Повноваження суб'єктів місцевого самоврядування щодо управління комунальною власністю

===== §1. Загальна характеристика

Права комунальної власності. Об'єкти комунальної власності

Право комунальної власності в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначається як право територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, що належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого само­врядування.

Для аналізу права комунальної власності насамперед слід звернутися до норм Конституції України, яка закріплює, що ма­теріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є ру­хоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142)'. Відповідно до ст. 181 Цивільного кодексу України ру­хомими речами є такі, які можна вільно переміщувати в просторі². Більш детальне визначення закріплено в ст. 2 Закону України «Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень» від 18 лис­топада 2003 року N 1255-ІУ: «рухоме майно» - окрема рухома річ, сукупність рухомих речей, гроші, валютні цінності, цінні папери, а також майнові права та обов'язки³. Термін «нерухоме майно» на

' Конституція України від 28.06.96 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. -№ 30. - Ст. 141.

Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2003. - № 40-44. - Ст. 356.

Про забезпечення вимог кредиторів та реєстрацію обтяжень: Закон України від 18.11.2003 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2004. - № 11. - Ст. 140.

законодавчому рівні закріплювався неодноразово, наприклад у За­коні України «Про іпотеку» під нерухомим майном (нерухомістю) розуміють: земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на зе­мельній ділянці і невід'ємно пов'язані з нею, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення. Правовий режим нерухомого майна поширюється на повітряні та морські судна та судна внутрішнього плавання, космічні об'єкти'. Подіб­не визначення закріплене і в ст. 181 Цивільного кодексу України, різниця лише в тому, що згідно з кодексом режим нерухомої речі може бути поширений законом не лише на повітряні та морські судна, судна внутрішнього плавання, космічні об'єкти, а також і на інші речі, права на які підлягають державній реєстрації. Відповід­но до ч. З ст. 66 Господарського кодексу України цілісний майно­вий комплекс підприємства визнається нерухомістю і може бути об'єктом купівлі-продажу та інших угод². У Законі України «Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності» не­рухоме майно - будівлі, споруди, у тому числі об'єкти незаверше­ного будівництва, приміщення³. Наведені визначення «рухомого і нерухомого майна» можна застосовувати і для характеристики матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, однак необхідно враховувати, що часто терміни не мають універсально­го характеру, а застосовуються лише для цілей окремих законів. У законі про комунальну власність слід дати визначення термінів «рухоме майно» і «нерухоме майно», які б застосовувалися для ре­гулювання відносин у сфері місцевого самоврядування.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є земля, яка знаходиться у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах (ст. 142) ⁴. Суспільні відносини щодо володіння, користування й розпорядження землею регулюються Земельним

Про іпотеку: Закон України II Відом. Верхов. Ради України. - 2003. - № 38. -Ст. 313.

Господарський кодекс України від 16.01.2003 р. // Відом. Верхов. Ради Ук­раїни. - 2003. - № 18-22. - Ст. 144.

Про передачу об'єктів права державної та комунальної власності: Закон України // Відом. Верхов. Ради України. - 1998. - № 34. - Ст. 228.

Конституція України від 28.06.96 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

кодексом України¹. У комунальній власності перебувають усі зем­лі в межах населених пунктів, крім земель приватної та державної власності, а також земельні ділянки за їх межами, на яких розта­шовані об'єкти комунальної власності. У комунальній власності можуть бути землі резервного, природно-заповідного, лісового, водного фонду, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурно- го призначення, промисловості, транспорту, зв'язку, енергетич­ної системи, оборони. Підставами виникнення права комунальної власності на землю можуть бути: а) набуття територіальними гро­мадами права власності на земельні ділянки за цивільно-правови­ми угодами; б) передача земельних ділянок державної власності в комунальну власність; в) викуп земельних ділянок приватної власності для суспільних потреб; г) добровільна відмова власника земельної ділянки від прав на неї на користь територіальної гро­мади села, селища чи міста; ґ) розмежування земель державної та комунальної власності.

Матеріальною основою місцевого самоврядування є також при­родні ресурси. Згідно із чинним законодавством України ресурси поділяються на такі види: а) мінеральні й інші неживі ресурси морського дна та його надр²; б) природні рослинні'; в) природні енергетичні; г) біологічні; ґ) рекреаційні⁴; е) ресурси корисних копалин і компонентів. Природні ресурси України є власністю її народу, від його імені в межах, визначених Конституцією, права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування, а це у свою чергу є підставою для їхнього поді­лу на два види - загальнодержавного і місцевого значення. Виз­

' Земельним кодексом України від 25.10.2001 р. // Відом. Верхов. Ради Ук­раїни. - 2002. - № 3^.- Ст. 27.

Про ратифікацію Конвенції Організації Об'єднаних Націй з морського права 1982 року та Угоди про імплементацію Частини XI Конвенції Організації Об'єднаних Націй з морського права 1982 року: Закон України від 03.06.99 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. - № 31. - Ст. 254.

Про рослинний світ: Закон України від 09.04.99р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. -№ 22-23. - Ст. 198.

Про затвердження Загальнодержавної програми охорони та відтворення довкілля Азовського і Чорного морів: Закон України від 22.03.2001 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 2001. - № 28. - Ст. 135.

начення природних ресурсів місцевого значення законодавцем здійснюється за залишковим принципом, тобто це всі природні ресурси, що не віднесені законодавством України до природних ресурсів загальнодержавного значення. У зв'язку із цим необхідно навести перелік природних ресурсів загальнодержавного значен­ня: а) територіальні та внутрішні морські води; б) природні ресур­си континентального шельфу та виключної (морської") економіч­ної зони; в) атмосферне повітря; г) підземні води; ґ) поверхневі води, що знаходяться або використовуються на території більш як однієї області; д) лісові ресурси державного значення; е) природні ресурси в межах територій та об'єктів природно-заповідного фон­ду загальнодержавного значення; є) дикі тварини, які перебувають у стані природної волі в межах території України, її континен­тального шельфу та виключної (морської) економічної зони, інші об'єкти тваринного світу, на які поширюється дія Закону України «Про тваринний світ» і які перебувають у державній власності, а також об'єкти тваринного світу, що у встановленому законо­давством порядку набуті в комунальну або приватну власність і визнані об'єктами загальнодержавного значення; ж) корисні копа­лини, за винятком загальнопоширених, та інші природні ресурси, віднесені до ресурсів загальнодержавного значення законодавс­твом України'. Відсутність чіткого поділу природних ресурсів на загальнодержавні і місцеві стримує розвиток матеріальної основи місцевого самоврядування.

Конституційні приписи отримали подальшу деталізацію в За­коні України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким ус­тановлено, що територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і не­рухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, закла­ди культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права кому-

¹ Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від 25.06.91 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1991. - № 41. - Ст. 546.

нальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження (ч. 1 ст. 60).

Законодавство постійно оновлюється, тому уникнути ситуацій, коли один закон не відповідає положенням іншого, дуже складно Детально визначивши в законодавстві про місцеве самоврядуван­ня види підприємств, установ, організацій, які можуть бути в ко­мунальній власності, парламент із самого початку створив умови для виникнення суперечностей. Так, деякі положення Закону Ук­раїни «Про місцеве самоврядування в Україні» суперечать нормам пізніше прийнятих законів і кодексів, і це стримує розвиток місце­вого самоврядування і його матеріально-фінансової основи.

===== §2. Підстави та порядок формування комунальної власності

Територіальні громади можуть мати об'єкти комунальної влас­ності поза межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць. За своєю економічною природою така власність є ко­лективною формою, оскільки відображає відносини колективного привласнення жителями міст, селищ, сіл коштів, об'єктів і майна цієї власності, їх ставлення до них як до своїх'. Від імені та в ін­тересах територіальних громад права суб'єкта комунальної влас­ності здійснюють відповідні ради.

Підставою для набуття права комунальної власності є передан- ня майна територіальним громадам безоплатно державою, іншими суб'єктами права власності, а також майнових прав, створення, придбання майна органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом. Із державної в комунальну власність бе­зоплатно передаються житлові будинки, гуртожитки; заклади осві­ти, дошкільного виховання, культури (крім кінотеатрів), фізичної культури та спорту, охорони здоров'я (крім санаторіїв, профілак­торіїв, будинків відпочинку та аптек), соціального забезпечення, дитячі оздоровчі табори, у тому числі не завершені будівництвом; підприємства міського і приміського транспорту, шляхового гос-

Коммунальное право Украиньї [Текст] : учеб. пособие / [В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др.]. - Донецк : ДонГУ, 1999. - С. 137.

подарства, а також акції (частки, паі") господарських товариств, створених на базі їх майна, аеропорти цивільної та колишні ае­ропорти військової авіації, які не мають можливості самостійно забезпечувати свою сертифікаційну придатність. Безоплатно мо­жуть передаватися також інші об'єкти державної власності, якщо такі об'єкти не менше двох разів пропонувалися до продажу кон­курентними способами приватизації, але не були реалізовані. По­тенційно прибуткові об'єкти держава не передає, а, по суті, пере­даються об'єкти, які планово збиткові. Така власність для деяких територіальних громад - непосильна ноша за наявної системи формування місцевих бюджетів.

Сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право:

224. вносити пропозиції про передачу або продаж у комунальну власність відповідних територіальних громад підприємств, уста­нов та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до державної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад;

225. на переважне придбання в комунальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташованих на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально- побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Право комунальної власності територіальної громади захи­щається законом на рівних умовах із правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені в територіальних громад і передані іншим суб'єктам пра­ва власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за ви­нятком випадків, передбачених законом.

Згідно з розділом 5 Закону «Про місцеве самоврядування в Ук­раїні», у двомісячний строк із дня набрання його чинності Кабі­нет Міністрів разом із Фондом державного майна України повинні були подати на розгляд Верховної Ради проект закону про кому­нальну власність. Різні проекти вносилися на розгляд Верховної Ради України, але, незважаючи на актуальність, відповідний закон до цього часу не прийнято.