Глава 22. Международное воздушное право

1. Понятие международного воздушного права

Международное воздушное право — часть международного пра­ва, представляющая собой совокупность специальных принципов и норм, регулирующих отношения между субъектами международного права в связи с использованием воздушного пространства.

На протяжении всей истории международного воздушного права (далее — MBIT) не прекращаются дискуссии о том, применяются ли его нормы ко всем видам использования воздушного пространства («нечто вроде юридического микрокосмоса», по выражению Дж. Верт-платса) или только к деятельности, осуществляемой посредством воздушных судов — авиации. Со временем стало очевидно, что объ­ективный процесс кодификации и прогрессивного развития МВП почти полностью ограничивается авиационными аспектами исполь­зования воздушного пространства.

Так, вопросы охраны окружающей среды в части, касающейся атмосферного воздуха, вошли в предмет права окружающей среды. Космическим правом регулируется использование космических аппаратов, в том числе на участке пролета ими воздушного простран­ства Земли. Отношения по поводу наземного строительства, как бы высоко ни поднимались соответствующие сооружения, также не относятся к предмету МВП (и воздушного права в принципе). Даже использование государственной авиации (военных, таможенных и полицейских воздушных судов) осталось за рамками МВП, о чем спе­циально указывается во всех международных договорах универсаль­ного характера в данной области.

В отношении последнего аспекта следует отметить, правда, совре­менную тенденцию, проявляющуюся на уровне региональных авиа­ционных организаций, по общему регулированию аэронавигации, то есть воздушного движения, но не деятельности по существу, как граж­данских, так и государственных воздушных судов (по определению Конвенции о международной гражданской авиации 1944 г. и ряда других документов в области МВП, к государственным относятся воздушные суда, состоящие на военной, таможенной и полицейской службе). В ряде стран введены, в частности, единые системы управ­ления воздушным движением. Конвенция ООН по морскому праву-1982 года содержит нормы, в соответствии с которыми государствен­ные летательные аппараты должны обычно соблюдать правила поле­тов ИКАО (Международной организации гражданской авиации) при транзитном пролете через проливы и при архипелажном пролете.

В рамках ИКАО активно разрабатывается глобальная система управления воздушным движением, которая обеспечивала бы полеты как гражданских, так и государственных воздушных судов. Документ Стокгольмской конференции по мерам доверия (1986 г.), проходив­шей в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, предусматривает комплекс мер «воздушного доверия» в военной об­ласти, в том числе проведение воздушного контроля — инспекции. В 1992 году подписан Договор об открытом небе, регламентирующий проведение таких инспекций. Воздушный контроль с помощью воен­ных воздушных судов допускается Договором об Антарктике 1959 года.

Сложилась устойчивая практика уведомления об испытаниях ракет-носителей в Мировом океане в пределах объявляемых зон мор­ского и воздушного пространств, а также уведомления о запуске ра­кет с бортов научно-исследовательских судов. Рядом стран заключе­ны соглашения о предотвращении инцидентов на море за пределами территориальных вод и в воздушном пространстве над ним, причем это относится как к гражданским, так и к государственным летатель­ным аппаратам.

В целом можно констатировать, что предмет МВП, если исходить из его норм универсального характера, имеет, во-первых, авиационное содержание и, во-вторых, относится только к гражданской авиации.

Вместе с тем объективное взаимное влияние и взаимозависимость любых видов деятельности в воздушном пространстве диктуют появ­ление здесь межотраслевого «стыковочного узла связи», каковым яв­ляется правовой режим воздушного пространства, подразделяющего­ся на государственное (или суверенное) воздушное пространство и международное (или открытое) воздушное пространство. Высотный предел воздушного пространства не определен ни в МВП, ни во внут­ригосударственном праве. Считается, что сложилась обычно-право­вая норма, согласно которой нижний предел условного космического пространства находится на высоте 100-110 км над уровнем моря.

2. Источники международного воздушного права

Первым международным документом в области МВП явилась Парижская конвенция 1919 года об аэронавигации, участниками которой стали 38 государств. За ней следуют Иберо-Американская (Мадридская) конвенция об аэронавигации 1926 года, Панамериканская (Гаванская) конвенция о коммерческой авиации 1928 года, Буэнос-Айресская конвенция 1935 года, Бухарестская конвенция 1936 года, Земанское соглашение 1937 года.

Все указанные документы утратили силу с принятием Конвенции о международной гражданской авиации, являющейся основным докумен­том в области МВП — Чикагской конвенции 1944 года, вступившей в силу 4 апреля 1947 г. Участниками Чикагской конвенции являются 185 государств. (Здесь и далее количество участников соответствую­щих договоров приводится по состоянию на 1 января 1999 г.). Часть II Чикагской конвенции содержит уставные положения ИКАО.

В 1944 году приняты также Соглашение о транзите, или о «двух свободах воздуха», насчитывающее 112 участников, и Соглашение о международном воздушном транспорте, или о «пяти свободах возду­ха», насчитывающее 11 участников.

Большой нормативный массив в МВП представлен документами так называемой «варшавской системы», относящимися к воздушным перевозкам. Основу данной системы составляет Конвенция для уни­фикации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок 1929 года (известна .как Варшавская конвенция 1929 г.; вступила в силу 13 марта 1933 г.; 140 участников). Данная Конвенция устанавливает принцип виновной ответственности воздушного пере­возчика за смерть или телесное повреждение пассажира, за порчу или утрату груза (почты, багажа, ручной клади) или опоздание при перевозке. Установлены также требования к перевозочной докумен­тации, пределы ответственности перевозчика: 125 тыс. золотых франков Пуанкаре в отношении пассажира, что равно примерно 10 000 долл. США, 250 франков за каждый килограмм груза и бага­жа и 5 тыс. франков в отношении ручной клади пассажира.

В 1955 году подписан Протокол к Варшавской конвенции, кото­рым в два раза повышен предел ответственности (Гаагский протокол 1955 г.; вступил в силу 1 августа 1963 г.; 121 участник). В 1961 году заключена Конвенция, касающаяся выполнения перевозки лицом иным, чем договорный перевозчик (Гвадалахарская конвенция 1961 г.; вступила в силу 1 мая 1964 г.; 75 участников). В 1971 году подписан Протокол, дополнительный к Варшавской конвенции 1929 года, из­мененной Гаагским протоколом 1955 года (Гватемальский протокол 1971 г., которым введен принцип объективной ответственности пере­возчика; предел ответственности устанавливается в 100 тыс. долл. США на время принятия Протокола, или примерно 150 тыс. долл. США по состоянию на 1 ноября 1999 г. Ратифицирован И государ­ствами. Для вступления в силу требуется 30 ратификаций).

В 1975 году в Монреале приняты четыре протокола к указанным документам Варшавской системы: Монреальский протокол № 1 к Варшавской конвенции 1929 года, изменивший в последней расчет­ную единицу — франк на условную единицу «специальные права заимствования» (SDR — Special Drawing Rights), вступил в силу 15 февраля 1996 г., 34 участника; Монреальский протокол № 2 к Варшавской конвенции 1929 года, измененной Гаагским протоколом 1955 года, аналогичного характера (вступил в силу 15 февраля 1996 г., 34 участника); Монреальский протокол № 3 к Варшавской конвен­ции 1929 года, измененной Гватемальским протоколом 1971 года, аналогичного характера (22 ратификации; для вступления в силу тре­буется 30 ратификаций); Монреальский протокол № 4 к Варшавской конвенции 1929 года, измененной Гаагским протоколом 1955 го­да (вводится принцип объективной ответственности перевозчика; 28 ратификаций; для вступления в силу требуется 30 ратификаций).

В мае 1999 г. указанные документы сведены в Монреальскую конвенцию с целью унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 года. В отношениях между ее участника­ми (после ее вступления в силу) перестают действовать документы Варшавской системы.

В 1948 году заключена Конвенция о признании прав на воздушное судно (Женевская конвенция 1948 г., 76 участников).

В 1952 году заключена Конвенция о возмещении вреда, причи­ненного иностранным воздушным судном третьим лицам на поверх­ности (Римская конвенция 1952 г., вступила в силу 4 февраля 1958 г., 40 участников. Заменила Римскую конвенцию 1933 г. и Брюссель­ский протокол к ней 1938 г.). В 1978 году принят Дополнительный протокол к Римской конвенции 1952 года (Монреальский протокол 1978 г., 3 ратификации; для вступления в силу требуется 5 ратифи­каций).

В области борьбы с актами незаконного вмешательства в деятель­ность гражданской авиации (АНВ) сложилась следующая система до­кументов: Конвенция о правонарушениях и некоторых других актах на борту воздушного судна 1963 года (Токийская конвенция 1963 г., вступила в силу 4 декабря 1969 г., 162 участника); Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 года (Гаагская кон­венция 1970 г., вступила в силу 14 октября 1971 г., 163 участника); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, 1971 года (Монреальская конвен­ция 1971 г., вступила в силу 26 января 1973 г., 164 участника); Про­токол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслу­живающих международные полеты, 1988 года, дополнительный к Монреальской конвенции 1971 года (Монреальский протокол 1988 г., вступил в силу 6 августа 1989 г., 75 участников); Конвенция о марки­ровке пластиковой взрывчатки в целях обнаружения 1991 года (31 ратификация, для вступления в силу требуется 35 ратификаций).

В 1992 году подписан Договор об открытом небе, предусматри­вающий выполнение полетов военных воздушных судов государств-участников над территорией друг друга (согласно установленным квотам) в контексте «мер доверия» и фотографирования наземных объектов. В силу не вступил.

В МВП действует ряд региональных договоров, например Согла­шение о нерегулярных воздушных сообщениях в Европе 1956 года. В рамках СНГ заключены Соглашение об авиации и об использовании воздушного пространства 1991 года, а также некоторые другие дого­воры. Большой нормативный массив в МВП представлен двусторонни­ми Межправительственными соглашениями о воздушном сообщении.

Стандарты и рекомендации ИКАО (САРПС) закреплены в 18 при­ложениях к Чикагской конвенции, процедурах аэронавигационного обслуживания, дополнительных аэронавигационных процедурах и других документах, содержащих рекомендательные нормы. За исклю­чением обязательных правил полетов, содержащихся в Приложе­нии 2 к Чикагской конвенции (только применительно к полетам над открытым морем), требований к бортовым журналам и признания свидетельств экипажа и удостоверений летной годности, указанные регламенты соблюдаются государствами по собственному усмотрению.

В юридической литературе встречается точка зрения о якобы до­говорной (особого рода) природе всех технических регламентов ИКАО. Однако в соответствии со ст. 37 Чикагской конвенции госу­дарства — члены ИКАО вправе представлять Совету ИКАО данные о любых отклонениях от авиационных регламентов (стандартов и ре­комендаций), то есть исходить из своей национальной практики, вос­принимая стандарты и рекомендации ИКАО лишь как желательный ориентир в унификации весьма разнообразных правил полетов, управ­ления воздушным движением, выдачи свидетельств членам экипажа, связи, маркировки и т.д. Вместе с тем, как показывает международная практика, в сущности, все государства стремятся максимально воз­можно применять важнейшие стандарты и рекомендации ИКАО.

3. Основные принципы международного воздушного права

Принцип исключительного и полного суверенитета государств в отношении воздушного пространства, расположенного над их сухопутной и водной территорией. Этот принцип получил закреп­ление как в международных соглашениях (ст. 1 Чикагской конвен­ции 1944 г.), так и в законодательстве различных государств, в част­ности в Воздушном кодексе Российской Федерации 1997 года.

В соответствии с данным принципом государства самостоятельно устанавливают правовой режим использования своего воздушного пространства. Воздушное пространство подразделяется на верхнее (для полетов по приборам) и нижнее (включая визуальные полеты); на контролируемое воздушное пространство, подразделяемое на райо­ны обслуживания воздушного движения, где определяются диспет­черские районы, диспетчерские зоны, аэроузловые (узловые) диспет-

черские и аэродромные районы, воздушные трассы, аэродромные зоны (зоны взлета, посадки, ожидания, пилотажа), коридоры входа и выхода для прилета и вылета воздушных судов, зоны испытатель­ных полетов, районы взрывных работ, стрельб, и неконтролируемое воздушное пространство, в котором обеспечиваются только полетно-информационное обслуживание и аварийное оповещение и выделя­ются консультативные маршруты и консультативные районы.

Воздушное пространство, кроме того, поделено на районы полет­ной информации (РПИ) трех видов: РПИ в нижнем воздушном про­странстве, РПИ в верхнем воздушном пространстве и РПИ, объеди­няющие верхнее и нижнее воздушные пространства.

В соответствии с п. «а» ст. 9 Чикагской конвенции 1944 года го­сударство может также устанавливать запретные воздушные зоны в пределах своей территории, при условии что их режим будет одина­ково действовать в отношении воздушных судов, занятых в регуляр­ных воздушных сообщениях данного государства, и аналогичных воздушных судов других государств — участников Конвенции. Со­гласно п. «Ь» ст. 9, государство может немедленно при исключитель­ных обстоятельствах или в период чрезвычайного положения или в интересах общественной безопасности временно ограничить или запретить полеты над всей своей территорией или какой-либо ее частью при условии применения указанного запрета к воздушным судам всех других государств — участников Конвенции.

Воздушное пространство государства может использоваться для полетов иностранных летательных аппаратов только в соответст­вии с разрешительным порядком (разрешение в форме договора о воздушных сообщениях или разовое разрешение на полет, выдавае­мое компетентным государственным органом). Государство обязано обеспечить осуществление прав других государств в пределах своей территории в соответствии с международными договорами (предо­ставление маршрутов и аэропортов для международных полетов, со­действие в реализации коммерческих прав, предоставленных иност­ранным авиакомпаниям, и пр.).

Государство также должно использовать свое воздушное прост­ранство таким образом, чтобы при этом не наносился ущерб право­мерным интересам других государств. Например, недопустимы поле­ты в приграничной полосе с прохождением сверхзвукового барьера, если последствия звукового удара (лавины, акустические воздействия на строения, памятники архитектуры и т.п.) носят вредоносный ха­рактер на территории соседнего государства.

Каждое воздушное судно во время полета и пребывания в преде­лах территории иностранного государства обязано строго соблюдать действующие в этом государстве законы и правила, касающиеся производства полетов. В соответствии с принципом суверенитета над своим воздушным пространством государства обычно устанавливают маршруты или трассы полетов и, если необходимо, запретные зоны для полетов, а также определяют правила радиосвязи и обеспечения безопасности полетов. При прибытии иностранного воздушного судна в аэропорт компетентные органы каждого государства вправе производить его досмотр и проверку документов (свидетельство о регистрации, удостоверение о пригодности к полетам, свидетельства о квалификации членов экипажа, списки пассажиров и т.п.). На иностранные воздушные суда, их экипажи и пассажиров, прибыва­ющих в данное государство или отбывающих из него, распространя­ются паспортные, таможенные, санитарные и другие правила, а так­же правила ввоза и вывоза имущества, действующие в государстве пребывания.

Определенное исключение из этого правила имеет место при транзитном пролете через международные проливы, перекрываемые территориальными водами, и при архипелажном пролете, а также в случае наличия специальных соглашений по проливам (например, по Черноморским). В таких случаях действуют специальные правила.

Принцип свободы полетов в открытом воздушном простран­стве. К открытому, или международному, воздушному пространству относится воздушное пространство за пределами территориальных вод прибрежных государств.

Все воздушные суда во время своего пребывания в открытом воз­душном пространстве подчиняются юрисдикции только государства своей регистрации. Однако свобода полетов в открытом воздушном пространстве не означает, что государства и их воздушные суда сво­бодны от соблюдения определенных правил и требований, закреп­ленных в международных соглашениях или в регламентах ИКАО.

Согласно Чикагской конвенции 1944 года, правила полетов, ко­торые устанавливаются ИКАО в соответствии с Конвенцией, дейст­вуют над открытым морем без каких-либо исключений. Все государ­ства должны придерживаться этих правил и принимать меры к тому, чтобы они строго соблюдались их воздушными судами во время полетов над открытым морем.

В силу свободы открытого воздушного пространства эксплуатан-ты и командиры воздушных судов, а также органы, запускающие дру­гие летательные аппараты, формально не связаны обязательством придерживаться здесь каких-либо маршрутов. Тем не менее в интере­сах безопасности полетов, обеспечение которой здесь значительно сложнее, чем в суверенном воздушном пространстве, сложилась ус­тойчивая обычно-правовая практика выполнения международных полетов над открытым морем по согласованным на международной основе маршрутам ОВД (обслуживания воздушного движения), основ­ные из которых устанавливаются и пересматриваются на региональ­ных аэронавигационных совещаниях, созываемых в рамках ИКАО. Вместе с тем значительная и все более возрастающая масса полетов имеет место за пределами маршрутов ОВД. В таком случае конкрет­ный маршрут указывается в плане полета, который сообщается орга­ну, обслуживающему конкретный район воздушного пространства.

Система правил полетов, действующих в открытом воздушном пространстве, складывается на основе обобщенных основных пра­вил, содержащихся в Приложении 2 к Чикагской конвенции, а также в «Процедурах аэронавигационного обслуживания — Правилах по­летов и обслуживания воздушного движения» и «Дополнительных региональных процедурах».

Чикагская конвенция и, соответственно, регламенты, содержащие­ся в Приложениях к ней и других документах ИКАО, не распрост­раняются на государственные воздушные суда. В Чикагскую кон­венцию лишь включена норма, обязывающая государства при установлении правил для своих государственных воздушных судов «обращать должное внимание» на безопасность навигации граждан­ских воздушных судов (ст. 3, п. «а»). В дополнение и развитие этих положений Ассамблея ИКАО в Сводном заявлении о постоянной политике ИКАО в области аэронавигации рекомендовала, чтобы полеты государственных воздушных судов выполнялись, «насколько практически возможно», с учетом правил, содержащихся в Приложе­нии 2, согласовывая данный вопрос «со всеми государствами, ответ­ственными за обеспечение обслуживания воздушного движения над открытым морем в данном районе».

В большинстве случаев подобное согласование и соблюдение правил полетов ИКАО государственными воздушными судами стали обычно-правовой практикой.

Конвенция ООН по морскому праву 1982 года подтвердила тра­диционную свободу полетов над открытым морем. Не повлияла на эту свободу и созданная по Конвенции 200-мильная экономическая зона. В воздушном пространстве над зоной по-прежнему существует свобо­да полетов.

Вместе с тем многие государства возле своих берегов устанавли­вают прилежащие воздушные зоны, или воздушные зоны безопаснос­ти (ВЗБ), — районы воздушного пространства протяженностью в 200-300 морских миль. К числу таких государств относятся США, Канада, Испания, Италия, Франция, Япония, Филиппины, Южная Корея. Такие зоны устанавливаются для идентификации воздушных судов, а также контроля их полета в целях национальной безопаснос­ти. В США и Канаде эти районы носят название Air Defence Identifi­cation Zones (ADIZ) — зоны опознания в целях воздушной обороны.

Государства, установившие ВЗБ, требуют от любого воздушного судна, влетающего или влетевшего в ВЗБ, сообщения данных о самом судне и о направлении его полета. Не исключается возможность пере­хвата судна и применения к нему других принудительных мер, если это судно не сообщает указанных данных, не отвечает на запрос или если его фактическое поведение (полет) противоречит представлен­ным им данным.

В 1983 году, после вторжения в Гренаду войск США, правительство Никарагуа объявило о создании 25-мильной воздушно-морской зоны безопасности, прилежащей к никарагуанским территориальным водам.

ВЗБ (воздушно-морские) устанавливаются государствами при проведении военных учений, стрельб, испытаний баллистических ракет в Мировом океане, а также при ведении войны. Примером по­следнего является объявление США в 1965 году «района боевых дей­ствий» в 100 морских миль у побережья Вьетнама.

Принцип обеспечения безопасности международной граждан­ской авиации. В соответствии с этим принципом государства обя­заны: а) принимать меры по обеспечению технической надежности авиационной техники, аэропортов, вспомогательных служб и воздуш­ных трасс; б) вести борьбу с актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации.

Одна из основных задач Чикагской конвенции 1944 года и созда­ния ИКАО состояла в том, чтобы «международная гражданская авиа­ция могла развиваться безопасным и упорядоченным образом» (пре­амбула). На это направлены прежде всего те единые требования к технике безопасности аэронавигации, которые предусмотрены в самой Конвенции и регламентах ИКАО, содержащихся в Приложе­ниях к Конвенции.

Регламенты ИКАО способствуют повышению безопасности и эффективности международной гражданской авиации, поскольку они содействуют практическому внедрению различными государства­ми единых или сходных летно-технических норм и правил полетов гражданских воздушных судов, основанных на новейших достиже­ниях в области международной аэронавигации.

В связи со случаями захвата и угона гражданских воздушных судов, а также других актов, которые угрожают безопасности воздушных сообщений, в ИКАО было разработано специальное Приложение 17 к Чикагской конвенции — «Безопасность. Защита гражданской авиа­ции от актов незаконного вмешательства». В Приложении подчер­кивается, что во всех вопросах, связанных с защитой международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства, перво­степенное значение имеет безопасность пассажиров, экипажа, назем­ного персонала и общества в целом.

Как отмечалось выше, по инициативе и под эгидой ИКАО в 70-х годах были разработаны три универсальные международные конвенции, направленные на организацию и развитие сотрудниче­ства государств по борьбе с незаконным вмешательством в деятель­ность гражданской авиации.

Неуклонное соблюдение всеми государствами принципа обеспе­чения безопасности — важное условие дальнейшего развития международных воздушных сообщений, которые в наше время играют существенную роль в укреплении политических, экономических, культурных и других связей между странами и народами.