закон «О выборах в Народное Собрание РД» оговаривает обеспечение в парламенте не только представителей всех национальностей, но и соответствующее их соотношение.

Посредством специально разработанного механизма. Парламент предусматривает избрание 121 депутата. Для того чтобы они избирались в соответствии с пропорциональным принципом, были введены национальные избирательные округа: из 121 одномандатного избирательного округа 65 округов со смешанным этническим составом были идентифицированы по этническому признаку, т.е. закон предусматривает избрание здесь депутатов только одной определенной национальности. Остальные 56 избирательных округа, расположенных в горных районах, обладают однородным в этническом смысле населением, и поэтому специальных ограничений при избрании кандидата здесь не требуется. Иными словами, в Основном Законе республики подробно оговорен принцип этнической сегментированности дагестанского общества. Думается, именно актуальность этнического фактора в общественном сознании Дагестана обусловливает отрицательную реакцию его населения на идею введения поста президента в республике (на протяжении 1994-1999 гг. трижды проводился референдум по этому вопросу). Республиканские средства массовой информации предоставляют массу материала, свидетельствующего о том, что введение поста президента в республике рассматривается с точки зрения выгоды численно доминирующих этносов. Референдум 1993 г. проявил эти настроения: институт президентства был поддержан в 12 горных районах, преимущественно населенных аварцами и даргинцами, городское население и население 29 сельских районов к нему отнеслись отрицательно²⁶⁵. В марте 1999 г. 21,6% пришедших на голосование поддержали идею о введении поста президента РД , 74,8% - проголосовали против.

Отторжение идеи президентской власти привело к формированию института «коллегиального президентства», важным элементом которого стал принцип ротации. Согласно этому принципу, закрепленному в ст.93 Конституции РД, представитель одной национальности не может два срока занимать высший пост исполнительной власти – Председателя Госсовета. Однако в 1998 г. эту норму удалось отменить.

Разработанная система представительства народов на уровне законодательных и исполнительных органов власти направлена на решение одновременно двух противоположных задач: с одной стороны пропорционально представлять все основные этнические группы (для предупреждения ущемления интересов этнических групп), с другой – защищать гражданские права личности и тем самым соответствовать принципам правового государства.

Юридически признавая и закрепляя этническую сегментацию дагестанского общества, Конституция республики тем не менее не рассматривает коллективное право этноса. Такая позиция объясняется осознанной и декларированной установкой на создание демократического правового государства, которое не предусматривает коллективные права, а основывается и защищает только права личности. Вместе с тем, избрание депутата (депутатов) от этнической группы молчаливо признается гарантом эффективности его действий по защите интересов этой группы.

В то же время формирование органов власти с учетом этнической принадлежности должностных лиц и функционирование такой власти до настоящего времени не разрешило ни одной острой проблемы межэтнических отношений. Межэтническая напряженность возникает по поводу распределения ресурсов: государственных инвестиций, земельных фондов, территорий создания рабочих мест, а также претензий элитных групп на долю во властных полномочиях и др.

Если борьба за инвестиции происходит в скрытых формах и редко доступна средствам массовой информации или публичным обсуждениям, то земельный вопрос перманентно обсуждается как на страницах печати, так и в законодательных органах. Поэтому на примере решения земельного вопроса удобно рассмотреть степень эффективности принципа этнического представительства в законодательных органах власти. Главное содержание земельного вопроса в Дагестане связано с выделением горским сельским предприятиям земель для отгонного животноводства, расположенных на равнине. Следует напомнить, что все территории в Дагестане, как и в любой из республик Северного Кавказа, хотя и не закреплены юридически, тем не менее, строго фиксируются в общественном сознании как земли того или иного народа.

Практика, сложившаяся на протяжении предшествующих десятилетий (и уходящая корнями в прошлое), показала, что характер использования выделенных земель и хозяйственное управление ими также передавалось административным органам горских районов. На этих территориях создавались кутаны (хозяйственные постройки для животноводов), которые с течением времени превращались в населенные пункты, управление которыми также подчинялось администрации горских районов. Такие вкрапления горских поселений к настоящему периоду наблюдаются во всех плоскостных районах Дагестана и в горах Южного Дагестана (в районах проживания лезгин). «Только в зоне Кизлярского района Ботлихский район анимает 1 950 га, Цунтинский –1 774 га, Советский – 1 211 га, Гергебильский – 11 294 га, Гунибский – 57 013 га. Всего раскроено 73 732 га земли, а вместе с Тарумовским районом - более 130 000 га. На бывших заливных лугах теперь пастбища горских колхозов, управление которых находится за 300-500 км от Кизлярщины”²⁶⁶. Та же ситуация в Бабаюртовском, Ногайском, Рутульском и других районах. Земли отгонного животноводства, переданные горским районам, занимают обширную территорию плоскостных районов (от 25 до 70%). Сложившаяся практика перераспределения земель вызывает высокий уровень межэтнической напряженности.

Проблема землепользования в Дагестане решается на основа­нии нескольких ключевых законов: "О земле", "О крестьянском фермерском хозяйстве", "О земельном налоге", "О статусе земель отгонного животноводства" (26 сентября 1996 г.). Согласно Закону "О земле" в ведении правительства республики находится распоряжение землями скотопрогонов, и право "изымать у колхозов, совхозов и других предприятий и организаций земли, предназначенные для ведения отгонного животноводства, используемые нерационально или не по целевому назначению и переводить их в специальный земельный фонд, предназначенный для последующего перераспределения" (ст.15). Земли, предназначенные для отгонного животноводства имеют республиканский статус, который был юридически оформлен законом от 26 сентября 1996 г.

Это значит, что Госсовет Дагестана принимает решение о том, какому сельскому предприятию и в каком случае передавать в аренду те или иные земли, территориально подчиненные конкретным плоскостным районным администрациям (ст.4). Большая часть (60%) налога за использование земель отгонного животноводства также передается району, использующему земли, и только 20% перечисляется в бюджет района, где расположены земли (ст.19).

Принятие закона об отгонном животноводстве фактически ущемляет интересы народов, расселенных в плоскостных районах (кумыков, ногайцев, лезгин, русского населения Кизлярского района, включая казачество), и наглядно показывает, что реализация принципа пропорционального представительства не гарантирует защиты интересов малочисленных народов, поскольку их интересы представлены также крайне малочисленной депутатской группой. Их позиция вряд ли будет поддержана необходимым по Конституции РД большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Народного Собрания.

Примерно также обстоят дела и в сфере размещения производственных цехов по различным сельским (национальным) районам республики и обеспечения рабочими местами представителей разных национальностей Дагестана, на что неоднократно указывал в своих выступлениях Г.А.Абдурагимов - известный политический деятель, долгое время возглавлявший общественное движение лезгин «Садвал». Решения об инвестировании строительства жилья или о размещении промышленных цехов принимаются высшими исполнительными органами республики. В результате рост жилья и промышленного производства осуществляется в основном в районах расселения горских этносов ²⁶⁷.

Те же диспропорции проявляются и в социальной инфраструктуре. В худшем состоянии оказываются районы малочисленных и не основных по степени укорененности в границах Республики Дагестан этносов, например, ногайцев. Как отмечает центральная пресса, если «за годы Советской власти в Ногайском районе было постелено всего 100 км. асфальтовой дороги, построены дворец культуры в Терекли-Мектебе и Карагасе, две школы», то за период с 1957 г. до настоящего времени (период вхождения данной территории в состав Дагестана) здесь вообще не было построено ни одного капитального строения (поликлиники, больницы, школы, дворца культуры, дминистрации и пр.), на крайне низком уровне находятся коммуникационные сети ²⁶⁸.

Иными словами, даже пропорциональное представительство народов в законодательных органах власти не решает проблему защиты их интересов. Ссылка на малочисленность депутатов от того или иного народа для лоббирования его интересов на законодательном уровне важна, но только ли в численном соотношении депутатов-этнофоров состоит проблема? Как показывают современные исследования элитообразования в Республике Дагестан, проблема не только в этом. Лидеры национальных движений Дагестана неоднократно обращали внимание на то, что депутаты реально не отстаивают интересы своих народов. Тот же Г.Абдурагимов отмечал: «Нас удручает безмолвная позиция наших депутатов в Верховных Советах. Создается впечатление, что их не интересует горемычная судьба народа»²⁶⁹.

Этот феномен анализируется современными политологами в ином аспекте. Так, А.Здравомыслов и А.Цуциев объясняют согласованность действий депутатского корпуса, даже при противоречии позиции тех или иных депутатов интересам, делегировавших их этногрупп, процедурой «неформализованного закулисного торга»²⁷⁰. Она ярко проявилась в ситуации обсуждения и решения остроактуальной проблемы ротации кадров на посту Председателя Госсовета. Ряд депутатов, «не будучи в состоянии провести своего лидера на высший должностной пост и опасаясь прихода к власти своих конкурентов, вероятно, согласились с пролонгированным председательством М.Магомедова в обмен на обещанную бюджетную и иную властную подпитку для занимаемой экономической ниши, «сферы кормления»²⁷¹.

Этническая принадлежность индивида при рекрутировании элиты – только внешний маркер, который мало что объясняет в механизме подбора кадров. Квотное или пропорциональное представительство этносов во властных структурах, выступает необходимым элементом для политической игры, участники которой используют этничность как реальный или потенциальный политический капитал. Он конвертируется во «властно-хозяйственные площадки», являющиеся «потенциальными или актуальными нишами для кормления групп, образованных на этнической или субэтнической, локальной общинной основе»²⁷². Поэтому и устойчивость власти зависит от того, как поделены внутри элиты «сферы кормления».

Властная элита при соблюдении всех внешних этнических маркеров при ее формировании консолидирована между собой не по этническому основанию. Дагестанские ученые отмечают: «…основной центр лояльности «своих к своим», влияющий на социальную и на материальную взаимную поддержку, и вообще на формирование групповых интересов, лежит в рамках не этнических групп, обществ, джамаатов и даже не в рамках отдельных районов, а в рамках кланов»²⁷³. Межклановые противоречия проявляются в системе отношений политической элиты, и уже здесь возникает потребность в мобилизации этногруппы на поддержку того или иного лидера или функционера. При этом собственно межклановые противоречия остаются в тени и не попадают в поле общественного внимания, проявляясь как превращенная форма межклановой борьбы.

Кланы осуществляют «раздел» территории республики на сферы влияния («подконтрольные зоны»). Но поскольку представители численно доминирующих этносов в советской системе традиционно выступали опорой центральной власти, контролируя основные рычаги исполнительной власти на местах, постольку сегодняшние кланы, доминирующие в республики, сформировались на их основе (хотя и не являются «чисто» этническими).

Анализируя возможности стабилизации политического порядка в Дагестане на основе принципов согласительной демократии Э.Кисриев выделяет главные причины, угрожающие ей: а) ослабление связи правящей элиты со своей массовой опорой; б) усиливающуюся напряженность между различными группировками политической элиты.

Действительно, при существующем пропорциональном представительстве народов в законодательных органах власти «контрольный пакет» в парламенте имеет союз депутатов-аварцев и даргинцев, поскольку их вес в политической элите республики составляет 48,6% (по 24,3% от каждой этнической группы)²⁷⁴. Их доминирование и проведение решений, не отвечающих интересам других этногрупп, привело к борьбе различных проектов национально-государственного устройства. Обращает на себя внимание тот факт, что именно эти две наиболее многочисленные группы населения отстаивают сохранение статус–кво Дагестана – его унитарной формы. Кумыки, лезгины, русские, ногайцы, чеченцы, таты по этому вопросу занимают преимущественно другие позиции – от поддержки нынешней формы политического устройства до сецессии.

Поэтому можно согласиться с политологами, анализирующими тенденции государственного строительства в Дагестане в том, что модель согласительной демократии в его условиях – пока только возможна, но не реальна. Многосоставной характер населения Дагестана вызвал создание специфической (единственной в России) модели избирательной системы, обеспечивающей пропорциональное представительство этносов во властных органах. Однако для эффективности ее функционирования необходимы наднациональные (надэтнические) партии, конкурирующие между собой за власть. «При отсутствии их данная модель оказывается не в состоянии удержаться от постепенной трансформации в способ воспроизводства власти определенной кликой, какой бы многоэтничной не был ее состав» ²⁷⁵.