Особливості української моделі муніципального управління

===== §1. Організаційно-правові моделі муніципального управління

Ефективність функціонування муніципальної влади значною мірою залежить від організаційної системи місцевого самовряду­вання, яка являє собою сукупність інститутів безпосередньої де­мократії, органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У цьому аспекті система місцевого самоврядування досить часто виз­начається як сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, органів самоорганізації насе­лення, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які жителі адміністративно-територіальних одиниць реалізують визнану й гарантовану на конституційному рівні владу, вирішують, виходячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питання місцевого значення.

Місцеве самоврядування є різновидом соціального управління, в основу якого покладено спільне вирішення учасниками суспіль­них відносин суспільних справ. Такий підхід дозволяє виявити до­статньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реалі­зації місцевого самоврядування як владної функції з налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально наявних інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитар­них, бюрократичних методів владарювання (у тому числі засно­ваних на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляць­ких привілеїв, сімейності й т. ін., що подекуди і проявляється на місцевому рівні) до справжніх демократичних, які повною мірою відповідають самій природі самоврядування. Використовуючи ці та інші критерії для класифікації, виділяють організаційно-правові моделі муніципального управління. В науковій літературі моделі визначаються як форми місцевого самоврядування, що претенду­

ють на видове виокремлення, які проявляють свою специфіку, від­мінність від інших форм комплексом сутнісних, функціональних, організаційно-структурних, матеріально-фінансович та інших ха­рактеристик¹ .

Конститутивним елементом (ядром) організаційно-правової моделі муніципального управління є струкіурно-інституційна ор­ганізація місцевого самоврядування, яка становить собою складне цілісне утворення, зумовлене суспільно-політичною природою, со­ціальним і функціональним призначенням, формою державності, рівнем демократизації суспільства, розвитком економіки та інши­ми факторами. Вона складається із сукупності окремих елементів підсистем, органів, їх структурних підрозділів, які в процесі по­точної діяльності взаємодіють між собою, з іншими елементами політичної системи для виконання завдань, що стоять перед ними. Кожен із таких елементів має своє чітко визначене місце, забезпе­чу« нормальне функціонування всієї системи і поза нею існувати не може. З точки зору загальної теорії держави і права - це називаєть­ся апаратом влади, а з позицій теорії організації — структурно-інс- штуційною організацією публічної влади. їй притаманні такі риси, як цілісність, раціональне сполучення і внутрішня узгодженість елементів, координація та інтеграція всіх підрозділів, правова виз­наченій ь функціонального призначення окремих компонентів².

У зарубіжних країнах організаційно-правові моделі муніци­пального управління досить різноманітні, взаємовідносини в сис­темі місцевого самоврядування регулюються по-різному. Це зале­жить від історичних, географічних, демографічних особливостей тієї чи іншої країни, які лежать в основі традицій, що визначають правову систему, форму правління, адміністративно-територіаль­ний устрій і політичний режим держави.

Овчинников И. И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): автореф. дис. на соискание учен, степени доктора юрид. наук : щсц. 12.00.02 «Конституционное право; Государственное управление; Адми­нистративное право; Муниципальное право» [Текст] / И. И. Овчиннников. - М., 2000. - С. 67.

Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні [Текст] : підруч­ник / І за ред. С. П Серьогіної]. -X. : Право, 2005. - С. 43.

У переважній більшості країн організаційно-правові моделі муніципального управління вибудовуються з дотриманням при­нципу оптимальної децентралізації влади. Ступінь децентралі­зації влади в демократичній державі повинен детермінуватися об'єктивними потребами розвитку суспільства й держави, тобто на місцевому рівні «влади» має бути стільки, стільки її необхідно для життєзабезпечення територіальних співтовариств (територіальних колективів, громад, комун, приходів) і вирішення на містах (у ме­жах відповідних територій), питань державного значення'. Чим більше функцій і повноважень закріплюється за місцевими орга­нами влади, тим більш складною є організаційно-правова модель цього рівня публічної влади.

Важливе значення для організаційно-правові моделі муніци­пального управління має принцип організаційної автономії, який закріплений у ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування і сутність якого полягає в тому, що без шкоди для більш загаль­них законодавчих положень органи місцевого самоврядування ма­ють можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпе­чення ефективного управління.

Світова практика місцевого самоврядування знає різноманіт­ні організаційно-правові моделі муніципального управління. Так, у найбільш відомими є три форми організації муніципального управління: а) «мер - рада»; б) «рада - менеджер»; в) «комісійне управління»².

Приміром, у Канаді найпоширенішою є модель управління типу «мер - рада». При цій формі муніципальна рада має голо­ву, що здійснює свою діяльність як генеральний керуючий і наді­ляється спеціальними повноваженнями. Мер обирається шляхом прямих виборів і вважається, що він представляє інтереси всіх жи­телів міста. Інші члени ради можуть представляти інтереси окре­

' Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст] : [учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Максютин и др.] ; под ред. А. С. Прудникова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 24.

Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / [под ред. Ю. А. Дмитриева]. - 2-е изд. - М. : Профобразование, 2000. - С. 539.

мих міських адміністративних районів або округів, оскільки оби­раються, як правило, по одномандатних виборчих округах від цих адміністративних підрозділів.

Іншою формою муніципального управління в Канаді є систе­ма «рада - керуючий». За цією системою і мер, і нечисленна рада обираються населенням міста й займаються вирішенням політич­них питань. Повсякденну адміністративну роботу здійснює при­значуваний і контрольований муніципалітетом розпорядник — «ге­неральний керуючий». Така форма підкреслює відокремлення політики (політичні рішення приймають виборні члени ради) від адміністративної діяльності, тобто реалізації рішень ради. Основ­ною особливістю цього типу самоврядування є професійне управ­ління (менеджмент). Генеральний керуючий здійснює прийом та звільнення керівників департаментів, розробку кадрової політики, підготовку пропозицій для ради з питань бюджету, контроль за на­данням послуг тощо. Він є важливою особою в міському самовря­дуванні і його значення зростає, оскільки він має право вносити на розгляд ради конкретні пропозиції нормативного характеру. Сис­тема «рада - керуючий» охоплює приблизно 150 міст Канади (як правило, невеликих і середніх).

«Комісійне управління», як правило, застосовують невеликі міста. При цій моделі населення обирає «раду комісіонерів» кіль­кістю від трьох до семи чоловік. На відміну від системи «рада керуючий», для неї не властивий поділ влади. Рада комісіонерів водночас є і представницьким, і виконавчим органом. Кожний із комісіонерів, очолюючи який-небудь муніципальний департа­мент. відповідає за конкретну сферу діяльності. Потенційні пере­мін її цієї системи полягають у концентрації засобів і єдності під- кодін. а іакож у тому, що ті ж особи займаються як визначенням і.її алі.іюміської полі іики, так і її реалізацією. Разом із перевагами < и недопіки, які проннилися дуже швидко. До останніх належать і",- ііиііііролі.пісп. і кругова порука, відсутність необхідноїкваліфі- кпцїі (іісоГнімно її адміністративній сфері), відомчість (комісіонери ПІД» ПІК Hull. Ill І сріч и винятково своїх відомств).

І Цо один in dpi пін іііційною формою є «контрольне управління», мис і і нні'ііи мгрп як голову й декількох контролерів, щообирають- I. и um < ііі іііімм усього міста й водночас є повноправними членами

муніципальної ради. Інші члени ради звичайно обираються від адміністративних районів міста. Відповідно до положень закону контрольному управлінню довіряються виконавчі повноваження, у тому числі підготовка щорічного кошторису витрат, доповнення контрактів, призначення й звільнення муніципальних посадових осіб і службовців.

У ФРН, аналізуючи організаційно-правові моделі муніципаль­ного управління виділяють:

96. Магістратний тип (Гессен, великі мста Шлезвіг-Гольштей- на та Бременхафен). Громадяни обирають на прямих виборах представницький орган, який вибирає для адміністративного уп­равління колегіальний орган (магістрат), що складається з бурго­містра та завідувачів відділів (штатних та сумісників). Магістрат приймає рішення більшістю голосів, у разі рівності голос бурго­містра є вирішальним.

97. Тип із посиленим бургомістром (Рейнланд-Пфальц, Саар- ланд, громади Шлезвіг-Гольштейна до 10000 мешканців). Гро­мадяни обирають муніципальну раду як вищий орган місцевого самоврядування. Рада обирає бургомістра, а в окремих випадках і завідувачів відділів. Бургомістр є головою муніципальної ради (як правило, з правом голосу) та керівником адміністрації (виконавчо­го органу). В окремих випадках бургомістр та завідувачі відділів становлять президію, яка готує проекти рішень ради з питань ста­туту, розвитку та персоналій.

98. Північнонімецький тип самоуправління (Нижня Саксонія, Північний Рейн-Вестфалія). Громадяни обирають муніципальну раду, яка із свого складу вибирає голову - бургомістра. Муніци­пальна рада обирає муніципального директора як керівника вико­навчого органу та завідувачів відділів. Муніципальна рада може відкликати директора, а в окремих випадках взяти на себе повно­важення муніципального директора.

99. Південнонімецький тип самоуправління (Баден-Вюрттен- берг, Баварія). Громадяни обирають муніципальну раду та вод­ночас прямими виборами обирають бургомістра, який є головою муніципальної ради та керівником адміністрації. Муніципальна рада обирає завідувачів відділів, які підпорядковуються бурго­містру.

5. Комунальний устрій нових земель. Громадяни прямими виб­орами обирають муніципальну раду, яка, у свою чергу, обирає го­лову, або правління, або президію. В містах із населенням більше 100 000 мешканців може бути створено магістрат як колегіальний орган. У невеликих громадах за рішенням ради почесний бурго­містр може бути водночас головою муніципапьноїради, але пред­ставницький та виконавчий органи чітко розрізняються.

Інші науковці зазначають, що організаційно-правові моделі муніципального управління залежать від форми правління. Зокре­ма, для президентських республік є характерним чіткий розподіл повноважень між представницькими і виконавчими органами міс­цевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формування виконав­чого органу місцевого самоврядування не представницьким орга­ном, а безпосередньо вищою посадовою особою (так звана система «слабка рада — сильний мер»). Наприклад, у 39 %усіх міст США населення обирає міську раду, яка реалізує свої повноваження че­рез періодичні зібрання, а мер, який обирається населенням міста на 2—4 роки, має право накладати вето на рішення ради, признача­ти чиновників, складати бюджет міста, виконувати рішення ради. За такої системи місцевого самоврядування саме меру належить фактична влада в місті. У Бразилії, Мексиці та багатьох інших іс­паномовних країнах Латинської Америки, які є президентськими республіками, лідируючі позиції вищої посадової особи місцевого самоврядування, яка обирається громадою, ще більш підсилюють­ся шляхом надання їй статусу представника державної виконавчої влади.

Для парламентських республік і монархій є властивим певне «переплетення» повноважень між представницькими і виконавчи­ми органами місцевого самоврядування, а також обрання вищої посадової особи і виконавчого органу місцевого самоврядування найбільш представницьким органом (так звана система «сильна рада — слабкий мер»). Наприклад, у Великобританії ради всіх рів­нів формуються шляхом прямих виборів строком на 4 роки, а їх голови обираються на щорічних зборах із числа радників і вико­нують виключно представницькі функції. Подібні моделі («рада магістрат» та «рада - бургомістр») існують на території багатьох

земель (Гессен, Рей-ланд-Пфальц, Саар, Шлезвіг-Гольштейн) та міст-земель (Берлін, Бремен, Гамбург) у Німеччині. Обрання одно­осібного виконавчого органу (глави виконавчого апарату) радою є характерним і для таких європейських країн із парламентською формою правління, як Австрія, Данія, Іспанія.

У напівпрезидентських республіках простежується «перепле­тення» повноважень між представницькими і виконавчими орга­нами місцевого самоврядування, обрання вищої посадової особи місцевого самоврядування безпосередньо громадою і формуван­ня виконавчого органу місцевого самоврядування за обопільної участі представницького органу і вищої посадової особи (так звана система «сильна рада — сильний мер»). Прикладом такої моделі організації місцевого самоврядування може слугувати Болгарія, де представницькими органами громад є ради, а виконавчу вла­ду здійснюють кмети, які обираються безпосередньо громадами й координують діяльність спеціалізованих виконавчих органів, при­значають і усувають із посад службовців виконавчого апарату рад. У такій напівпрезидентській республіці, як Португалія, населен­ням обираються колегіальні виконавчі органи місцевого самовря­дування — муніципальні палати, а головою палати стає особа, яка очолювала партійний список, що переміг на виборах.

Безумовно, відповідність між обраною в державі формою прав­ління і моделлю організації місцевого самоврядування далеко не завжди є такою жорсткою. Наприклад, певний виняток із загаль­ного правила становить Франція, де, на відміну від багатьох інших напівпрезидентських республік, організація місцевого самовряду­вання будується за моделлю «сильна рада — слабкий мер». Однак це зумовлено значною мірою тим, що наявна у Франції організа­ція місцевого самоврядування збереглася ще з часів Конституції 1946 року, яка закріплювала парламентарну республіку, та й чин­на Конституція 1958 року первісно розроблялася як конституція парламентського типу. В деяких землях Німеччини, яка за фор­мою правління є парламентською республікою, склалася система місцевого самоврядування, що отримала назву «південнонімецька модель». За цією моделлю представницький орган (рада громади) і виконавчий орган (бургомістр) становлять певною мірою єдину колегію; вони обираються населенням окремо, але бургомістр стає

за посадою головою ради громади. Свої особливості мають і сис­теми місцевого самоврядування, що склалися в 1ндії.Італії, Японії, Єгипті та багатьох інших країнах'.

= §2. Системно-структурна організація

місцевого самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування розглядається як певна соціальна сис­тема, елементний склад якої в науковій літературі визначається по-різному. Так, 0. Є. Кутафін і В. І. Фадеев визначають систему місцевого самоврядування як сукупність організаційних форм у рамках відповідних муніципальних утворень, за допомогою яких забезпечується вирішення питань місцевого значення, місцевого життя². Інші правники розуміють під системою місцевого само­врядування сукупність форм прямого волевиявлення громадян, органів місцевого самоврядування, територіального громадського самоврядування, інших організаційно-правових форм здійснення місцевого самоврядування, через які населення вирішує, вихо­дячи з власних інтересів, історичних та інших традицій, питан­ня місцевого значення³. Система місцевого самоврядування та­кож визначається як сукупність місцевих співтовариств жителів, муніципальних утворень, їх внутрішніх суб'єктів і інститутів, які взаємодіють між собою та із зовнішнім середовищем у процесі здійснення самоврядних функцій⁴. Якщо мова йде про місцеве са­моврядування як об'єкт правового регулювання, то це сукупність суспільних відносин, які складаються в процесі діяльності тери­

Серьогіна С. Г. Організація місцевого самоврядування в Україні в контек­сті форми правління / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве самов­рядування: 36. наук. пр. - X.: Право, 2002. - Вин. 2. - С. 64.

Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб­ник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 2000. - С. 133.

¹ ІІІугрина Е. С. Муниципальное право России [Текст] / Е. С. Шугрина. -М. : Дою, 1999.-С. 10.

Выдрин И. В. Муниципальное право России [Текст] : учебник для ву- шм / И В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М. : Изд. группа НОРМА - ИНФРА, 2000.

С 48.

торіальних громад, їх органів або посадових осіб за самостійним та відповідальним вирішенням питань місцевого значення, уста­новлених і врегульованих нормами права. Особливість відносин у системі місцевого самоврядування полягає в тому, що вони знач­ною мірою є похідними та залежать від специфіки адміністратив­но-територіальної організації влади в країні, ступеня розвитку та самостійності територіальних громад у вирішенні питань місце­вого значення, науково-теоретичного розуміння та законодавчо­го втілення ролі місцевого самоврядування в суспільстві, а також ряду інших чинників.

Основою для визначення системно-структурної організації міс­цевого самоврядування є Конституція України, в якій закріплено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною грома­дою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації на­селення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, май­на (ст. 140). Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права обирають шляхом таємного голосування відповідно сільського, селищного, міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (ст. 141).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» і встановлено, що систе­ма місцевого самоврядування містить:

100. територіальну громаду;

101. сільську, селищну, міську раду;

102. сільського, селищного, міського голову;

103. виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

104. районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст;

105. органи самоорганізації населення.

У містах із районним поділом система місцевого самоврядуван­ня може бути дещо складнішою. За рішенням територіальної гро­

мади міста або міської ради відповідно до вимог чинного законо­давства можуть утворюватися районні в місті ради.икі створюють свої виконавчі органи та обирають голову ради, я кш одночасно є і головою її виконавчого комітету.

При елементній характеристиці системи місцевого самовряду­вання слід чітко розрізняти, по-перше, систему місцевого самов­рядування взагалі і, по-друге, систему місцевого самоврядування конкретної адміністративно-територіальної одиниці. Якщо систе­ма місцевого самоврядування конкретного села, селища, міста є цілісним утворенням, то система місцевого самоврядування вза­галі за своїм характером є системним комплексом, який включає в себе як системи місцевого самоврядування конкретних сіл, селищ, міст, так і системи місцевого самоврядування окремих регіонів, а отже, України в цілому¹.

Отже, Конституція та закони України досить жорстко визнача­ють систему місцевого самоврядування. У територіальних громад практично відсутня можливість самостійно визначати структурну організацію місцевого самоврядування, обирати ту чи іншу мо­дель або певну її модифікацію (сильна рада, сильний голова тощо). Питання, яке може бути розв'язане самостійно, - це визначення системи та структури виконавчих органів місцевих рад. Але й при цьому необхідно враховувати вимоги чинного законодавства, якими регламентується порядок створення виконкомів, відділів та управлінь. Постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 1999 р № 1349 головам обласних, районних, районних у містах рад, сільським, селищним, міським головам під час підготовки пропо­зицій щодо структури виконавчого апарату обласних, районних, районних у містах рад, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, загальної чисельності апарату рад та їх виконавчих комітетів рекомендується дотримуватися типових штатів.

Певна свобода щодо системно-структурної організації надаєть­ся лише сільським радам, що представляють територіальні гро­мили, які налічують до 500 жителів, де рішенням відповідної те­риторіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого ор-

' Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура- 11 >іш | 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 196..

гану ради (крім розпорядження земельними та природними ресур­сами) здійснює сільський голова одноособово (ч. З ст. 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»),

В Україні реалізована система «сильний мер - рада», оскільки вони обираються населенням і мають однаковий ступінь легітим- ності. Сільські, селищні, міські голови мають суттєві можливості впливу на інших суб'єктів місцевого самоврядування, аналіз їх повноважень буде проведено в наступних розділах. Разом із тим, фахівці досить критично оцінюють системно-структурну органі­зацію місцевої влади й зазначають, що сучасна система місцевого самоврядування - це лише перехідна модель, гібрид форм, що від­живають, тоталітарного намісництва і демократичних щеплень до його стовбура¹.

На наш погляд, розвитку місцевого самоврядування в Україні сприяло б закріплення на конституційному рівні можливості для територіальних громад самостійно визначати системно-структур­ну організацію здійснення місцевого самоврядування. Подібна практика є досить поширеною в зарубіжних країнах. Так, напри­клад, у Постанові Конституційного Суду Російської Федерації від 1 лютого 1996 р. у справі про перевірку конституційності поло­жень Уставу (Основного закону) Читинської області була викла­дена правова позиція, відповідно до якої створення виконавчих органів місцевого самоврядування належить до відання місцевих співтовариств і не може встановлюватися як обов'язкова вимога законом суб'єкта Російської Федерації^-2.

===== §3. Критерії побудови оптимальної структури органів місцевого самоврядування

Стабільність конституційного ладу в Україні значною мірою залежить від стану розвитку місцевого самоврядування і збалансо­ваності повноважень сільських, селищних, міських голів, місцевих рад і їх виконавчих органів. Моделі «слабка рада - сильний мер» і

' Азаров В. НПО как элемент местного самоуправления / В. Азаров // Вест­ник благотворительности. - 2000. - № 2. - С. 3.

Собрание законодательства РФ. -1996. - № 7 - Ст. 700.

«сильна рада - слабкий мер» відомі своїми недоліками і здатні де­стабілізувати взаємовідносини між представницькими і виконав­чими органами місцевого самоврядування, породити колізії, ос­кільки за умов відсутності традицій демократичного розв'язання конфліктів вони нагромаджуються і починають загрожувати всій системі здійснення влади. За період із прийняття в 1996 році Кон­ституції України неодноразово відбувалося протистояння, як у системі місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування га місцевими державними адміністраціями, що, як правило, приводить до повного паралічу їхньої діяльності.

Організаційні структури управління самі по собі не можуть бути поганими чи гарними, їхня ефективність визначається насам­перед тим, наскільки вони адаптовані до того процесу, який вони обслуговують, чи виконують вони завдання, поставлені перед ними, чи сприяють досягненню загальної мети. В умовах зростан­ня кількості управлінських та громадських послуг, вимог до якості їх надання, від органів місцевого самоврядування вимагається не тільки відкритість, прогнозування і врахування змін зовнішнього середовища, забезпечення зворотного зв'язку зі споживачами пос­луг, а й націленість на інновацію, пошук нових організаційно-фун­кціональних принципів і методів діяльності'.

Специфіка діяльності місцевих рад як представницьких органів місцевого самоврядування полягає в тому, що вони не здійснюють оперативного управління різними галузями місцевої економіки. А рішення, які ними приймаються, повинні бути передусім репре­зентативними (відображати позиції і волю виборців), а вже потім оперативними та ефективними. У зв'язку із цим у науковій літера­турі висловлюється думка, що з питань, за якими немає достатньо вираженої позиції виборців, представницький орган не може при­ймати однозначних і категоричних рішень². У таких випадках не­обхідні спеціальні заходи, направлені на вивчення уподобань (по­зицій) жителів: консультативні опитування, референдуми тощо.

¹ Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду- нгішія : монографія / В. С. Куйбіда. - К. : МАУП, 2004.. - С. 7.

ригорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст] : монография / В. А. Григорьев. - К. : Истина, 2005.

с Ш.

Депутати, представляючи інтереси виборців, шляхом голосування встановлюють істину.

Для порівняння відзначимо, що в діяльності виконавчих органів місцевих рад істина встановлюється спеціалістами й експертами, а рішення, яке приймається відповідним органом чи посадовою особою, відображає рівень знань і кваліфікації обмеженої групи професіоналів. Таким чином, рішення представницьких органів можуть виявитися неефективними, оскільки вони в першу чергу (і це об'єктивно) мають бути популярними. Рішення виконавчих органів можуть бути непопулярними, тому що вони передусім по­винні бути ефективними і в функціонально-управлінському аспек­ті, і з позицій необхідності досягнення певних результатів.

Залежно від чіткості розподілу компетенції між місцевими радами та їх виконавчими органами, названа колізія, яка є ос­новною суперечністю в системі територіального самоврядуван­ня, може мати конструктивний або деструктивний характер. При цьому конструктивність суперечності об'єктивно зумовлена діа­лектичною різницею і взаємозалежністю здійснюваних цими ор­ганами функцій. Деструктивні моменти пов'язані, як правило, з суб'єктивними факторами. Одним із можливих способів подолан­ня деструктивних моментів у взаємовідносинах місцевих рад та їх виконавчих органів є поєднання сільським, селищним, міським головою функцій вищої посадової особи територіальної громади з функціями керівника представницького органу. Голова, впливаю­чи на депутатів, може сприяти підвищенню ефективності рішень, які приймаються місцевою радою. У свою чергу, місцева рада, впливаючи на голову, змушує останнього і керований ним вико­навчий орган приймати більш популярні рішення¹.

Кожна система має свій набір елементів, тобто свою інституцій- ну структуру, яка буде життєздатною лише в тому разі, якщо вона створена на основі використання природного потенціалу самоор­ганізації системи з урахуванням її власних законів. Наука менедж­менту стверджує: лише 15-20 % помилкових рішень приймається через невмілих виконавців, усі інші хиби - від недосконалого уп-

' Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст] : монография / В. А. Григорьев. - К. : Истина, 2005. -С. 338.

равління. Отже, системно-структурна організація місцевого само­врядування має ключове значення для підвищення ефективності його функціонування.

У першу чергу необхідна реформа в ієрархії інститутів та фун­кцій органів місцевого самоврядування. Сьогодні зони багато в чому мають вади старої громіздкої системи, яка була запрогра­мована на командно-адміністративне регулювання суспільних відносин. Окремі сфери суспільних відносин необхідно взагалі вивести з-під юрисдикції органів публічної влади місцевого рівня — регуляторами мають стати переважно економічні важелі чи со­ціальні орієнтири, стандарти. Істотно повинні змінитися розпоряд­чі та контрольно-наглядові владні функції - через ігосилення від­повідальності, чіткий розподіл повноважень як по вертикалі, так і горизонталі, ефективну взаємодію підсистем публічної влади та інститутів громадянського суспільства. Населення повинно отри­мати дієвий і доступний механізм контролю за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що не може бути одного універсального кри­терію, придатного для будь-якого органу публічної влади чи сис­теми органів. У різних органів різні умови функціонування, тому в кожному конкретному випадку необхідно формулювати певні критерії побудови оптимальної структури органів місцевого само­врядування.

Для знаходження оптимального значення критерію ефектив­ності застосовують методи оптимізації, при цьому під оптималь­ним часто розуміють так зване «раціональне» рішення, що при­ймається з урахуванням об'єктивної доцільності. До системи критеріїв побудови оптимальної структури органів місцевого са­моврядування можна віднести:

106. системно-структурні: а) кількість рівнів управління, б) кіль­кість органів на кожному з рівнів управління; в) кількість струк­турних підрозділів в органах управління; г) кількість службовців, підпорядкованих одному керівнику);

107. процедурного характеру: а) швидкість реагування системи управління (залежить від кількості рівнів управління, загального обсяіу робіт; кількості керівників на відповідному рівні); б) своє­часність розв'язання завдання; в) інформаційне навантаження

(мінімізація внутрішнього документообігу); г) норма керованості;

108. нормативного забезпечення-, а) наявність положені про структурні підрозділи; б) наявність посадових інструкцій; в)обсяг регламентованих управлінських робіт;

109. компетентності персоналу, а) досвід роботи за спеціальніс­тю; б) досвід роботи на посаді (коефіцієнт спеціалізації); в) досвід роботи в установі; г) організація підвищення кваліфікації; ґ) оцін­ка ділових якостей персоналу (дисциплінованість; екстенсивність та інтенсивність використання робочого часу; результативність та оперативність виконання посадових обов'язків).

Організація, зазвичай, будується за принципом: функції пер­винні, структура вторинна, тобто для виконання певних фунщій створюються відповідні органи (структурні підрозділи), напри­клад, екологічне управління, контрольна інспекція, управління експертизи, аналізу, регуляторної політики, фінансове управління. Поряд із функціональними службами в ієрархії управління можуть існувати і галузеві підрозділи: управління (відділи) освіти, культу­ри, охорони здоров'я та ін. Поєднання принципів галузевої та фун­кціональної організації органів влади усуває недоліки кожної, але разом із тим може ускладнювати координацію і контроль, порушу­вати цілісність і створювати дублювання структурних ланок.

Політичні, економічні, технологічні, соціокультурні зміни в суспільстві завжди приводили до зміни стратегії, і діалектика структурних відносин протягом двох століть показує поступовий перехід від найпростіших лінійних структур до найскладніших ін­тегрованих структурних форм. Система місцевого самоврядування XXI століття, як уявляється, має представляти собою взаємозалеж­ну сукупність органів, їх структурних підрозділів, орієнтованих на споживача управлінських послуг. При збереженні загального керівництва кожна управлінська ланка повинна мати можливість приймати самостійні рішення з питань взаємодії із зовнішнім се­редовищем та іншими підрозділами. Така організація забезпечить гнучкість і можливість швидкого реагування на зміни в суспільс­тві завдяки створенню нової системи комунікацій та інформації, коли більша частина інформації буде передаватися горизонталь­ними каналами зв'язку, тобто відбудеться поступове зменшення ієрархічних і збільшення мережних організацій. Кожна із цих двох

систем має як переваги, так і недоліки, тому в сфері місцевого са­моврядування необхідне їх оптимальне поєднання.

Системно-структурні й організаційні інновації є сферою від­повідальності вищого керівництва і потребують специфічних ме­тодів діагностики та аналізу. Сьогодні в Україні практикується так званий технократичний, або лінійний, підхід, який к основному спрямований на інфраструктури! показники (кількість квадратних метрів житла чи ліжко-місць у лікарнях, обсяг освоєних засобів тощо). При такому підході сама наявність засобів задоволення потреб населення (котельні, лікарні, школи, дороги) автоматич­но розглядається як самий факт задоволення потреб. Відстеження інфраструктурних показників, планування і корегування їх здій­снюється працівниками органів управління. Кінцевнй споживач послуг у цьому випадку практично відсторонюється від процесів планування, управління і зворотного зв'язку. Головними в оцін­ці ефективності роботи органів і посадових осіб місцевого само­врядування повинні бути соціальні показники (індекс розвитку людини, довголіття, рівні освіти, доходу тощо). Інфраструктурі показники мають відігравати другорядну, допоміжну роль. Управ­ління з орієнтацією на кінцевий результат дасть змогу не тільки підвищити ступінь задоволення наших громадян якістю наданих їм послуг, а й добре заощадити на невиправданих витратах'.

= §4. Місцеві ради - представницькі органи місцевого самоврядування в Україні

Представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до Зако­ну «Про місцеве самоврядування в Україні» наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення. Місцеві ради є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність згід­но із законом.

Поживанов М. О. Українські вектори місцевого самоврядування [Текст] / М. О. Поживанов. - К. : Альтерпрес, 2004. -С. 152.

Основні ознаки представницьких органів місцевого самовря­дування: а) ради є колегіальними органами, до їх складу входять депутати, обрані безпосередньо населенням шляхом виборів; б) їх. діяльність поширюється на всю територію громади; в) на основі закону вони наділені правом представляти інтереси громади; г) приймають рішення від імені громади; ґ) є органами загальної компетенції, до їх відання належать усі питання, які потребують нормативного регулювання; д) посідають провідне місце в системі органів місцевого самоврядування; е) виражають загальну волю територіальної громади, надаючи їй загальнообов'язкового харак­теру і здійснюючи в такий спосіб місцеву владу; є) у своїй діяль­ності поєднують місцеві інтереси з державними¹.

Загальний склад сільської, селищної, міської, районної в місті ради залежить від кількості населення, яке проживає на відповідній території і може становити від 12 до 150 депутатів. Структурними складниками представницького органу місцевого самоврядуван­ня є депутатські групи і фракції, тимчасові контрольні комісії та постійні комісії ради; із числа депутатів обирається секретар ради; очолює раду і головує на її засіданнях сільський, селищний, місь-

Для всіх місцевих рад характерні, зокрема, представницька, ИР^^^^Ч^^Р^И^Исовна (організаційно-розпорядча), уста­новча, кадрова, контрольна функції. З урахуванням сфер діяль­ності місцевих рад виділяють: політичну, економічну, соціальну, культурну, екологічну, ідеологічну функції. Підкреслюючи важ­ливість завдань, які розв'язуються радами, на територіальному рівні виділяють функції: забезпечення і охорони прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, фінансово-бюджетну і матеріально-технічну функції.

Компетенція місцевих рад є правовою формою вираження їх функцій, вона водночас слугує і правовим засобом їх реалізації. В юридичній літературі зустрічаються різні види класифікації компетенції: за суб'єктами, сферами діяльності, характером,

Фрицький О. Ф. Місцеві ради - представницькі органи місцевого само­врядування України / О. Ф. Фрицький // Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К. : Юрінком Інтер, 2006. -С. 242-243.

210

змістом і обсягом повноважень. Закон України «Про місцеве са­моврядування в Україні» розрізняє загальну (ст. 25)і виключну компетенцію місцевих рад (ст. 26). Здійснюючи загальну компе­тенцію, місцеві ради правомочні розглядати і вирішувати питан­ня, віднесені Конституцією та законами України до їх відання. До виключної компетенції належать питання, які знаходяться у віданні рад і підлягають розгляду виключно на їх пленарних за­сіданнях. Це, як правило, найважливіші питання місцевого зна­чення, розгляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим органам.

Окремо слід виділити організаційні повноваження місцевих рад, тобто направлені на організацію їх внутрішньоїроботи: виз­начення відповідно до закону кількісного складу ради; утворення і ліквідація постійних та інших комісій, затвердженая та зміна їх складу, обрання голів комісій; затвердження регламенту, плану роботи ради, прийняття рішень про об'єднання в асоціації та про вихід із них, заслуховування повідомлення депутатів про робо­ту в раді, виконання ними доручень ради; розгляд запитів депу­татів.

Компетенцію місцевих рад можна класифікувати за галузеви­ми ознаками: а) у сфері соціально-економічного та культурного розвитку; б) у бюджетно-фінансовій сфері; в) за управлінням ко­мунальною власністю; г) у сфері екологічної безпеки; ґ) щодо за­безпечення правопорядку, прав, свобод та законних інтересів гро­мадян. Окрему групу становлять повноваження: а) з організації та контролю за діяльністю виконавчих органів; б) повноваження, які стосуються взаємодії рад відповідно із сільським, селищним, міським головою; в) повноваження організаційного-розпорядчо- го характеру. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого само­врядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами.

У своїй діяльності місцеві ради використовують правові, ор­ганізаційні й матеріально-технічні форми, за допомогою яких за­безпечується реальний вплив на соціальні й управлінські процеси на місцевому рівні, здійснюється реалізація їх функцій і компетен­ції.

Рішення місцевої ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом. Нормативно-правові рішен­ня ради набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Представницькі органи місцевого самоврядування працюють сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засі­дань постійних комісій ради і скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. До організаційних форм роботи місцевих рад можна також віднести засідання підкомісій і робочих груп; засідання тимчасових контрольних комісій; апа­ратні наради, персональну роботу голови, секретаря ради; роботу депутатів у виборчих округах.

= §5. Специфіка правового статусу та порядку функціонування районних і обласних рад

Районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Чинним законодавством установлено правило, згідно з яким загальний склад (кількість депутатів) районної ради визначається з урахуванням кількості сіл (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися в територіальну громаду), селищ, міст районного значення, що входять до складу відповідного району, для забезпечення рівного представництва кожної територіальної громади у відповідній районній раді незалежно від чисельності та­кої територіальної громади. Загальний склад (кількість депутатів) обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, шо входять до складу відповідної області, для забезпечення їх рівного представництва у відповідній облас­ній раді незалежно від чисельності жителів відповідного району, міста обласного значення. Загальний склад (кількість депутатів) міської, районної в місті, районної, обласної ради має становити тільки парну кількість депутатів.

Рішення місцевої ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законом. Нормативно-правові рішен­ня ради набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення їх у дію.

Представницькі органи місцевого самоврядування працюють сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засі­дань постійних комісій ради і скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок - не рідше ніж один раз на місяць. До організаційних форм роботи місцевих рад можна також віднести засідання підкомісій і робочих груп; засідання тимчасових контрольних комісій; апа­ратні наради, персональну роботу голови, секретаря ради; роботу депутатів у виборчих округах.

= §5. Специфіка правового статусу та порядку функціонування районних і обласних рад

Районні та обласні ради - це органи місцевого самоврядуван­ня, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст. Чинним законодавством установлено правило, згідно з яким загальний склад (кількість депутатів) районної ради визначається з урахуванням кількості сіл (кількох сіл, жителі яких добровільно об'єдналися в територіальну громаду), селищ, міст районного значення, що входять до складу відповідного району, для забезпечення рівного представництва кожної територіальної громади у відповідній районній раді незалежно від чисельності та­кої територіальної громади. Загальний склад (кількість депутатів) обласної ради визначається з урахуванням кількості районів, міст обласного значення, шо входять до складу відповідної області, для забезпечення їх рівного представництва у відповідній облас­ній раді незалежно від чисельності жителів відповідного району, міста обласного значення. Загальний склад (кількість депутатів) міської, районної в місті, районної, обласної ради має становити тільки парну кількість депутатів.

мКонституція України не наділяє районні та обласні ради правом створювати свої виконавчі органи. Згідно із ст. 119 Конституції та статтями 17, 18 Закону України «Про місцеві державні адмініст­рації»¹ розробку проектів програм соціального-екононічного роз­витку, проекту обласного, районного бюджету, подання цих доку­ментів на затвердження обласним, районним радам, забезпечення їх виконання та звітування про виконання перед радами покладено на обласні й районні місцеві державні адміністрації.

Особливий статус обласних і районних рад зумовлений наявніс­тю повноважень, якими опосередковуються відносиниз місцевими державними адміністраціями: прийняття рішень щододелегування місцевим державним адміністраціям окремих повноважень район­них, обласних рад; заслуховування звітів голів місцевих держав­них адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень. Районна, обласна рада може шляхом таєм­ного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України при­ймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висло­вили не менш як дві третини депутатів від загального складу від­повідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.