17 Типы управления

Можно выделить следующие типы систем управления: государственное, гражданское и муниципальное. Они характеризуются разным соотношением управленческих функций: одна из сложных функций является доминирующей, а другие – обслуживающими по отношению к ней. Так, в гражданских организациях центральной являются функция целеполагания, особенно его количественного аспекта. Количественные характеристики целей достаточно динамичны, их определение требует значительных затрат сил. На эту функцию “работают” все другие. Субъекты управления в данной сфере организуют активность исполнителей путем создания сложного проекта деятельности, направленного на достижение какой-либо цели, и контроля за его исполнением. Поэтому субъектов организованной деятельности, направленной на производство товаров и услуг, можно назвать нормативно-целевой общностью. В ней имеет место и нормативная регламентация, но она подчинена необходимости успешного достижения целей, стоящих перед общностью.

В государственном управлении главной является функция регламентации, а объектом управления, как правило, - однородная деятельность управляемых субъектов, выделяемая по разным основаниям. В качестве такого основания может выступать однородная непрофессиональная деятельность, например, уплата налогов, выборы органов власти. Управляемые субъекты непрофессиональной деятельности образуют номинальную общность. Вторым основанием является однородная профессиональная деятельность, которая объединяет субъектов, расположенных на определенной территории. В качестве таких общностей выступают большие профессиональные группы: металлурги, горняки, преподаватели, медики и т.д. Средством управления выступают законы и другие нормативные акты.

Муниципальное управление имеет черты как государственного, так и гражданского, т.е. является смешанным. В муниципальном управлении, как и в государственном, присутствует функция регламентации непрофессиональной деятельности граждан, например порядок избрания муниципальных органов, виды и размеры местных налогов. Однако важной является и функция целеполагания, посредством которой организуются действия по оказанию коммунальных услуг населению.

Государственное управление как тип

Рассмотрим выделенные системы управления более конкретно. Государственное управление посредством регламентирования связано с созданием системы норм и контроля над их исполнением. Объектом такого управления выступает деятельность множества разнородных групп, которые находятся на одной территории. Объединить деятельность этих групп одним целевым проектом невозможно, поскольку каждая из них реализует какой-то один или несколько видов деятельности. Вследствие этого главным средством управления выступают нормы, правила, которые объединяют людей, живущих на данной территории, поэтому такую общность можно назвать нормативной. Сами нормы могут быть разными: это и государственные законы, и традиции, и обычаи. Управление через регламентирование может осуществляться на разных уровнях: как на межгосударственном, так и государственном.

Муниципальное управление как тип

Муниципальное управление, как и государственное, связано с определенной территорией и разными группами населения, живущими на данной территории. Отмеченное сходство не исключает глубоких различий, основные из которых заключаются в следующем: 1) муниципальный орган не создает законов, это полномочие государственных законодательных органов; 2) государство управляет гражданами (через законы), муниципалитет как орган управляет не гражданами и жителями территории (за исключением решений о налогах и выборах органов муниципальной власти), а собственными службами и предприятиями. Главным средством управления этими службами выступают проекты деятельности (цели, планы, решения, приказы, распоряжения и т.д.). Сказанное можно подкрепить указанием на характер полномочий представительного органа местного самоуправления.

Согласно Положению об основах организации местного само­управления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., выборный представительный орган местного самоуправления:

– утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;

– устанавливает местные налоги и сборы;

– утверждает программы развития соответствующих территорий;

– принимает положение (устав) о местном самоуправлении;

– осуществляет контроль над деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

При этом решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимаются выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления.¹

Таким образом, у муниципалитета много общего с частными предприятиями, последние тоже управляют только своими сотрудниками и работниками, для чего используют организационные нормы, такие как устав или должностные инструкции, решения. Однако статус этих документов муниципального органа иной. Как отмечает А.А. Торшенко, “Федеральный закон № 154 определяет акты, принимаемые ОМС и должностными лицами местного самоуправления, как правовые, то есть обладающие характером общеобязательности на территории муниципального образования, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых влечет применение мер государственного принуждения”².

Вместе с тем муниципальное управление отличается от частного предприятия тем, что одним из источников его финансирования являются налоги. Муниципалитет является бюджетной, а не коммерческой общностью. Еще одно отличие состоит в том, что частное предприятие поставляет товары на рынок, а муниципальная служба – только жителям определенной территории. И, наконец, частное предприятие может быть монопродуктовым, а муниципалитет всегда имеет множество служб.