5.4. Яке значення має Бюджетний кодекс України для становлення і розвитку

місцевого самоврядування?

Прийняття у 2001 році Бюджетного кодексу України стало реальною практичною

перемогою тієї концепції реформ місцевого самоврядування і територіальної публічної

влади, взагалі, яка відповідає загальновизнаним світовим зразкам не лише декларативно, але

й фінансово незалежної та спроможної місцевої влади. Це було і напівкроком у напрямку

виконання положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Напівкроком, тому що

незалежними і визначеними по формульним розрахункам стали лише бюджети міст

обласного значення. Щодо інших ОМС першого рівня (міста районного значення, селища і

села), то обіцяний другий етап бюджетної реформи уже майже 10 років зіштовхується з

прихований і неприхованим опором як з боку органів центральної влади, так і чиновників

влад районного і обласного рівнів. Які не бажають втрачати фінансового впливу на місцеві

ради.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

42

8 липня 2010 року Верховною Радою України був прийнятий Бюджетний кодекс

України в новій редакції. І вже на VI Українському Муніципальному форумі, проведеному

Асоціацією міст України 9-10 вересня 2010 року у м. Ялті (Автономна Республіка Крим),

експертами АМУ була оприлюднена розгорнута оцінка нової редакції Кодексу під назвою:

Бюджетний кодекс України: зміни, які стосуються місцевих бюджетів.

Як здійснюється бюджетний процес?

В бюджетному процесі значних змін в частині місцевих бюджетів не відбулось. Однак,

слід відзначити ряд норм, які застосовувались раніше на практиці, але не були зафіксовані в

Бюджетному кодексі.

Виконавчим комітетам надана можливість в процесі виконання бюджету коригувати

показники бюджету в рамках видатків головного розпорядника між програмами та кодами

економічної класифікації видатків (КЕКВ) без затвердження сесією ради. (стаття 23). За

погодженням з бюджетною комісією ради дозволяється перекидати кошти із загального

фонду до бюджету розвитку, а також - в межах видатків за загальним фондом головного

розпорядника коштів. В цьому є певний позитив, адже створюється можливість прийняття

оперативних рішень у процесі виконання бюджету.

Досягненням можна вважати і те, що у випадку несвоєчасного набрання чинності

законом про Державний бюджет України перерахування дотацій вирівнювання з державного

бюджету місцевим бюджетам та коштів, що передаються до державного бюджету з місцевих

бюджетів, здійснюється відповідно до обсягів, визначених у проекті закону про Державний

бюджет України, поданому Кабінетом Міністрів України до Верховної Ради України. (стаття

42). При цьому підвищується якість місцевих бюджетів, прогнозованість державної політики.

Однак, кодекс не передбачає затвердження місцевих бюджетів до набуття чинності

Державним бюджетом.

Як формується дохідна частина місцевих бюджетів?

Найбільш вагома зміна в дохідній частині місцевих бюджетів – віднесення плати за

землю в повному обсязі до доходів бюджетів місцевого самоврядування, що не беруться до

розрахунку трансфертів. Раніше цей вид доходів ділився в пропорції: 75% - до бюджетів міст

обласного значення, 60% - до бюджетів міст районного значення, сіл, селищ. 25%

спрямовувалось до обласних бюджетів, 15% до районних, причому для цих бюджетів цей

ресурс враховувався в розрахунках трансфертів. Додаткові обсяги доходів, що поповнюють

власні ресурси бюджетів міст, сіл, селищ, є досить суттєвими. На жаль, плату за землю поки-

що не віднесено до місцевих податків та зборів, і цю норму необхідно лобіювати в

Податковому кодексі України.

Також до доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при розрахунку трансфертів

(тобто до власних доходів, другого кошика доходів) додано:

- фіксований податок на доходи від підприємницької діяльності у пропорціях,

визначених для податку на доходи фізичних осіб (75% - для бюджетів міст

обласного значення, 25% - для міст районного значення, сіл, селищ, 50% - до

районних бюджетів, 25% - до обласних бюджетів). Вказаний ресурс невеликий,

однак для обласних та районних бюджетів він є одним з небагатьох власних

джерел доходів.

- плату за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності.

Додано також ряд надходжень, що є не повсюдними, носять нерегулярний характер:

Зі складу доходів, що не враховуються при розрахунку трансфертів, вилучено такі види

доходів, як надходження від місцевих грошово-речових лотерей та гранти і дарунки у

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

43

вартісному обрахунку. Це може внести певні труднощі в обліку таких надходжень. Однак, у

випадку, якщо таке матиме системний характер, їх можна буде відобразити в законі про

Державний бюджет України, що передбачено Кодексом.

Дивіденди, нараховані на частки, паї товариств, що є у власності відповідної

територіальної громади та плату за гарантії по позиках перенесено до бюджетів розвитку.

Кодексом зафіксовані джерела доходів та їх частки спеціального фонду бюджетів, які

до цього визначались законами про Державний бюджет України.

Бюджет розвитку

Бюджет розвитку залишається частиною спеціального фонду бюджету, хоча це і не

зовсім коректно з методологічної точки зору. Зміни в частині бюджету розвитку є досить

суттєвими. Збільшено кількість джерел надходжень. Головні з них – частина податку на

прибуток підприємств та єдиний податок для суб’єктів малого підприємництва, що

зараховується до бюджетів місцевого самоврядування. Про суттєвість обсягів від вказаних

джерел можна буде говорити лише після прийняття Податкового кодексу України. Так, один

з його варіантів передбачає надання обласним, районним радам та радам міст обласного

значення право встановлювати власну ставку цього податку (до 2% - для обласних бюджетів

і до 3% - для районних та бюджетів міст обласного значення). Хоча така новація не

позбавлена вад, але до визначення урядом та народними депутатами України більш

досконалих джерел фінансування інвестицій таке подібне вирішення питання наповнення

бюджету розвитку є прийнятним.

Включення єдиного податку до бюджету розвитку може стимулювати органи

самоврядування підтримувати розвиток малого бізнесу.

Залишаються в Кодексі, як джерело бюджету розвитку, доходи від відчуження

комунального майна. Сюди ж зі щорічних законів про Державний бюджет перенесено норму

про віднесення до бюджету розвитку 90 відсотків коштів від продажу земельних ділянок

несільськогосподарського призначення або прав на них, що перебувають у державній

власності до розмежування земель державної і комунальної власності (крім земельних

ділянок несільськогосподарського призначення, що перебувають у державній власності, на

яких розташовані об’єкти, що підлягають приватизації)

Щодо напрямків використання коштів бюджету розвитку, то особливістю нового

Бюджетного кодексу є включення коштів від проведення експертної грошової оцінки

земельної ділянки, що підлягає продажу відповідно до статті 128 Земельного кодексу

України, за рахунок авансу, внесеного покупцем земельної ділянки.

Нарешті врегульовано хронічну проблему з однозначним трактуванням видатків

бюджету розвитку, що породжувала суперечки між фінансовими органами рад та

контролюючими структурами. Статтею 71 до витрат бюджету розвитку віднесено капітальні

видатки. Подано перелік найголовніших напрямків спрямування капітальних видатків.

Більше того, вказано їх визначальну ознаку – заходи, пов’язані з розширеним відтворенням.

Як формується видаткова місцевих бюджетів?

Головною зміною в цій частині є віднесення до видатків, що не беруться до розрахунку

трансфертів, позашкільної освіти (для районних бюджетів, (стаття 89). Однак це

нововведення стосується лише районних та обласних бюджетів і тільки заходів районного

(обласного) значення з позашкільної роботи з дітьми. Таким чином, порушується загальна

структура видаткових повноважень, де районний бюджет в сукупності з бюджетами міст

районного значення, сіл, селищ за структурою був аналогічний бюджету міста обласного

значення, оскільки на бюджети міст обласного значення вказана норма не

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

44

розповсюджується. Залишається також відкритим питання фінансування інших видатків на

позашкільну освіту (крім заходів), в першу чергу, утримання установ. Оскільки до видатків,

що не враховуються при розрахунку трансфертів, позашкільну освіту теж включено (стаття

91), але не розмежовано рівні влади щодо надання цих послуг, то фінансування утримання

відповідних бюджетних установ буде пов’язано з питанням власності. Тому доцільною стає

передача цих установ до спільної власності територіальних громад району.

Ще однією засторогою є проблемність розрахунку фінансових нормативів бюджетної

забезпеченості послуг з позашкільної освіти.

Видатки на охорону здоров’я в частині первинної медико-санітарної, амбулаторно-

поліклінічної допомоги передано з бюджетів міст районного значення, сіл, селищ до

районного бюджету. Таким чином, міста районного значення втратили можливість впливати

на якість надання медичних послуг. Очікується здороження послуг у зв’язку з перетіканням

послуг в бік їх більш вартісних та деградація первинної медичної допомоги зі збереженням

низького рівня надання стаціонарної допомоги. На користь такого припущення свідчить

практика призначення в райдержадміністраціях на посаду керівника відділу (управління)

охорони здоров’я головного лікаря районної лікарні.

Як недолік можна розцінювати включення до видатків, що не враховуються при

розрахунку трансфертів (власні повноваження), видатків на заходи та роботи з мобілізаційної

підготовки, заклади соціального захисту для бездомних громадян, центри соціальної

адаптації осіб, звільнених з установ виконання покарань; фінансування державних програм

соціального захисту, в першу чергу компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих

категорій громадян; компенсації фізичним особам, які надають соціальні послуги

громадянам похилого віку, інвалідам, дітям-інвалідам, хворим, які не здатні до

самообслуговування і потребують сторонньої допомоги; заходи у сфері захисту населення і

територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру. Вказані видатки

за своєю природою є загальнодержавними і повинні фінансуватись з державного бюджету.

Включення до видатків, що не враховуються при розрахунку трансфертів (власні

повноваження), видатків на членські внески до асоціацій органів місцевого самоврядування

та їх добровільних об’єднань; підвищення кваліфікації депутатів місцевих рад легалізує

видатки, які фактично здійснюються з місцевих бюджетів.

Як здійснюється трансфертна політика?

В Бюджетному кодексі закріплена щорічна практика надання субвенцій на соціальний

захист населення. Причому більша їх частина фінансується з районних бюджетів та

бюджетів міст обласного значення, а частина програм фінансується з обласних бюджетів.

Вказані програм по суті є державними і повинні фінансуватись з державного бюджету. Вони

проходять через місцеві бюджети транзитом, впливу на їх надходження та порядок

використання органи самоврядування не мають. Субвенції надаються через обласний рівень,

який перерозподіляє їх між бюджетами міст обласного значення та районними бюджетами.

Зафіксовано перелік захищених статей видатків державного бюджету, до яких

відносяться трансферти до місцевих бюджетів. (стаття 55).

За результатами багаторічного застосування в Бюджетному кодексі зафіксовано

порядок перерахування дотацій вирівнювання та коштів, що вилучаються до державного

бюджету за нормативами щоденних перерахувань (стаття 108). Зафіксовано також склад

кошика доходів загального фонду державного бюджету для надання міжбюджетних

трансфертів. Таким чином, законодавчо забезпечено гарантії безперебійного, повного та

неупередженого перерахування дотації вирівнювання.

Територіальним громадам сіл, селищ і міст надано право об’єднувати на договірних

засадах кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

45

(утримання) комунальних підприємств (стаття 75) та можливості передачі товарів, робіт та

послуг до бюджетних установ, що утримуються з інших бюджетів в рамках централізованих

проектів (стаття 85). Цим розширюються можливості міжмуніципального співробітництва.

Також спрощуються процедури передачі на баланс основних фондів. Крім того, Бюджетним

кодексом передбачена можливість, а не обов’язковість передачі товарів (робіт послуг),

придбаних головним розпорядником коштів державного (місцевих) бюджетів за рахунок

видатків на централізовані заходи.

Введено норму щодо обґрунтування у Бюджетній декларації питомої ваги місцевих

бюджетів. Така норма може бути підставою для проведення консультацій щодо формування

місцевих бюджетів на ранніх етапах бюджетного процесу.

Встановлюється додаткова дотація на вирівнювання фінансової забезпеченості, яка

розподіляється обласними радами між обласним бюджетом, бюджетами міст обласного

значення, районними бюджетами. (стаття 97). Це додатковий важіль для фінансового

вирівнювання. Однак, Кодексом не встановлено загальний обсяг цієї додаткової дотації та

критерії надання вказаної додаткової дотації. Тому можливі зловживання, тим більше, що

обсяги вказаної дотації можуть перерозподілятись між бюджетами в процесі виконання

бюджетів.

Статтею 97 встановлено, що голови місцевих державних адміністрацій, сільські,

селищні, сільські голови (виконавчі органи відповідних рад) у міжсесійний період

приймають рішення щодо розподілу та перерозподілу міжбюджетних трансфертів,

визначених у законодавчому порядку, за умови делегування їм таких повноважень

відповідною місцевою радою з наступним внесенням змін до рішення про місцевий бюджет.

В першу чергу це стосується субвенцій, які в законі про державний бюджет чи рішенні ОДА

можуть йти не окремо по програмах, а в більш зведеному вигляді. Підвищується

оперативність фінансування програм, однак, при цьому зростають можливості для

суб’єктивізму.

Формула розрахунку трансфертів в частині розрахунку видатків на управління включає

також показник нормативу кількості працівників органів місцевого самоврядування в

розрахунку до кількості населення (стаття 98). Це нововведення дозволяє вимагати від

Міністерства фінансів проведення розрахунку на підставі нормативних штатів. Це

дисциплінуватиме органи місцевого самоврядування дотримуватись оптимальної кількості

штатних одиниць. Негативною стороною цієї норми є розпорошення коштів на рівні

сільських бюджетів, особливо для малих сіл. Однак, вказана проблема може бути вирішена

лише реформою адміністративно-територіального устрою країни.

Визначено принципи та засади надання інвестиційних субвенцій місцевим бюджетам а

також критеріїв розподілу їх між місцевими бюджетами (стаття 105).

З метою стимулювання органів місцевого самоврядування до нарощування доходів

бюджету передбачено перерахування до загального фонду місцевих бюджетів 50 відсотків

надходжень податку на прибуток та акцизного збору від перевищення їх річних

розрахункових обсягів, визначених у законі про державний бюджет на відповідний рік.

Встановлено термін затвердження Кабінетом Міністрів України порядку та умов

надання нової субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам – не пізніше 30 днів з

дня прийняття Закону про Державний бюджет України. Щодо субвенцій, що діяли в

попередні роки залишаються старі порядки їх надання. Така норма удосконалює бюджетний

процес, робить його більш прогнозованим.

Поради

На сайтах різних організацій та Мінфіну можна знайти роз’язснюючі таблиці і

коментарі до нової редакції Бюджетного кодексу України.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

46

Дискусії, суперечки і оцінки нововведень більше стосуються професійно підготовлених

фахівців і експертів. Вони можуть лягти в основу пропозицій по удосконаленню

Бюджетного кодексу в майбутньому. А чинний Бюджетний кодекс належить старанно

виконувати усім – від депутата і голови – фінансового підрозділу ради та розпорядників

бюджетних коштів. Враховуючи важливість бюджету і бюджетного процесу для

життєдіяльності громади і практичної роботи кожного депутата, доцільно внести певну

організованість і регламентацію стосовно участі у вирішенні питань, що стосуються

бюджету місцевої ради:

• В регламенті ради слід передбачити окремі і деталізовані розділи, які стосуються

повноважень і дій усіх учасників бюджетного процесу, включаючи депутатів: від

формування бюджету – до його припинення, внесення змін та контролю за

виконанням. Цей, свого роду «бюджетний регламент ради», має передбачити як

часову циклічність процесів і дій, так і заходи щодо прозорості та залучення

громадськості і мешканців до обговорення питань планування і виконання бюджету

поточного року.

• Видатки по довгострокових програмах доцільно затверджувати рішеннями сесій як

обов’язкові впродовж необхідного багаторічного терміну реалізації проектів , але з

можливістю коригування в наступні роки з огляду на ступінь освоєння коштів та

зміну індексу цін.

• Слід усіляко уникати за політизованості питань щодо формування і виконання

бюджету міста, селища, села. Платформою для об’єднання є громадянська позиція і

депутатів, і міського (селищного, сільського) голови у відстоюванні одних і тих же

інтересів громади. Різне бачення цих інтересів як предмет дискусій і суперечок при

явно обмежених бюджетних можливостях може перерости у консенсус різними

шляхами: по черговістю включення пропонованих проектів розвитку у бюджети

різних років; зміною пріоритетів і залученням опонента до реалізації проекта, що

лобіюється.

• При розробленні і затвердженні Операційних програм прийнятих Стратегій

розвитку міста (селища, села) до них слід застосовувати ті самі вимоги, що й до

довгострокових програм виконання проектів розвитку міста, наведених вище. Більше

того, було б дуже дивним і нелогічним, якщо б довгострокові програми не ставали

частиною Операційної програми реалізації Стратегії.

Питання для самоперевірки по темі V

1. В чому сутність бюджетної політики держави та муніципальної бюджетної

політики?

2. Правові засади муніципальної бюджетної політики.

3. Яка структура місцевого бюджету?

4. Доходи бюджету поточних видатків.

5. Доходи бюджету розвитку.

6. Чи мають право місцеві ради здійснювати запозичення?

7. В чому сутність річного бюджетного процесу?

8. Роль депутатів у збалансуванні місцевої політики оподаткування.

Питання для самостійного опрацювання по темі V

1. Склад доходів і структура видатків місцевих бюджетів.

2. Основні інструменти міжбюджетних відносин.

3. Роль депутатів місцевої ради в забезпеченні виконання дохідної частини бюджету.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

47