52. Соотношение природоресурсного и экологического права.

Вопрос о соотношении природоресурсного и экологического права решался российскими юристами двумя способами: природоресурсное право или включало в себя экологическое, или само поглощалось экологическим правом, правом окружающей среды. В экологическое право (право окружающей среды) многими авторами предлагается включить в качестве самостоятельных отраслей горное, лесное, воздушное и др. отрасли права, составляющие его Особенную часть. В обоснование таких подходов приводится тезис о единстве предмета правового регулирования, который должны составлять общественные отношения, возникающие в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Нельзя не видеть, что определяемый таким образом предмет отрасли права внутренне противоречив, поскольку вместе объединяются две разнородные группы общественных отношений, и создается труднообъяснимая правовая конструкция – отрасль права, содержащая другие самостоятельные отрасли права.

Для того чтобы правильно разграничить экологическое и природоресурсное право, следует рассмотреть мнения юристов – экологов, определяющих предмет экологического права. Экологическое право и законодательство – комплексная самостоятельная отрасль российского права и законодательства, регулирующая общественно значимые отношения людей, общества, государства, в связи с использованием и охраной природных ресурсов, природы, окружающей природной среды. В России, по мнению ряда авторов, договорились схематично о структуре экологического права, которое состоит из: 1) собственно природоохранных норм (законов об охране окружающей среды, об экологической экспертизе, об особо охраняемых природных территориях и др.); 2) природоресурсных норм (Земельного, Лесного, Водного кодексов, законов о недрах, о животном мире, об охране атмосферного воздуха и др.); 3) экологизированных норм других отраслей права (глава 8 «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» Кодекса РФ об административных правонарушениях, глава 26 «Экологические преступления» Уголовного кодекса РФ и др.).

По мнению О.Л. Дубовик, расхождение взглядов на предмет экологического права, и, тем самым, на его соотношение с природоресурсным правом, вызвано такими причинами, как: а) терминологические: как следует называть экологическое право, – собственно экологическое, природоохранное, или право окружающей среды; б) предметная характеристика – включать в экологическое право лишь охрану окружающей среды и её компонентов, или наряду с ними рассматривать их использование; в) примыкает к этому и проблема расширения предмета за счёт включения в него экологической безопасности и экологического правопорядка.

Обстоятельный анализ современной эколого-правовой литературы, проведённый С.В. Ведяшкиным, позволяет выделить следующие основные точки зрения относительно предмета экологического права. По мнению С.А. Боголюбова, его составляют регулируемые им общественные отношения, условно подразделяющиеся на три составные части, в которых группируются отличные друг от друга правовые нормы, в частности: во-первых, природоохранное право, регулирующее общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных институтов, решения концептуальных вопросов охраны всей окружающей среды; во-вторых, природоресурсное право, обеспечивающее охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов; в-третьих, нормы других отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды.

Взаимосвязанность различных природных объектов и ресурсов, и необходимость охраны окружающей среды при их использовании не подлежат сомнению, и, во многом, предопределяют непрекращающиеся дискуссии о соотношении природоресурсного и экологического права, что неоднократно подчёркивалась в юридической литературе. Процесс природопользования и охраны природных объектов и ресурсов, – это разные стороны одного явления: взаимоотношений Общества и Природы. Пользующийся природными благами одновременно должен сберегать эти блага для дальнейшего их использования, обязан охранять их от истощения, загрязнения, уничтожения и других негативных последствий своего хозяйствования на земле.

Важность отражения в природоресурсном законодательстве принципа экосистемного регулирования отмечалось Н.И. Красновым, который указывал, что взаимодействие нормативных правовых актов отраслей законодательства об окружающей среде проявляется в том, что каждая их этих отраслей в отдельности (земельное, водное, лесное, горное и т.д.), и все они вместе должны учитывать взаимосвязь природных объектов и влияние каждого из них на состояние других». Регулирование природопользования и охраны природных ресурсов и объектов охватывается, прежде всего, природоохранным и природоресурсным правом и законодательством – земельным, лесным, водным, законодательством о недрах, о животном мире, об атмосферном воздухе.

Природоресурсное право в 1980-х годах существовало как учебная дисциплина, преподаваемая в высших юридических учебных заведениях, как родовой термин для обозначения отраслей права, имеющих предметом регулирования общественные отношения по использованию и охране природных ресурсов (атмосферовоздушное право, земельное право, водное право, горное право, лесное право, фаунистическое право). В последние годы просьаатизация экологического законодательства и экологизация иных отраслей российского законодательства не свидетельствует о егблемы рационального использования природных ресурсов всё чаще становятся предметом диссертационных исследований.

Особенности правового регулирования отношений по использованию и по охране природных ресурсов игнорировать невозможно. Соотношение природоресурсного права и экологического права устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и её использованием. Н.А. Духно считает, что природоресурсное право, регулирующее отношения по поводу использования природных ресурсов, управлению рациональным природопользованием, должно занять в правовой системе место отдельной отрасли права. Своё мнение он обосновывает тем, что соотношение природоресурсного права и экологического устанавливается реальным существованием противоречий между охраной природы и её использованием.

Последовательно и мотивированно разграничение между природоресурсным и экологическим правом проводит Б.В. Ерофеев. Автор справедливо отмечает, что коренные отличия природоресурсного права от права экологического отражены в предмете, методе правового регулирования, его источниках, верно указывая, что природоресурсное право изучает общественные отношения, складывающиеся по поводу отдельных природных ресурсов, в то время как предметом экологического права являются общественные отношения, касающиеся не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей этих объектов, их свойств, состояний и процессов, происходящих в них.

Разграничение отраслей российского права, как указывалось, во многом предопределяется регулируемыми ими общественными отношениями, – предметами отраслей права, которые, по мнению большинства правоведов, пересекаться не могут. В этой связи следует обратить на разграничение предметов правового регулирования природоресурсного и экологического права, закреплённое в действующем законодательстве об использовании и охране природных ресурсов.

Необходимость уменьшения вредного воздействия на окружающую среду в результате поиска, разведки и добычи природных ресурсов, а также в ходе иной деятельности человека, не связанной с их извлечением, зачастую приводит к отождествлению понятий рационального использования и охраны природных ресурсов, в то время как это взаимоисключающие друг друга виды деятельности. Поэтому и системы норм, регулирующих возникающие при этом отношения, составляют различные, обособленные отрасли российского права.

Рациональное использование природного ресурса, как указывалось, предусматривает наиболее полное извлечение его полезных свойств с нанесением наименьшего вреда отраслям хозяйства, базирующимся на том же ресурсе. Анализ содержания, вкладываемого законодателем в понятия «использование природных ресурсов» и «охрана природных ресурсов» позволяет обосновать необходимость отраслевого разграничения норм, регулирующих отношения по рациональному использованию и охране природных ресурсов.

В основе охраны природы лежит деятельность, направленная на сохранение природных объектов и окружающей среды в целом, в то время как использование природных ресурсов направлено на поиск, разведку и извлечение (использование), в той или иной форме, их полезных свойств. Рациональность в использовании природных ресурсов заключается в применении технологий, приносящих наименьший вред, а также в добыче ресурсов в объёмах, не приводящих к необратимым явлениям в окружающей среде (в пределах хозяйственной ёмкости соответствующих экосистем и биосферы в целом).

Цели любой деятельности, направленной на извлечение природных ресурсов, находятся в прямом и непримиримом противоречии с целями охраны природы. Негативное воздействие на окружающую среду в рамках понятия использования природных ресурсов подразумевает саму возможность, и даже неизбежность такого воздействия в процессе освоения природных ресурсов. Следовательно, рациональное использование природных ресурсов не может являться ни составной частью охраны природы, ни охватывать её.

Отношения Общества и Природы, при реализации которых человек оказывает влияние на окружающую среду, многогранны. Среди них можно выделить группы отношений: 1) по воздействию на природные ресурсы с целью их извлечения (изъятия) из природной среды для последующего потребления, а также использования их полезных неизвлекаемых свойств; 2) связанные с загрязнением окружающей среды отходами промышленности, транспорта, сельского хозяйства, и т.п., обусловленным, прежде всего, промышленными выбросами предприятий и захоронением отходов. Последние являются предметом экологического права. В отличие от них, отношения по безопасному и рациональному ресурсопользованию, возникающие в ходе поиска, оценки, разведки и добычи природных ресурсов составляют предмет природоресурсного права.

Большинство нормативных актов, регулирующих отношения ресурсопользования, содержат не только нормы природоресурсного права, но и нормы, посвящённые охране соответствующего природного ресурса и окружающей природной среды в целом. Однако приведённое обстоятельство не является основанием ни для включения отношений по охране природных ресурсов в предмет природоресурсного права, ни для поглощения природоресурсного права экологическим. Это свидетельствует о необходимости правового регулирования охраны окружающей среды в ходе разведки, добычи природных ресурсов, и тесной связи природоресурсного и экологического права, о проявлении общей тенденции экологизации российского законодательства.

Едва ли можно сколько-нибудь серьёзно возражать, против тезиса о том, что нормативные правовые акты природоресурсного права должны содержать нормы, направленные на охрану определённого природного ресурса при его добыче (ином его использовании). Поэтому вполне оправдано утверждение о том, что, если попытаться выбирать из природно-ресурсных законов их чисто природоохранные нормы, то их трудно порой отделить от остальных, а отделённые от норм, регулирующих рациональное природопользование, они станут во многом схоластическими, идеалистическими, нереальными.

Говоря о соотношении природоресурсного и экологического права, можно также привести мнение о том, что «"ни один законодательный акт не оперирует понятием экологического законодательства или законодательства об окружающей среде. В то же время термины «законодательство о природных ресурсах», «горное, водное, лесное законодательство», «законодательство о животном мире», широко используются как в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Федерации, так и в подзаконных нормативных правовых актах.