§11. Повноваження голови районної, обласної, районної в місті ради та їх заступників

У науковій літературі подаються різні класифікації повнова­жень голови районної, обласної, районної в місті ради та його за­ступників, але найбільш поширеним критерієм поділу є функціо­нальний.

Здійснюючи представницьку функцію, голова районної, об­ласної, районної в місті ради представляє раду у відносинах із де­ржавними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, трудовими колективами, підприємства­ми, установами, організаціями і громадянами, а також у зовніш­ніх відносинах відповідно до законодавства; за рішенням ради шертається до суду щодо визнання незаконними актів місцевих

органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх ор­ганів.

У рамках номінаційної функції він представляє кандидатури для обрання на посаду заступника голови ради, призначає й звіль­няє керівників та інших працівників структурних підрозділів вико­навчого апарату ради.

Здійснюючи установчу функцію, він вносить на затвердження ради пропозиції щодо структури органів ради, її виконавчого апа­рату, витрат на їх утримання; щодо утворення й обрання постій­них комісій ради.

У межах організаційно-розпорядчої функції забезпечує під­готовку сесій ради і питань, що вносяться на її розгляд, скликає сесії ради, веде засідання ради, підписує її рішення, доводить їх до виконавців, організовує контроль за їх виконанням; відповідно до законодавства організовує проведення референдумів та виборів; організує роботу президії (колегії) ради, координує діяльність постійних комісій ради, дає їм доручення, сприяє виконанню їх рекомендацій; організує подання депутатам допомоги в реалізації ними своїх повноважень; здійснює керівництво виконавчим апа­ратом ради; є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого апарату; веде особистий прийом громадян та забезпечує розгляд їх звернень.

Здійснюючи комунікаційну функцію, повідомляє депутатам і доводить до відома населення інформацію про час і місце прове­дення сесії ради, питання, які передбачається внести на розгляд ради, забезпечує гласність у роботі ради та її органів, обговорен­ня громадянами проектів рішень ради, важливих питань місцево­го значення, вивчення громадської думки, оприлюднює рішення ради.

Повноваження заступників голови районної, обласної, район­ної в місті ради визначаються Законом України «Про місцеве са­моврядування в Україні», а також регламентом відповідної ради.

Заступник голови районної в місті, районної ради, перший заступник голови обласної ради здійснює повноваження голо­ви відповідної ради за відсутності голови ради на підставі його

розпорядження, а також у разі неможливості виконання головою ради своїх обов'язків з інших причин. Заступник голови облас­ної ради здійснює повноваження першого заступника голови об­ласної ради, а в разі відсутності голови і першого заступника голови обласної ради або неможливості виконання ними своїх обов'язків з інших причин здійснює повноваження голови об­ласної ради.

У регламентах районних, обласних, районних у місті рад більш детально регулюються повноваження заступників голови ради. Наприклад, згідно зі ст. 55 Регламенту Харківської обласної ради від 01 грудня 2010 року № 25 -VI, за дорученням голови ради його перший заступник і заступник:

214. координують роботу відповідних постійних комісій та сприя­ють організації виконання їх рекомендацій;

215. ведуть організаційну роботу з питань взаємодії ради з органа­ми виконавчої влади;

216. організовують роботу з питань взаємодії обласної ради з ор­ганами місцевого самоврядування, надання методичної допомоги щодо виконання спільних програм та договорів;

217. представляють раду у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями гро­мадян, трудовими колективами, адміністраціями підприємств, ус­танов, організацій і громадянами, а також у зовнішніх відносинах відповідно до законодавства.

218. ведуть особистий прийом громадян, у тому числі з виїздом у райони області, та забезпечують роботу щодо розгляду звернень громадян;

219. звітують перед радою про свою діяльність та про виконання доручень ради;

220. беруть участь у розробці плану роботи ради та її президії;

221. готують пропозиції до проекту кошторису витрат ради та ма­теріали до звіту про його використання;

222. сприяють роботі депутатських груп та фракцій щодо здійс­нення в раді їх функцій;

223. організовують роботу з навчання депутатів ради, працівників структурних підрозділів виконавчого апарату ради.

===== §12. Співвідношення повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування

Компетенція визначає специфічну роль кожного органу і в той же час забезпечує узгодженість їх дій. Чим вищий рівень органі­зації системі управління, тим більше значення має питання про взаємозв'язок і взаємодію її елементів '. В інституційному аспекті місцеве самоврядування - це система демократичних інститутів, через які територіальна громада здійснює в рамках закону функ­ції самоврядування. Відповідно до ч. 3. ст. 10 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» представницькі органи місцевого са­моврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повно­важень у порядку і межах, визначених законами України.

Органом, що відповідно до закону наділяється правом пред­ставляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення, є сільські, селищні, міські ради, логічно, що до їх відання віднесено право здійснювати в інтересах територіальної грома­ди функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією та законами України. Специфіка діяльності пред­ставницького органу зумовлює перелік завдань, які він повинен вирішувати. Прийняття рішень — це одне з головних завдань пред­ставницького органу. Чітко закріплена компетенція представни­цьких органів місцевого самоврядування є основою проведення реалістичної місцевої політики, яка характеризується розумінням обставин і пошуками можливих дій. Вона формується головним чином на сесіях ради, де приймаються численні рішення, що сто­суються умов життя громадян, визначаються довгострокові про­грами розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, вирішуються всі важливі справи територіальної грома­ди. Світовий досвід місцевого самоврядування свідчить, що пред­ставницький орган повинен вирішувати насамперед такі завдання: 1) означити проблему і шляхи її розв'язання; 2) своїми рішеннями оптимально регулювати питання місцевого життя; 3) сформувати

Лазарев Б. М. Компетенция органов управлення [Текст] / Б. М. Лазарев. -М.: Юрид. лит, 1972. -С. 12.

дієздатний виконавчий орган; 4) чітко і своєчасно поставити за­вдання перед виконавчим органом, визначити головні напрями і принципи, якими повинен керуватися цей орган; 5) активно кон­тролювати роботу виконавчого органу; 6) мобілізувати суспільну підтримку при розв'язання актуальних завдань і проблем місцево­го життя¹.

Ради, як представницькі органи територіальних громад, є важ­ливою формою вияву та акумуляції волі та інтересів своїх вибор­ців, цивілізованою формою співробітництва та суперництва різних політичних і соціальних сил на місцевому рівні². Огляд проблем може потім привести до постановки перед виконавчим органом за­вдання - провести аналіз, скласти план або виконати окремі захо­ди. Щоб «не потонути» в розмаїтті окремих рішень, рада повинна виробляти головні напрямки. Обговорення питань сприяє форму­ванню позиції і є однією з найважливіших завдань представниць­кого органу. Важливі рішення повинні готуватися з урахуванням аргументів і контраргументів. З огляду на те, що прийняття рішен­ня є складним процесом, то рада в порядку розподілу праці може доручати підготовку деяких питань виконавчим органам. Участь спеціалістів у процесі колективного обговорення проекту рішення забезпечує його наукову обґрунтованість, гарантує високий рівень компетентності, відповідальності та ефективності³. Підготовка рі­шень виключно виконавчим органом приводить до того, що рада часто перетворюється в орган, що «ратифікує» рішення виконавчо­го органу. Керівники комісій через тісні зв'язки часто підтримують погляд виконавчого органу і приймають його позицію, оскільки він частіше за все має у своєму розпорядженні більше інформації.

Представницький орган, крім утілення в життя своїх рішень, часто займається і розв'язанням конкретних проблем та окремих

Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ [Текст] / Вольфганг Гизевиус ; [пер. с нем. Борис Воронов]. - [Бонн] : Фонд Фридриха Эберта, 1995. -С. 48.

Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря­дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. - К. : Довіра, 1997.-С. 43.

Краснов М. А. Коллегиальность и персональная ответственность в работе местных Советов [Текст] / М. А. Краснов. - М. : Юрид. лит., 1986. - С. 10.

питаннь, підміняючи виконавчий орган. Зважаючи на значну кіль­кість питань та обмаль часу на їх розгляд, виникає проблема об­сягу інформації, що потребує оброблення. Рада може вирішити її, якщо сконцентрує свою увагу на вирішенні принципових проблем розвитку адміністративно-територіальної одиниці, що зачіпають інтереси більшості членів територіальної громади. Чим більша громада, тим більше повинна відповідна рада обмежуватися ви­рішенням основних проблем. Тобто необхідним є самообмеження для більшої ефективності її роботи. Перенасичення порядку денно­го сесії ради дрібними питаннями, технічними деталями не тільки не сприяє підвищенню ролі представницьких органів, а, навпаки, заважає цьому.

Компетенція рад як представницьких органів і компетенція ви­конавчих органів знаходяться в тісному функціональному зв'язку, але це не відношення цілого і частини. Місцеві ради не мають пра­ва здійснювати повноваження замість своїх виконавчих органів, а також замість сільських, селищних, міських голів.

Галузеве законодавство, як правило, встановлює компетенцію органів місцевого самоврядування, виходячи з принципу, який панував у радянський період, не виділяючи окремо компетен­цію представницьких органів, виконавчих органів і компетенцію сільського, селищного, міського голови, що є одним із основних стримувальних чинників розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Розподіл компетенції між сільською, селищною, міською рада­ми та їх виконавчими органами - це питання не стільки організа­ційно-технічне, скільки соціально-політичне. Від того, яку нормах права визначена роль рад у вирішенні питань місцевого значення, і як ці норми реалізуються в житті, залежить ступінь реального впливу представницького органу і громади на розв'язання цих питань¹. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» вирішив проблему співвідношення представницьких і виконавчих органів у сфері місцевого самоврядування найрадикальнішим способом й однаково для всієї держави. Законодавець відкинув усі спроби допустити використання інших моделей взаємовідносин представ­

' Лазарев Б. М. Компетенция органов управлення [Текст] / Б. М. Лазарев. -М. : Юрид. лит, 1972.-С. 104.

ницьких і виконавчих органів. Між тим, світова практика свідчить про те, що навіть в одній країні може використовуватися декілька моделей місцевого самоврядування. Більш того, Європейська хар­тія місцевого самоврядування передбачає право обраних рад або асамблей мати у своєму розпорядженні виконавчі органи, що від­повідальні перед ними. Тяжіння до однотипності, якихось універ­сальних стандартів здатне гальмувати спонукальні стимули, які є невід'ємними ознаками самоврядної спільноти. Саме тому обсяг послуг, що надаються на місцях, як і обсяг функцій, повинен змі­нюватися залежно від потреб і умов, вимог та бажань, виходячи з принципу доцільності для громади¹.

Сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про роз­межування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих ви­конавчим органам. В основі такого розмежування лежить перелік функцій, які повинен реалізовувати відповідний орган. Як відомо, більшість функцій місцевих рад здійснюється через правовідно­сини, оскільки функції - це передумова для виникнення реальних правовідносин, а владні повноваження - юридичні засоби такої реалізації, зв'язок між повноваженнями та функціями провадиться на юридичному рівні, повноваження є явищем юридичним і має стикатися з юридичним проявом функцій.

Можна виділити дві ключові сфери діяльності органу місце­вого самоврядування й окреслити головні напрямки роботи пред­ставницької та виконавчої гілок. По-перше, це дослідження й виз­начення поточних і перспективних потреб населення, задоволення яких воно очікує від органів місцевого самоврядування, визна­чення пріоритетів у їх задоволенні й у відповідному розподілі фі­нансових ресурсів, постановка нагальних проблем і завдань перед виконавчими органами. Усе це - головний напрямок діяльності представницьких органів місцевого самоврядування, депутати яких репрезентують очікування всіх верств громади: різних груп населення, підприємців і підприємств, політичних партій та рухів. Друга сфера - професійне розв'язання проблем і завдань розвитку

' Некрич А. Важка ти, ноша самоврядування / А. Некрич // Віче. - 1997. -№ 5. -С. 43.

громади в умовах завжди обмежених ресурсів шляхом підготов­ки для затвердження місцевою радою рішень щодо створення від­повідної системи управління й комунальних організацій, а також конструктивної взаємодії з виробничими, громадськими, іншими організаціями та органами місцевої державної влади. Перелічені сфери суспільних відносин є предметом діяльності виконавчих, органів місцевого самоврядування. Розуміння ролі й місця кож­ної з владних гілок у межах реалізації функцій місцевого само­врядування допомагає більш чітко визначити сфери їх впливу й відповідальності, критерії ефективності роботи, сприяє побудові раціональної системи прийняття стратегічних управлінських рі­шень щодо розвитку регіону.

Виконавчі органи сільської, селищної, міської ради виконують ве­личезний обсяг роботи в управлінні місцевими справами, що потре­бує безперервної, послідовної і компетентної роботи професіональ­них службовців. Завдання, які стоять перед виконавчими органами постійно ускладнюються, і це, у свою чергу, потребує удосконалення системи правового регулювання форм і методів їх діяльності, підбо­ру й підготовки кадрів. У зарубіжних країнах із розвитком суспіль­ства простежується тенденція до зниження ролі представницьких органів. Тільки службовці-професіонали можуть у сучасних умовах ефективно здійснювати управлінські функції, а тому все більше ви­користовується тип муніципального управління, коли рада для керів­ництва її виконавчими органами призначає професійного менеджера (муніципального директора, генерального керуючого).

===== §13. Повноваження органів самоорганізації населення та забезпечення їх реалізації

Повноваження органів самоорганізації населення - це закріп­лені нормативно-правовими актами й нормами статутного права вид і міра можливої й необхідної поведінки (права та обов'язки) органу самоорганізації з метою реалізації його завдань та функцій, досягнення певного соціально-корисного результату. Закон Украї­ни «Про органи самоорганізації населення» поділяє повноваження цих органів на власні і делеговані.

Власні повноваження органу самоорганізації населення - пов­новаження, надані відповідно до Конституції та законів України сільською, селищною, міською або районною в місті (в разі її ство­рення) радою органу самоорганізації населення під час його утво­рення. Закріплені в Законі України «Про органи самоорганізації населення» власні повноваження поділяють на чотири групи: а) із представництва і захисту інтересів жителів відповідної території (пункти 1, 3, 6 ст. 14); б) зі сприяння органам державної влади, органам місцевого самоврядування, їх посадовим особам, закла­дам освіти, культури тощо у виконанні функцій і повноважень, спрямованих на задоволення потреб жителів відповідної території (пункти 2, 7, 8, 9, 10, 13 ст. 14); в) щодо залучення населення до участі у вирішенні завдань та здійсненні функцій місцевого самов­рядування (пункти 4, 5 ст. 14); г) пов'язані з наданням органом са­моорганізації населення громадських послуг жителям відповідної території (пункти 11, 12, 14 ст. 14)'.

До першої групи належать повноваження: а) представляти ра­зом із депутатами інтереси жителів будинку, вулиці, мікрорайону, села, селища, міста у відповідній місцевій раді та її органах, місце­вих органах виконавчої влади; б) вносити у встановленому порядку пропозиції до проектів місцевих програм соціально-економічного й культурного розвитку відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць і проектів місцевих бюджетів; в) здійснювати кон­троль за якістю надаваних громадянам, які проживають у жилих будинках на території діяльності органу, житлово-комунальних послуг і за якістю проведених у зазначених будинках ремонтних робіт.

Другу групу становлять повноваження: а) сприяти додержанню Конституції й законів України, реалізації підзаконних актів інших органів публічної влади, рішень, прийнятих місцевими референ­думами; б) надавати допомогу навчальним закладам, закладам й організаціям культури, фізичної культури і спорту в проведенні культурно-освітньої, спортивно-оздоровчої й виховної роботи се­ред населення, розвитку художньої творчості, фізичної культури і спорту; сприяти збереженню культурної спадщини, традицій

Закон України «Про органи самоорганізації населення» : наук.-практ. ко­ментар / За ред. В.В. Кравченка. - К. : Атіка-Н, 2003. - С. 46.

народної культури, охороні пам'яток історії й культури, впровад­женню в побут нових обрядів; в) організовувати допомогу грома­дянам похилого віку, інвалідам, сім'ям загиблих воїнів, партизанів і військовослужбовців, малозабезпеченим й багатодітним сім'ям, самотнім громадянам, дітям-сиротам й дітям, позбавленим бать­ківського піклування, вносити пропозиції із цих питань до органів місцевого самоврядування тощо.

До третьої групи включено повноваження з організації на доб­ровільних засадах участі населення в здійсненні заходів щодо: охо­рони довкілля, пам'яток історії та культури; ліквідації наслідків стихійного лиха; будівництва й ремонту шляхів, тротуарів, кому­нальних мереж, об'єктів загального користування з дотриманням установленого законодавством порядку їх здійснення; проведення робіт для благоустрою, озеленення й утримання в належному стані садиб, дворів, вулиць, майданів, парків, кладовищ, братських мо­гил; обладнання дитячих і спортивних майданчиків, кімнат дитя­чої творчості, клубів за інтересами тощо.

До четвертої групи входять повноваження органу самооргані­зації щодо розгляду звернень громадян, ведення їх прийому, об­ліку за віком, місцем роботи чи навчання, які мешкають у межах території діяльності органу; інформування останніх про свою діяльність, організації обговорень проектів його рішень із найваж­ливіших питань.

Орган самоорганізації населення набуває власні повноважен­ня з моменту легалізації (із дня прийняття реєструючим органом рішення про його реєстрацію або направлення письмового пові­домлення про заснування до виконавчого комітету відповідної ради). Для їх реалізації сільська, селищна, міська, районна в місті (в разі її створення) рада передає органу самоорганізації населення відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, здійснює контроль за їх виконанням. Це означає, що виконання власних повноважень органів самоорганізації населення має забез­печуватися відповідними місцевими радами.

Аналіз власних повноважень органів самоорганізації населен­ня показує, що більшість із них спрямовані на сприяння органам державної влади й місцевого самоврядування, їх посадовцям та депутатам місцевих рад у здійсненні покладених на них завдань і

функцій. Хоча органи самоорганізації, на перший погляд, наділені істотними власними повноваженнями, на жаль, більшість із них має декларативний характер. Практика свідчить, що діяльність цих ор­ганів зводиться переважно до благоустрою, озеленення й утриман­ня в належному стані прибудинкових територій. Досить формаль­ними є, приміром, повноваження щодо сприяння правоохоронним органам у забезпеченні громадського порядку, надання необхідної допомоги органам пожежного нагляду в здійсненні протипожежних заходів, організація вивчення населенням правил пожежної безпеки, участь у громадському контролі за додержанням вимог останньої¹.

Делеговані повноваження органу самоорганізації населення - це повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті (в разі її створення) ради, якими вона додатково його наділяє. Сіль­ська, селищна, міська, районна в місті рада може додатково наді­ляти частиною своїх повноважень (окрім виключної компетенції) орган самоорганізації населення з одночасним переданням йому додаткових коштів, а також матеріально-технічних та інших ре­сурсів, необхідних для здійснення цих повноважень, та здійснює контроль за їх виконанням. Відповідні місцеві ради в будь-який час можуть вилучити делеговані повноваження з компетенції ор­гану самоорганізації. Делегування повноважень здійснюється на певний строк, який має бути визначено в рішенні ради, при цьому він не може перевищувати строку повноважень відповідної ради. Також, слід зазначити, що делегування повноважень органу само­організації населення є правом відповідної місцевої ради, а не її обов'язком. Додаткове наділення органів самоорганізації населен­ня делегованими повноваженнями означає, що їх цей орган набу­ває вже після легалізації на підставі окремого рішення ради.

У разі, якщо рішення ради про наділення органу самооргані­зації населення повноваженням відповідної ради не забезпечене фінансами і майном, збори (конференція) жителів за місцем про­живання, на яких обирався цей орган, можуть на цій підставі звер­нутися до відповідної ради про виключення такого повноваження із числа делегованих органу самоорганізації населення.

' Остапенко О. Г. Конституційно-правовий статус органів самоорганізації населення в Україні [Текст] : монографія / О. Г. Остапенко. - Харків : ХНАДУ, 2009.-С. 115.

Глава 10. =^^===========