3.2. Як створити ключовий документ діяльності омс – збалансований регламент

ради?

Питання регламенту ради – на перший погляд, начебто формального власного

нормативного документа, має і повчальну історію уже новітнього періоду незалежності

України, і глибокий підтекст відображення політичної боротьби на місцевому рівні, і є також

одним із ключових механізмів збалансування групових інтересів у місцевій раді задля

досягнення її спроможності проводити діяльність в інтересах громади.

Як відомо, місцева рада, її органи та посадові особи у своїй діяльності керуються як

Конституцією та законами України у сфері місцевого самоврядування, актами Президента

України та КМУ, так і власним регламентом ради, що затверджується не пізніше другої сесії

після легітимізації новообраної ради.

В чому повчальність історії нормотворчості в «регламентному» питанні?

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

25

В перші роки після проголошення незалежності України питання регламентування

сесій місцевих рад виявилось особливо гострим. Адже в місцеві ради масово прийшли нові

політичні сили, які фактично були приречені на конфлікти з депутатами, які представляли

приховану радянську номенклатуру. Відсутність закріплених регламентних процедур

приводила до численних порушень у проведенні сесійних пленарних засідань рад. Суперечки

виникали щодо питань порядку денного, голосування, порушення прав меншості на виступи,

процедур підготовки проектів рішень тощо. В значній мірі до середини 90-х років проблема

була поступово знята саме за рахунок прискіпливого ставлення до розроблення і

затвердження регламенту ради.

Після впровадження в Україні з 1994 року прямих виборів міських голів (особливо –

після місцевих виборів 1998 року) регламентам місцевих рад перестали приділяти особливу

увагу. Частково це було зумовлено тим, що в більшості міських, селищних і сільських радах

голови найчастіше підтримувались депутатською більшістю. В таких умовах неякісні і

незбалансовані регламенти все-одно не справляли суттєвого впливу на діяльність ради.

Та приблизно за рік до місцевих виборів 2002 року неякісні регламенти почали

подекуди «вистрілювати» у вигляді депутатських кампаній по достроковому усуненню

міських голів з посад. Десятки українських міст пройшли через розгортання внутрішніх

конфліктів в р адах з і ніціюванням д острокового припинення повноважень міського голови

через голосування депутатської більшості. В багатьох із них впроваджувалось указами

президента України правління «президентського комісара», який на період до нових виборів

міського голови очолював виконавчий орган ради. Як це вписувалось у конституційні

гарантії незалежності місцевого самоврядування в Україні та у Європейську хартію

місцевого самоврядування – розсудить історія. Лише впродовж каденції 2002-2006 р.р.

більше як у 90 територіальних громадах країни міські, селищні чи сільські голови були

достроково усунуті із своїх посад в результаті конфліктів всередині рад. А ще в більшій

кількості місцевих рад конфлікти, хоч і були відносно прихованими, та ажніяк не сприяли

нормальному функціонуванню рад. І в багатьох випадках кризових сценаріїв розвитку подій

в місцевих радах можна було б уникнути, якщо б розгортання конфліктів «гасилось»

збалансованим, ефективним і функціональним регламентом ради.

Спробуємо узагальнити висновки експертів щодо критеріїв і вимог до регламенту

ради, викладені в різних правових, методичних і навчальних джерелах і посібниках,

об’єднавши їх з нашими пропозиціями .

Необхідні умови і критерії

• Відповідність Конституції та Законам України, у тому числі щодо перерозподілу

повноважень між органами та посадовими особами, якщо законодавчо ці

повноваження визначені як виключні.

• Встановлення норм процесуального права для процедур реалізації повноважень ради,

її виконавчих органів та посадових осіб для базових законів України, що стосуються

питань місцевого самоврядування, але в яких, як правило, такі норми не встановлені і

не деталізовані.

• Спроможність регламенту регулювати відносини в межах норм та встановлювати

правила, за якими рада і депутати будують стосунки з іншими органами та

посадовими особами системи ОМС, що функціонують на території громади.

• Надання можливості депутатам, місткому голові, виконавчим органам ради,

постійним і тимчасовим комісіям ради у повному обсязі реалізовувати свої

законодавчо визначені повноваження.

• Врахування того, що реалізація власних повноважень одним органом чи посадовою

особою не повинна перешкоджати чи створювати проблеми в реалізації повноважень

інших органів та посадових осіб.

Достатні умови і критерії

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

26

• Збалансованість інтересів різних фракцій і груп у раді та міського (селищного,

сільського) голови. Досягнення консенсусу на платформі пріоритету інтересів

територіальної громади.

• Залучення до розроблення регламенту ради представників усіх без винятку

фракцій і груп, незалежно від кількісного складу, а також – незалежних

професіоналів – юристів.

• Врахування у проекті регламенту прорахунків, неточностей, сумнівних положень,

які створювали проблеми для роботи ради попереднього скликання.

• Викладення тексту проекту регламента ради простою і зрозумілою мовою та

простими реченнями, які не допускають двозначного тлумачення.

• Особливо чітке і досконале формулювання процедурних норм і положень для

потенційно «конфліктних» питань: призначення на посади; дострокове

припинення повноважень; бюджетні і земельні питання та ін.. (за специфікою

ради).

Поради

Якщо регламент ради у вашому ОМС уже розроблений і прийнятий, знайдіть час на

його аналіз з позицій наведених вище необхідних і достатніх вимог та критеріїв. Адже цей

нормативний акт вашої ради може бути змінений і доповнений на основі нового розгляду,

обговорення і прийняття на сесійному пленарному засіданні.

Збалансований регламент ради, звісно, не дає стовідсоткової гарантії від

протистояння і навіть внутрішньої конфліктності в раді. Але він суттєво зменшує

потенційне підґрунтя для такої конфліктності уже тим, що не допускає неоднозначностей

і можливостей диктату по лінії «депутати – міський (селищний, сільський) голова» як зі

сторони депутатів, так і міського голови.

Історія вчить, що в будь-яких конфліктах і війнах втрати завжди є з обох сторін. У

випадку місцевої ради втрати з обох сторін сумуються як невідновні втрати для

територіальної громади. Невідновні як з точки зору втрачених часу і ресурсів, так і

нереалізованих можливостей.

Питання для самоперевірки по темі ІІІ

1. В чому сутність власних і делегованих повноважень місцевої ради?

2. В чому сутність виключної компетенції місцевої ради?

3. Кому підзвітні та підконтрольні міські (сільські, селищні) голови?

4. Які повноваження має секретар ради?

5. Які необхідні і достатні умови і критерії для створення збалансованого регламенту

ради?

Питання для самостійного опрацювання по темі ІІІ

1. Повноваження місцевої ради у сфері освіти.

2. Повноваження місцевої ради у сфері охорони здоров’я.

3. Повноваження місцевої ради у сфері соціального захисту.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

27

4. Повноваження міського (селищного, сільського) голови.

5. Питання і процедури, які доцільно закріплювати лише в Статуті територіальної

громади і лише в Регламенті ради.

МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ. НАВЧАЛЬНИЙ ПОСІБНИК-ПОРАДНИК ДЛЯ ДЕПУТАТІВ МІСЦЕВИХ РАД

28