Глава 3. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні

===== §1. Місцеве самоврядування

як категорія сучасного державознавства

Проголошення незалежності України сприяло активізації про­цесу демократизації суспільства й держави, пошукам такої органі­зації публічної влади, яка відповідала б європейським стандартам і була спрямована на забезпечення прав і свобод людини. Важливим складником цього процесу є побудова оптимальної системи місце­вого самоврядування, яка в сучасному світі сприймається як єдино можлива демократична й раціональна модель влади на місцях.

Дослідження інституту місцевого самоврядування варто роз­починати насамперед з аналізу його поняття. У науковій літера­турі радянської доби широко вивчалося національне, професійне та громадське самоврядування. Наприкінці XX ст. активізувався розгляд самоврядування як форми державної влади на рівні ад­міністративно-територіальних одиниць. У найбільш загальному вигляді під терміном «самоврядування» розуміють відносно ав­тономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям його членами норм і рішень, які стосуються його життєдіяльності, а також відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління¹.

Більш докладне визначення: «самоврядування - це спосіб со­ціального управління загальними справами певної спільноти (ут­ворення) людей, який грунтується на їх сумісній діяльності з при­йняття рішень та їх здійснення». При цьому йому притаманні такі риси: 1) наявність соціального управління; 2) належність повноти всієї влади певній спільноті (колективу) людей, члени якої визна­ють владу тільки власного об'єднання (тут має місце єдність, збіг суб'єкта й об'єкта управління); 3) саморегуляція, яка виявляєть-

' Институты самоуправления: историко-правовое исследование [Текст] / [отв. ред. Л. С. Мамут]. -М. : Наука, 1995. - С. 5.

ся в тому, що всі члени об'єднання спільно виробляють загаль­ні рішення (правила поведінки) - статути, положення, інструкції; 4) самоорганізація - проведення організаційних заходів із метою задоволення й захисту спільних інтересів; 5) здійснення влади без­посередньо об'єднаними суб'єктами або через засновані ними ор­гани; 6) спільна діяльність із реалізації прийнятих рішень»¹.

На найвищому рівні теоретичного узагальнення поняття само­врядування може застосовуватися для позначення будь-яких про­явів соціальної самоорганізації, саморегуляції, що відбуваються в суспільстві, а тому цей термін уміщує і поняття соціального управ­ління, різновидом якого є державне управління, що здійснюєть­ся від імені держави, яка є формою самоорганізації суспільства. Таким чином, термін «самоврядування» є родовим поняттям, що може застосовуватися для позначення будь-яких видів (форм) са­моорганізації суспільства як багаторівневої соціальної системи.

Самоврядування в межах адміністративно-територіальних оди­ниць, тобто організованим за територіальною ознакою, як прави­ло, називають місцевим. Місцеве самоврядування - це багатог­ранне, комплексне політико-правове явище, науковий потенціал якого розкривається в сукупності теоретичних конструкцій, базо­вих юридичних понять і категорій, що сприяють оформленню від­повідних теорій місцевого самоврядування. Останнім часом поряд із нормативним підходом у дослідженні сутності місцевого самов­рядування значного розвитку отримали соціологічний, системний, аксіологічний, гносеологічний, функціональний підходи. Плю­ралізм стосовно розуміння місцевого самоврядування зумовлений тим, що воно тісно пов'язано з іншими явищами - державою, полі­тикою, економікою, культурою, психологією, ментальністю².

В Україні місцеве самоврядування визнається й гарантується на конституційному рівні. Аналіз конституційних норм дозволяє

Ткаченко В. Д. Демократія і самоврядування (деякі аспекти співвідношен­ня) / В. Д. Ткаченко // Проблеми удосконалення правового регулювання місце­вого самоврядування в Україні : матеріали міжнар. наук-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю.П. Битяка. - Харків : Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України. - 2004. - С. 79.

Хоменець Р. «Анатомія» місцевого самоврядування. Над чим задумуються теоретики / Р. Хоменець // Віче. - 2002. -№ 3. - С. 51.

зробити висновок, що місцеве самоврядування треба розглядати, як (а) один із фундаментальних принципів конституційного ладу, (б) одну з форм народовладдя, (в) специфічну підсистему публіч­ної влади, (г) форму залучення громадян до участі в розв'язанні питань місцевого значення, (ґ) право, (д) системну організацію, (е) різновид суспільного управління.

1. Визнаючи місцеве самоврядування як один із принципів конс­титуційного ладу, сутність якого полягає передусім у забезпечен­ні прав та свобод людини і громадянина. Основний Закон гаран­тує сталий розвиток цього інституту. В ст. 2 Європейської хартії про місцеве самоврядування зазначається, що принцип місцево­го самоврядування повинен бути визнаний у законодавстві і, по можливості, в конституції країни¹. Його визнання й гарантування виявляється в тому, що Конституція України встановлює межі для законодавця: визначає параметри для подальшого нормативного регулювання й унеможливлює необгрунтоване втручання держави у сферу компетенції місцевого самоврядування. З огляду на важ­ливість цього інституту для становлення й розвитку громадянсь­кого суспільства порядок визначення його засад віднесено ст. 92 Конституції України до виключної сфери законодавчого регулю­вання.

Більшість учених-правників сприймає місцеве самоврядування як підґрунтя конституційного ладу країни, однак нормативного закріплення цього положення в українському законодавстві не­має. Для порівняння: у ст. 1 Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Фе­дерації» від 06 жовтня 2003 р. закріплено, що місцеве самовря­дування як формою здійснення народом влади становить одну з основ конституційного ладу². Розвиток місцевого самоврядування європейським співтовариством розглядається як суттєвий внесок у побудову суспільств, що ґрунтуються на принципах демократії та децентралізації.

Європейська хартія про місцеве самоврядування. Офіційний переклад // Бюл. законодавства і юрид. практики України. — 2002. - № 10.- С. 10-17.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. // СЗ РФ (Собрание законода­тельства Российской Федерации). - 2003. - № 40. - Ст. 3822.

44. Як форма народовладдя місцеве самоврядування отримало своє закріплення в ст. 5 Конституції України, згідно з якою саме народ має виключне право визначати і змінювати конституційний лад, яке не може бути узурповано державою, її органами й посадо­вими особами.

Самоврядування, на думку Ю. О. Тихомирова - це основний спосіб здійснення народовладдя, насамперед у масштабах сус­пільства. втілення інтересів народу та інших соціальних спільнот¹. Місцеве самоврядування зумовлюється об'єктивною заінтересо­ваністю груп людей, людських колективів, об'єднаних за тери­торіальною ознакою для вирішення спільно і під свою відпові­дальність важливих питань і проблем місцевого значення. У своїй реалізації воно спирається на інститути безпосередньої демократії (місцеві референдуми, вибори тощо), а також органи і посадових осіб місцевого самоврядування. Активізація обох головних форм участі населення в здійсненні народовладдя - представницької і безпосередньої - сприятиме розвитку самоврядування ². На думку В. Є. Чиркіна, місцеве самоврядування - це влада територіального колективу, об'єднання громадян на певній території, влада народу цієї території, у її межах та з питань, визначених правовими акта­ми держави³. Вагомим аргументом на користь визнання місцевого самоврядування формою народовладдя є право його органів у ме­жах, установлених Конституцією, володіти, користуватися, розпо­ряджатися об'єктами права власності українського народу.

45. Місцеве самоврядування — особливий різновид публічної вла­ді і Уже сама назва «самоврядування», «самоуправління» вказує

Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления / Ю. А. Тихо­миров // Вопросы философии. - 1983. - № 8. - С. 26.

Загальна теорія держави і права [Текст] : [підручник] / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Харків : Право, 2002. - С. 111.

Чиркин В. Е. Конституционное право в Российской Федерации [Текст] : [учебник] / В. Е. Чиркин. - М. : Юристь, 2002. - С. 453.

Чиркин В. Е. Государственное и муниципальное управление [Текст] : [учебник] / В. Е. Чиркин. - М. : Юристь, 2003. - С. 249-254.; Баймуратов М. А. Муниципальная власть: актуальные проблемы становления и развития в Украине [Текст] : монография / М. А. Баймуратов, В. А. Григорьев. - Одесса : Юрид. л-ра, 2003. - 248 е.; Чапала Г. В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:

на наявність у ньому управлінських взаємовідносин, які є одним із видів відносин влади. Аналізуючи місцеве самоврядуваннями розрізняємо спеціальний суб'єкт - територіальну громаду, спе­ціальний об'єкт - питання місцевого значення - і самостійність - ключову категорію, що характеризує його як самостійну підсис­тему публічної влади, що конституційно гарантується державою¹.

Разом із тим, необхідно зазначити, що місцеве самоврядуван­ня і муніципальна влада не є тотожними поняттями. Виникнення, організація і функціонування муніципальної влади неможливі без місцевого самоврядування, але не будь-яке місцеве самовряду­вання є проявом муніципальної влади. Місцеве самоврядування є більш широким явищем, ніж муніципальна влада².

Дійсно муніципальна влада може розглядатися лише як одна з найважливіших характерних ознак місцевого самоврядування. Загальні збори, громадські слухання, місцеві ініціативи, самоопо­даткування хоч і є самостійними й важливими формами участі громадян у вирішенні питань місцевого значення, проте ознак муніципальної влади вони не мають. Отже, місцеве самоврядуван­ня не можна зводити лише до муніципальної влади, тому що це явище набагато складніше й різнобічніше.

Як різновид організації публічної влади місцеве самовряду­вання, на думку Ю. М. Тодики, повинно забезпечити передусім належний рівень керованості соціальної системи певного рівня, тобто місцевого співтовариства, яке проживає на відповідній тери­торії¹. У процесі його здійснення забезпечується розв'язання пи­

Крусян А. Местное управление и самоуправление: к постановке вопроса о содержании и понятии / А. Крусян // Юридический вестник. - 1998. - № 1. -С. 86.

Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 52; Гавришев А. Е. Муниципальное правотвор­чество в Российской Федерации : автореф. дис. на соискание науч. степени канд. юрид. наук / А. Е. Гавришев. - Ростов- на-Д., 2004. - С. 12-14.

Тодика Ю. М. Місцеве самоврядування в аспекті конституційної реформи / Ю. М. Тодика // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого са-

теоретико-правовий аналіз [Текст] : монографія / Г. В. Чапала. - Харків : Право, 2006. - 224с.

тань місцевого значення, що, безумовно, поєднано з виникненням владних відносин. Визначення органів місцевого самоврядування як суб'єктів публічної влади ґрунтується на положеннях ст. 5 Ос­новного Закону.

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відо­кремлене від державної влади й діє в межах Конституції й законів України автономно. За свою діяльність органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні передусім перед тери­торіальною громадою і лише за реалізацію делегованих повнова­жень - перед органами державної влади. Місцеве самоврядування не існує ізольовано від держави, бо в них спільне джерело влади - народ. Простежується функціональна близькість місцевого самов­рядування й держави, адже їх органи й посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень і в спосіб, що перед­бачені Конституцією й законами України. Гармонійне поєднання зусиль держави й місцевого самоврядування (по суті, рівноправних суб'єктів публічної влади) є однією з необхідних передумов опти­мальної організації публічно-владного механізму суспільства.

4. Місцеве самоврядування - це форма самоорганізації населення на місцях, що виявляється в таких соціальних характеристиках, як самоуправління, самодіяльність, саморегулювання, самоконтроль. Як найпростіша природна форма організації управління будь-якої со­ціальної спільноти, самоврядування знаходить вияв і втілення у від­повідних інституційних формах на всіх етапах еволюції суспільства й може розглядатися як внутрішньо іманентний останньому спосіб ко­ординації соціальних зв'язків, що має на меті реалізацію тих чи інших групових потреб, яка можлива завдяки об'єднанню спільних зусиль.

Для самоврядування характерні нові зв'язки суб'єктів та об'єктів: суб'єкт стає об'єктом, а об'єкт набуває властивостей суб'єкта. Соціальні норми створюються шляхом прямого волеви­явлення людей і служать їх самозобов'язанням, участь населення у громадських справах є найбільшою¹. Функціонально й органі­заційно місцеве самоврядування є певною соціальною системою

Тихомиров Ю. А. Публичное право: падения и взлетьі / Ю. А. Тихомиров // Государство и право. - 1996. - № 1. - С. 7.

моврялування в Україні : матеріали міжнар. наук-прак. конф. (м. Харків, 25 трав­ня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - С. 4.

або тим організаційно-правовим механізмом, завдяки якому те­риторіальні громади безпосередньо або через обрані ними органи здійснюють функції та повноваження місцевого самоврядування¹.

Як форма громадянської самоорганізації соціуму місцеве само­врядування об'єктивно підвищує рівень керованості в суспільстві та престиж влади. На методологічну обмеженість аналізу місцево­го самоврядування лише як публічно-правового інституту звертав увагу Ю. М. Тодика, оскільки такий погляд спрямований виключ­но на публічні інтереси й не завжди враховує самостійне значення особи в його системі. Водночас громадянин, житель місцевого по­селення не просто бере участь у самоврядуванні, а разом з іншими його мешканцями здійснює його, реалізуючи свої права і свободи. Тому інститути місцевого самоврядування і всю його організацій­ну структуру, як і структуру громадянського суспільства в цілому, потрібно розглядати в органічній єдності з інститутами прав і сво­бод громадян, із правовим статусом особи як суб'єкта самовряд­них відносин за місцем проживання².

Правознавці Заходу розглядають самоврядування як інстру­мент розвитку місцевого співтовариства, як найбільш вдалу форму участі громадян в управлінні за межами парламенту³. Оптимальне поєднання на рівні місцевого самоврядування влади і свободи, зов­нішнього управління й самоорганізації населення дає можливість подолати традиційні, авторитарні за своєю суттю уявлення про демократію як виключно державної форми організації влади, яка начебто є єдиним джерелом і головним гарантом прав особи⁴.

' Муніципальне право України : [підручник] / [В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фри- цький, М. О. Баймуратов та ін.] ; за ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. - К. : Юрінком Інтер, 2001. - С. 89.

Тодика Ю. М. Місцеве самоврядування в аспекті конституційної реформи / Ю. М. Тодика // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого са­моврядування в Україні : матеріали міжнар. наук-прак. конф. (м. Харків, 25 трав­ня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - С. 5.

Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению / Е. Мирошниченко // Народ­ный депутат. - 1992. - № 17. - С. 48.

Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] /Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 50.

Місцеве самоврядування в Україні являє собою систему, яка складається із сукупності демократичних організаційних форм (виборів) та інститутів прямої безпосередньої демократії (рефе­рендумів), інших форм волевиявлення населення відповідної ад­міністративно-територіальної одиниці й виборних та інших ор­ганів, що реалізують його цілі, завдання та функції¹.

У Конституції України закріплено лише найважливіші форми участі громадян у вирішенні питань місцевого значення - вибо­ри й референдуми; інші ж форми (загальні збори громадян за міс­цем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання тощо) є предметом законодавчого регулювання. Розвинуте, з усталеними традиціями місцеве самоврядування сприятиме забезпеченню зба­лансованості відносин людини і держави, недопущенню повороту назад, до авторитаризму й тоталітаризму.

5. Місцеве самоврядування трактується як право. В. Шапо- вал уважає, що місцеве самоврядування є «правом і спроможніс­тю» (тобто компетенцією і водночас дієздатністю) відповідних органів². У ст. 140 Конституції України місцеве самоврядуван­ня визначається як право територіальної громади самостійно розв'язувати питання місцевого значення. Відповідно до ст. З Європейської хартії про місцеве самоврядування це не лише пра­во, а й спроможність (але не територіальної громади, а органів місцевого самоврядування) у межах закону здійснювати регла­ментування й управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їх компетенції, в інтересах місцевого населення. У Законі «Про місцеве самоврядування в Україні» враховано по­ложення і Конституції України, і Європейської хартії про місцеве самоврядування, а тому місцеве самоврядування формулюється як гарантоване державою право й реальна здатність територіаль­ної громади самостійно або під відповідальність органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місце­вого значення.

Тодыка Ю. Н. Выборы органов местного самоуправления: конституцион­но-правовой аспект [Текст] / Ю. Н. Тодыка, В. Д. Яворский. - X. : Факг, 1998. -С. 3.

Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування / В. Шапо- вал // Право України. - 2002. - № 3. - С. 49.

Відсутність ч іткої законодавчої дефініції категорії «місцеве са­моврядування» призводить до виникнення на практиці проблем, пов'язаних із браком автентичності понять, що закріплені в Кон­ституції України, Європейській хартії про місцеве самоврядуван­ня, а також у Законі «Про місцеве самоврядування в Україні». Ви­никає плутанина при визначенні суб'єкта, в інтересах якого має здійснюватися місцеве самоврядування, і в ході розроблення пра­вових засад функціонування механізму підзвітності, підконтроль- ності й відповідальності в цій системі. Недосконалість, притаман­на наявним нормативним трактуванням, спричиняє неоднозначне розуміння поняття «місцеве самоврядування» на практиці й пот­ребує нагального усунення вказаних недоліків на законодавчому рівні¹.

Аналізуючи конституційне визначення досліджуваної кате­горії, можемо зробити висновок, що однією з ключових харак­теристик місцевого самоврядування є самостійність його фун­кціонування. Під самостійністю треба розуміти не лише право територіальної громади безпосередньо або через органи місцево­го самоврядування вирішувати питання місцевого значення без втручання інших владних структур, а й необхідність їх вирішен­ня згідно з Конституцією і законами України. Іншими словами, йдеться про єдність прав та обов'язків, самостійності й відпові­дальності територіального колективу при розв'язанні питань місцевого значення. У свою чергу діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування означає, що вони несуть потрій­ну відповідальність за наслідки вирішення питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування, — перед територіальною громадою, державою, фізичними та юридичними особами. Ок­ремі правники пропонують місцеве самоврядування сприймати як одне з політичних прав - відповідне право громадянина, який проживає в «самоврядній» адміністративно-територіальній оди­ниці².

Яворський В. Д. Основні напрямки удосконалення законодавства про міс­цеві вибори в Україні / В. Д. Яворський // Державне будівництво та місцеве са­моврядування : зб. наук. пр. - 2001. - Вип. 1. - С. 119-124.

Шаповал В. Сутнісні характеристики місцевого самоврядування / В. Шапо- вал // Право України. - 2002. - № 3. - С. 51.

46. Аналіз чинного законодавства України дає підстави дія тлумачення місцевого самоврядування як системної організації з чітким внутрішнім взаємним підпорядкуванням, яка включає (а) територіальну громаду; (б) сільську, селищну, міську ради; (в) сільського, селищного, міського голову; (г) виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; (ґ) районні й обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; (д) органи самоорганізації населення. Водночас кожне село, селище, місто має свою систему місцевого самоврядування, яка ха­рактеризується як єдністю, так і диференціацією й певною субор­динацією. У містах із районним поділом його система є найбільш складною: за рішенням територіальної громади міста або місь­кої ради згідно із законодавством можуть утворюватися районні в місті ради, які мають свої виконавчі органи й обирають голову ради, який одночасно є і головою її виконавчого комітету. Проект нової редакції закону про місцеве самоврядування в Україні міс­тить більш широкий перелік суб'єктів системи місцевого самов­рядування, до якого додатково включаються голови районних та обласних рад і їх виконавчі апарати. Крім того, пропонується на­дати право на об'єднання не лише територіальним громадам сіл, а й територіальним громадам селищ і міст для спільного розв'язання проблем місцевого значення.

47. Місцеве самоврядування - це різновид суспільного управлін­ня. На думку В. В. Цвєткова, процеси управління властиві лише складним динамічним системам, іманентним атрибутом яких є самоуправління, тобто здатність до впорядкування системи, при­ведення її до відповідності з об'єктивною закономірністю даного середовища, до оптимізації й функціонування. Управління - це со­ціальна функція владно-організаційної діяльності, що забезпечує цілеспрямованість та узгодженість спільної праці й життя людей¹. У процесі розвитку суспільства змінювалася лише питома вага са­моврядування щодо державної влади. Принцип самоврядування є універсальним, одним із найдавніших серед тих, що застосову­ються в управлінні, починаючи з ранніх стадій еволюції людсько­

Цвєгков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління / В. В. Цвєгков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 10.

го суспільства¹. Управління суспільними справами здійснюється органами державної влади та органами місцевого самоврядування відповідно до вимог Конституції й законів України, що потребує чіткого розмежування їх повноважень і максимальної узгодженості дій між ними. М.В. Цвік зазначає, що самоврядування - це різно­вид соціального управління (врядування), в основу якого покладе­но спільне вирішення учасниками суспільних відносин суспільних справ, що поєднується зі спільною діяльністю у виконанні при­йнятих рішень². О. В. Константий місцеве самоврядування роз­глядає як спосіб соціального управління, провідну організаційну форму здійснення влади українським народом, яка функціонує на місцевому рівні в межах положень законів України автономно від органів державної влади, наділена для реалізації своїх завдань і функцій відповідним рухомим та нерухомим майном, правом фор­мувати місцеві бюджети й забезпечена обов'язком держави спри­яти їй у цьому³. З погляду В. С. Куйбіди, місцеве самоврядування - це різновид управління складними територіальними суспільни­ми системами⁴.

Наведені сутнісні характеристики дозволяють виявити достат­ньо глибокий зріз організаційно-управлінського аспекту реаліза­ції місцевого самоврядування як владної функції з налагодження спільної діяльності місцевого співтовариства. Але виконання цієї функції в умовах формально наявних інститутів самоврядування може здійснюватися по-різному: від адміністративно-авторитар­них, бюрократичних методів владарювання (в тому числі тих, що

Конституційне право України [Текст] : [підручник] / за ред. акад. АПрН України, докт. юрид. наук Ю. М. Тодики, докт. юрид. і політичн. наук В. С. Жу- равського. - К. : Ін Юре, 2002. - С. 485.

Загальна теорія держави і права [Текст] : [підручник] / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Харків : Право, 2002. - С. 110.

Константий О. В. Діяльність Конституційного Суду України як гарантія реалізації прав місцевого самоврядування в Україні / О. В. Константий // Пробле­ми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні : матеріали міжнар. наук-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - С. 65.

Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду­вання [Текст] : монографія / В. С. Куйбіда. - К. : МАУП, 2004. - С. 24.

грунтуються на принципах етнічної чи релігійної винятковості, земляцьких привілеїв, сімейності й т. ін., що деколи й проявляєть­ся на місцевому рівні) до справжніх демократичних, які повною мірою відповідають самій природі самоврядування. І хоча в ор­ганізаційно-управлінському й функціональному аспектах у всіх цих випадках можуть бути формальні підстави для характеристи­ки влади на місцевому рівні як системи самоврядування (місцеві референдуми, збори, виборні органи), реально може відбутися - і це відомо з історії - відчуження особи від місцевої влади, своєрід­не делегування населенням прав на самоврядування, на вирішення місцевих питань авторитарним місцевим керівникам¹.

Представники політичних наук, зокрема О. О. Яцунська, обґрунтовує доцільність інтерпретації поняття «місцеве самов­рядування» через категорію інтенсивності, що дозволяє уявити межі його практичного застосування, пов'язати реальність самов­рядування з його часовим та просторовим поширенням та виявити закономірність: інтенсивність можливого самоврядування перебу­ває у зворотній залежності від необхідного поширення самовряду­вання і у зворотному відношенні до тривалості необхідного само­врядування². Термін «інтенсивності» був уведений до наукового обігу американським політологом Дж. Сарторі. Використовуючи такий підхід, О.О. Яцунська приходить до висновку, що ця кате­горія дозволяє фіксувати межу тотожності терміна своєму прак­тичному втіленню.

Сьогодні налічується більше ЗО визначень поняття «місцеве самоврядування». Узагальнивши їх, можна виділити три основні напрямки в його трактуванні: юридичний, адміністративно-уп­равлінський та політологічний. Наявність таких різних концепту­альних підходів до розуміння місцевого самоврядування в основ­ному пов'язана з неоднозначним розумінням джерела та природи

Бондарь Н. С. Гражданин и публичная вдасть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 68.

Яцунська О. О. Світовий досвід місцевого самоврядування та перспективи його інституціонально-системного втілення в Україні : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. політ, наук : спец. 23.00.02 «Політичні інститути і процеси»/ О. О. Яцунська. - Одеса, 2001. - С. 3.

влади, яка здійснюється територіальними колективами громадян й органами, які вони обирають, та їх взаємодією з органами держав­ної влади.

== §2. Правова природа сучасних теорій місцевого самоврядування

Найбільш поширеними є три концепції розвитку місцевого са­моврядування: громадівська, державницька, муніципального ду­алізму.

Громадівська теорія місцевого самоврядування, що замінила теорію вільної громади, була започаткована практикою державот­ворення С1ІІА. Прихильники громадівської теорії місцевого само­врядування вважають:

48. первинні суб'єкти місцевого самоврядування — громади є самостійним джерелом такої публічної влади, яка не належить де­ржаві, а є самостійною, «муніципальною»;

49. право на місцеве самоврядування є невід'ємним від самої громади, а тому держава тільки його визнає та гарантує;

50. місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там ще збереглися умови для відтворення гро­мад. Щодо інших рівнів адміністративно-територіального поділу, то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровіль­них об'єднань (асоціацій);

51. місцеве самоврядування, його інституції мають вирішувати тільки питання місцевого значення, а здійснення повноважень де­ржавної влади має покладатися на місцеві органи державної ви­конавчої влади. У розв'язанні питань місцевого значення органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом».

Згідно з громадівською теорією місцеве самоврядування роз­глядається як самостійна форма публічної влади, суб'єктом якої є територіальний колектив - елемент громадянського суспільства¹, як одна з форм прояву громадської ініціативи, що сприяє мінімі­

Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст] : [підручник] / О. Ф. Фрицький. - К. : Юрінком-Інтер, 2002 - С. 515.

зації ролі держави в розв'язанні місцевих проблем. Науковці, які підтримують громадівську теорію місцевого самоврядування, ка­тегорично заперечують державну природу влади територіальний громад. Місцеве самоврядування, його органи не є складовою частиною державного механізму¹. Німецький учений 3. Баллейс наголошує, що муніципалітети є передусім природними корпора­тивними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з де­ржавної влади, скільки із суверенітету народу, який має поважати­ся й забезпечуватися державою на практиці².

О. В. Батанов уважає, що місцеве самоврядування - це неде­ржавна за своєю природою самостійна форма здійснення народом своєї влади, тобто публічна влада територіальної громади. На йог» думку, Конституція України підносить право територіальної гро­мади на місцеве самоврядування на рівень невід'ємного природ­ного права місцевого населення самостійно вирішувати питання місцевого значення незалежно від державних структур у межах за­конів, власної фінансово-економічної бази згідно зі своїми інтере­сами. Під природним правом територіальної громади він розуміє сукупність (комплекс) прав жителів певних населених пунктів, на­даних їм від Бога (природи), а тому священних і невідчужуваних від них. Саме тому таке природне право не залежить від законо­давчого визнання чи невизнання його державою, яка за допомогою правових заходів лише впорядковує, зовнішньо оформлює само­врядну активність територіальних громад, не встановлюючи її'. Противники, навпаки, стверджують, що в громадівській концепції місцеве самоврядування постає швидше у формі благих, але пус­тих декларацій, ніж як реально наявний соціальний феномен⁴.

Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 1997. - С. 88.

Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика [Текст] / А. И. Черкасов. - М. : Изд. группа «ФОРУМ-ИНФРА-М», 1998. - С. 20.

Батанов О. В. Деякі теоретичні проблеми співвідношення місцевого само­врядування та державної влади / О. В. Батанов // Часопис Київського університе­ту права.-2002.-№ 2. - С. 21.

Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник Моск. ун-та. - Сер. 12 : По­литические науки. - 2002. - № 4. - С. 87.

Державницька теорія місцевого самоврядування була започат­кована в Магдебурзькому праві й отримала найбільше поширення в Європі. Основні її положення були розроблені німецькими вче­ними Л. Штейном та Р. Гнейстом. В основі цієї теорії є:

52. ідея децентралізації частини державної влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, тери­торіальних колективів) і тих інституцій, які вони обирають;

53. певна правова, організаційна та фінансова автономія місце­вого самоврядування та його інституцій щодо центральних та міс­цевих інституцій державної влади;

54. місцеве самоврядування як засіб здійснення державних фун­кцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місце­вого населення та його інституцій);

55. органи місцевого самоврядування діють за принципом: «доз­волено те, що передбачено законом».

Державницька теорія виходить із того, що місцеве самовряду­вання, поряд із територіальною автономією, є однією з форм де­централізації державної влади на рівні територіальних колективів, а правоздатність останніх на самостійний розгляд місцевих питань трактується її прихильниками як така, що походить виключно від держави. Звідси — місцеве самоврядування визнається ними як різ­новид державної влади.

На думку К.Ф. Шеремета, «місцеве самоврядування - це справжнє децентралізоване державне управління»¹. Інші правники називають його інститутом демократичної держави². Приміром, Г. М. Чеботарьов уважає, що влада органів місцевого самовря­дування за своєю природою і не може бути іншою, ніж держав­ною³. Сучасний шведський учений С. Монтін наголошує, що з

Шеремет К. Ф. Актуальные проблемы формирования местного самоуправ­ления в Российской Федерации («круглый стол») / К. Ф. Шеремет // Государство и право. - 1997. -№ 5. - С. 33.

Воронов М. П. Питання взаємозв'язку місцевих рад з їх виконавчими орга­нами / М. П. Воронов, К. Є. Соляннік // Державне будівництво та місцеве самов­рядування : зб. наук. пр. - 2003. - № 5. - С. 54.

Чеботарев Г. Н. Развитие конституционных основ местного самоуправле­ния : [Текст] / Г. Н. Чеботарев. - Тюмень : Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1995. -С. 85.

погляду конституції та загальної ієрархії політичних інститути, муніципалітети - це частина державної адміністрації, а місцевому самоврядуванню його компетенція надається парламентом і тому в підсумку воно здійснює «делеговану державну владу»¹. Одно­рідність державної та муніципальної влади, як правило, вбачають у певних загальних ознаках: (а) чітко вираженому інституціалізо- ваному характері, (б) наявності специфічного апарату здійснення влади, (в) загальності, (г) універсальності, (ґ) встановленні й зборі податків.

На думку В. І. Борденюка, влада органів місцевого самовряду­вання є похідною від влади державної, а не від вигаданої муніци­пальної. Водночас він не заперечує й існування влади, джерелом якої є територіальна громада, але в даному разі її влада, на відміну від влади об'єднань громадян, трансформується, по суті, в держав- ну².

Недоліки державницької теорії полягають у заниженні ролі ініціативи населення, утискуванні демократичних принципів участі громадян у розв'язанні проблем місцевого значення, у тому, що ставиться під сумнів здатність суспільства до самоорганізації та самоврядування'. Чинне законодавство України настільки су­перечливе й непослідовне, що прихильники всіх концепцій мають змогу посилатися на відповідні норми для підтвердження правиль­ності своїх позицій. Посилення тенденції поєднання при правово­му регулюванні статусу місцевого самоврядування громадівської й державницької концепцій, по суті, стало результатом реалізації законодавцем намагання закріпити загальносоціальну (громадівсь- ку) цінність цього інституту шляхом не самоусвідомлення й само­організації територіальних громад, а адміністрування державою.

Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика : [Текст] / А. Черкасов ; Ин-т государства и права Рос. акад. наук. - М. : Изд. дом «Форум» ИНФРА-М, 1998. - С. 20.

Борденюк В. Деякі аспекта співвідношення місцевого самоврядування, держави і громадянського суспільства в Україні / В. Борденюк // Право України. -2001. -№ 2. -С. 26.

Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник МГУ. - Сер. 12 : Полити­ческие науки. - 2002. - № 4. - С. 87.

При цьому тут відіграли свою роль не прагнення до чистоти вті­лення теоретичних ідей і конструкцій, а бажання швидше відійти від старих форм державного управління на місцях, побороти опір становленню нових форм і забезпечити правові гарантії незворот­ності їх утвердження¹. На думку О. Ф. Фрицького, в Україні за­проваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками радянської моделі, що на практиці означає безпосе­реднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування виконавчої влади в особі місцевих державних ад­міністрацій².

Розгляд місцевого самоврядування лише як форми децентралі­зації виконавчої влади фактично випускає з уваги чимало правових аспектів теми дослідження. Заперечується поділ публічної влади на державну і муніципальну (владу територіальної громади), на­явність місцевих (локальних) інтересів територіальних громад, які можуть суперечити інтересам держави, та окремої сфери місцево­го самоврядування, яка відмінна від сфери державного управління. Зведення місцевого самоврядування лише до місцевого рівня де­ржавного управління суттєво звужує спектр аналізу й дослідження сутності місцевого самоврядування, як одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, як інституту громадянського суспільства, як однієї з форм народовладдя, як фундаменту сучас­ної філософії людини, як багатогранного суспільного, соціально- політичного та соціально-правового феномену.

Певною модифікацією громадівської та державницької теорій місцевого самоврядування є громадівсько-державна теорія або ж теорія муніципального дуалізму. Це досить поширена теорія у сві­товій літературі, яка має прихильників і в Україні. Відповідно до основних постулатів цієї теорії:

• інституції місцевого самоврядування є незалежними від де­ржави лише в суто громадських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній вони розглядаються як інституції держави, що виконують її функції та повноваження;

Васильєв В. И. Местное самоуправление [Текст] : учеб. и науч.-гіракт. по­собие / В. И. Васильєв. - М. : Юринформцентр, 1999. - С. 20.

Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст] : [підручник] / О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком-Інтер, 2002. -С. 521.

56. ті справи, які повинні здійснювати інституції місцевого са­моврядування, мають також поділятися на «власні» та «делего­вані»;

57. у здійсненні власних справ органи місцевого самоврядуван­ня мають діяти незалежно та самостійно від державних органів, дотримуючись лише законів;

58. у виконанні ж делегованих повноважень органи місцевого самоврядування діють під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів;

59. поєднання в особі органів місцевого самоврядування функ­цій місцевого самоврядування з функціями державного управлін­ня на місцях визначається «подвійною», або «двоєдиною», політи- ко-правовою природою місцевого самоврядування.

Теорія муніципального дуалізму (громадівсько-державницька) акцентує увагу на подвійній природі влади місцевого самовряду­вання. Прихильники цієї концепції вважають, що місцеве само­врядування не залежить від держави лише при розв'язанні суто господарських і громадських справ, а в політичній сфері воно роз­глядається як агент держави, що виконує державні функції. На їх думку, синтез державного й недержавного в місцевому самовря­дуванні значущий для суспільства. Завдяки поєднанню цих двох засад вирішуються найважливіші громадсько-державні завдання: (а) усувається роздвоєння влади, яке призводить до політичної нестабільності й послаблення держави та її інститутів; (б) створю­ються можливості для участі людей в управлінні справами суспіль­ства й держави, що підносить культурно-правовий рівень громадян і виховує в них почуття поваги до законів; (в) ліквідується розрив між суспільством і державою; (г) досягається єдина мета - збере­ження і зміцнення суспільства й держави на основі демократичних інститутів; (ґ) держава може краще вивчати потреби населення, місцеві справи й ухвалювати рішення, що відповідають інтересам людей; (д) народжується спільний інтерес громадян і державних органів, сутність якого полягає в побудові життя, гідного кожної людини й суспільства в цілому, а управління суспільством на ос­нові узгоджених дій переростає в єдиний творчий процес¹.

Постовой Н. В. Муниципальное право России [Текст]: учебник / Н. В. Пос­товой. - М. : Новый Юрист, 1998. - С. 20-21.

М. О. Бажинов пропонує місцеве самоврядування ідентифіку­вати, по-перше, як найнижчий рівень державної влади, юридично відмежований від інших ешелонів влади з метою надання йому самостійності й широти можливостей у конкретних умовах не­великих і часто специфічних муніципальних утворень, по-друге, як інститут громадянського суспільства, спосіб самоорганізації населення. Ключовим є словосполучення «самостійна діяльність», оскільки владні повноваження в цьому разі вторинні для місцевого самоврядування, головною метою якого є реалізація (здійснення) функцій громадянського суспільства. У сукупності ці дві сторо­ни місцевого самоврядування становлять «граничну смугу» в со­ціумі, покликану розв'язувати завдання правильної структуризації й оптимальної взаємодії держави і громадянського суспільства¹. Подібною є позиція В. В. Кравченка й М. В. Пітцика, які акценту­ють увагу на значенні місцевого самоврядування в механізмі со­ціального управління і на його подвійній природі, з одного боку, як форми публічної влади (в системі місцевого самоврядування можуть видаватися загальнообов'язкові рішення, виконання яких забезпечується примусовою силою держави), а з другого, - як інс­титуту громадянського суспільства².

Плюралізм теорій, концепцій, доктрин, учень, що утвердився в науці, знайшов своє відповідне відображення й у підходах до розуміння місцевого самоврядування, коли його сутність, зміст і форми реалізації визначаються по-різному. З огляду на те, що розв'язання багатьох соціально-економічних проблем, пов'язаних із підвищенням життєвого рівня населення, забезпеченням прав і свобод громадян, наповненням їх реальним змістом, можливе лише в умовах реального й ефективного місцевого самоврядуван­ня, важливе значення має аналіз визначень, що пропонуються су­часною правовою науковою літературою³.

' Бажинов М. А. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа / М. А. Бажинов // Вестник Моск. ун-та. - Сер. 12 : По­литические науки. - 2002. - № 4. - С. 88.

Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003 - С. 73.

Воронов Н. П. Понятие и основы местного и регионального самоуправле­ния / Н. П. Воронов, С. В. Болдырев // Проблемы законности : республ. межве-

Крім вищеназваних, досить поширеними є й інші концепції організації влади на місцях: «політична» теорія самоврядування, «теорія держави загачьного добробуту», «концепція позаполі- тичного місцевого самоврядування», «теорія муніципального со­ціалізму». Загалом же сьогодні в багатьох демократичних країнах (Італія, Німеччина, Норвегія) досить поширеними є погляди на місцеве самоврядування як на цілковито автономну сферу місце­вого управління.

= §3. Правова політика у сфері місцевого самоврядування

Однією з ключових проблем на сучасному етапі суспільного розвитку є визначення і впровадження в життя правової політики у сфері місцевого самоврядування. Проблематика правової політи­ки останнім часом активно досліджуються в науковій літературі'.

Алексеев С. С. Основы правовой политики в России : курс лекций /

60. С. Алексеев. - М., 1995; Коробова А. П. О многозначности понятия «правовая политика» / А. П. Коробова // Правоведение. - 1999. - № 4; Малько А. В. Конс­титуционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / А. В. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6; Панов М. Правова політика як універсальний феномен соціального буття / М. Панов, Л. Герасіна // Право України. - 2001. - № 8; Малько А. В. Правовая политика современной России:

домств. науч. сборник. - 1993. - Вып. 28. - С. 43-47; Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування / М. Корнієнко // Українське право. - 1995. - № 1.

• С. 68-77; Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбі- да, В Чушенко // Право України. - 1998. - № 5. - С. 17-21; СтріхаМ. Місце­ве самоврядування в Україні / М. Стріха // Українське слово. - 1996. - 7 лист.

• С. 2—4; Ясюнас В. А. Основы местного самоуправления : учеб. пособие / В. А. Ясюнас. - М. : Ось-89, 1998. - С. 11-19; Карлов А. А. Формирование ин­ститута местного самоуправления [Текст] / А. А. Карлов. - К. : Вища школа, 1993. - С. 38; Руда Н. І. Самоврядування як динамічний суспільно-політичний та державно-правовий інститут / Н. І. Руда // Правова держава. - 1992. - Вип. 2-3.

• С. 136; Тацій В. Я. Місцеве самоврядування в системі місцевої влади України /

  • Я. Тацій // Актуальні проблеми державного управління : збірник Укр. акад. держ. угіравл. при Президентові України (Хар. філія). - 2001. - № 1. - С. 31-39.

Правову політику тлумачать як сукупність правових ідей, настанов, принципів, цілей, завдань, пріоритетів, правових засобів, спрямова­них на забезпечення оптимальних умов розвитку й функціонуван­ні суспільних відносин¹, як цілеспрямовану діяльність держави зі створення ефективного механізму правового регулювання, резуль­тативному використанню юридичних засобів для досягнення цілей, поставлених у відповідній сфері суспільних відносин². Уважаємо, що таке розуміння цієї правової категорії є дещо неповним. Право­ва політика — це науково обґрунтована, послідовна й комплексна діяльність усієї системи органів публічної влади (органів держави й органів місцевого самоврядування), об'єднань громадян зі ство­рення ефективного механізму правового регулювання суспільних відносин, розвитку конституціоналізму в Україні.

Правова політика у сфері місцевого самоврядування складаєть­ся в основному з розробки і втілення в життя юридичних ідей кон­цептуального характеру, з прийняття, вдосконалення й реалізації відповідних правових норм Конституції й законів України. У до­сліджуваній нами царині вона покликана створити умови для само­організації населення, в одних випадках обмежуючи стихійність, а в інших - заохочуючи й підтримуючи певні напрямки діяльності громадян. Правова політика легітимізує систему пріоритетів міс­цевого самоврядування, орієнтує органи держави й органи місце­вого самоврядування на захист прав і законних інтересів людини, оптимізацію правового регламентування процесів самоорганіза­

цели и средства / А. В. Малько, К. В. Шундиков // Государство и право. - 2001. - № 7; Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти : монографія / В. М. Селіванов. - К. : Ін Юре, 2002; Российская правовая поли­тика : курс лекций / [под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько]. - М., 2003; Рыба­ков О. Ю. Российская правовая политика в сфере защиты прав и свобод личности / О. Ю. Рыбаков. - СПб. : Юридический центр Пресс, 2004; Шемчушенко Ю. До проблеми формування законодавчої політики в Україні / Ю. Шемчушенко, О. Юшик // Право України. - 2005. - № 11.

' Шундиков К. В. Юридические средства реализации правовой политики / К. В. Шундиков // Правоведение. - 1997. - № 4. - С. 149.

² Тодыка О. Ю. Народовластие в условиях глобализации [Текст] : моно­графия / О. Ю. Тодыка; под ред. А. В. Петришина. - Харьков : Право, 2005. -С. 197.

ції й самоуправління територіальних громад. Вона є необхідним складником процесу формування повноцінної та ефективної пра­вової системи України.

Сутність правової політики в місцевому самоврядуванні ви­являється у використанні політичної влади з метою юридичного закріплення й деталізації в чинному законодавстві конституцій­них приписів, створення основних організаційно-юридичних умов дотримання прав і свобод особи, соціальних груп, територіальних громад, підтримка балансу між публічною і приватною сферами. Вона включає не лише якісне правове регулювання суспільних відносин у розглядуваній сфері, а й належну реалізацію норматив­но-правових приписів на практиці. Це дає підстави для вирізнення доктринального, правотворчого і правореалізаційного (правоза- стосовного) напрямку правової політики.

Доктринальний напрямок утілюється переважно в концепціях і проектах правових актів, у науковому передбаченні розвитку юри­дичних ситуацій. Для розвитку місцевого самоврядування важливе значення має конституційна доктрина як найважливіший складник конституційно-правової політики. Адже саме вона сприяє розроб­ці ідеології конституційного права, основних завдань, функцій, принципів, формуванню нових підгалузей права, інститутів, норм, юридичних механізмів, конструкцій, а також удосконаленню мето­дологічного інструментарію. У найзагальнішому вигляді доктрину науковці визначають як учення, систему поглядів, принципів, як формулу, що виражає основну установку політичної діяльності¹. Доктрина отримує статус офіційної через визнання й закріплен­ня її положень у програмних документах політичного характеру, нормативно-правових актах, рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування. Різноманітні погляди правоз­навців й концепції є надзвичайно значимими для формування мо­делі конституційно-правового регулювання, вдосконалення кон­ституційного законодавства, оптимізації методології тлумачення конституційних норм, а також для правореалізаційного процесу².

Словник соціологічних і політологічних термінів / [уклад.: В. І. Астахова, В. І. Даниленко, А. І. Панов та ін.]. - К. : Вища шк., 1993. - С. 32.

Малько А. В. Конституционно-правовая политика современной России: проблемы и пути решения / A.B. Малько // Право и политика. - 2001. - № 6.

За роки незалежності створено певне законодавче підґрунтя для роботи органів і посадошх осіб місцевого самоврядування. Проте правова регламентація статусу територіальних громад, як і раніше, залишається незадовільною. У правових актах досить часто не вра­ховуються природа, інтереси й потреби місцевого самоврядування, а їх безсистемність і суперечливість є серйозною перешкодою для подальшого розвитку цього інституту громадянського суспільс­тва. Значна кількість правових актів, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і які затверджені до прийняття Конституції України, і донині не приведені до відповідності з по­ложеннями Основного Закону. Конституційні норми про місцеве самоврядування не отримують конкретизації на рівні законодав­чих актів. Незважаючи на закріплену в ст. 92 Конституції України вимогу визначати засади місцевого самоврядування «виключно за­конами України», у масиві чинного законодавства значну частину становлять підзаконні акти. Залишається не розв'язаною проблема приведення законодавства України до відповідності з міжнарод­но-правовими стандартами організації місцевого самоврядування. Чинне законодавство формується під впливом різних концепцій місцевого самоврядування. Для багатьох законів характерним є муніципальний патерналізм, а не створення умов для самореаліза- ідії громадян через узгоджене функціонування механізмів самоор­ганізації й самоуправління соціальних організмів¹.

Важливу роль у вдосконаленні правового регулювання місцево­го самоврядування відіграють парламентські слухання у Верховній Раді України («Регіональна політика і місцеве самоврядування в Україні: законодавчі аспекти» від 16 квітня 2003 р., «Децентраліза­ція влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування» від 12 жовтня 2005 р.), науково-практичні конференції й тематич­ні семінари. Між тим, більшість із рекомендацій парламентських слухань так і не реалізуються, що ж до рекомендації конференцій, то вони, як правило, залишаються лише на папері.

Реформи, які провадилися протягом останнього десятиліття в суспільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів від­сторонення людини від влади, зниженням авторитету органів пуб­

Куйбіда В. С. Принципи і методи діяльності органів місцевого самовряду­вання [Текст] : монографія / В. С. Куйбіда. - К. : МАУП, 2004. - С. 275.

лічної влади й довіри до неї населення, розрізненістю громадянсь­ких, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими групами, політичними партіями, олігархічними й адміністратив­но-політичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації. Успіх реформи системи публічної влади, як убачається, можливий лише за умови комплексного підходу до неї, що потребує розробки єдиної узгод­женої концепції впровадження в життя адміністративної, парла­ментської, судової, бюджетної, муніципальної та територіальної реформ. Комплексність останніх передбачає застосування в ході їх здійснення органічної сукупності політичних, організаційних, економічних, ідеологічних і соціально-психологічних методів. Удосконалення владних структур має провадитися за тісного уз­годження з реформуванням політичної й економічної систем і створення інститутів громадянського суспільства¹.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема системи його суб'єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів їх реалізації, форм та методів їх діяльності; в) локальний, на якому відповідно до Конституції й законів Украї­ни і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно вирішити такі питання: а) поглиблення децентралізації влади, б) запровадження повно­цінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створення виконавчих органів районними й обласними ра­

' Цвегков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління / В. В. Цвегков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 13.

дами; в) усунення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних місцевих адміністрацій; г) визначення нового статусу, функцій і повноважень місцевих державних адміністрацій як ор­ганів, що виконують виключно наглядово-контрольні та аналітич­но-консультативні функції; ґ) розширення повноважень обласних рад і їх виконавчих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій із розв'язання регіональних проблем со­ціальної політики, економічного й науково-технічного розвитку тощо.

Фахівці-констигуціоналісти неодноразово наголошували на потребі прийняття кодифікованого правового акта, який комп­лексно регламентував би суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування'. Принципово підтримуючи пропозицію щодо кодифікації законодавства про місцеве самоврядування, вважаємо за необхідне прислухатися до думки Ю. П. Битяка, який доводить, що прийняття Муніципального кодексу України є передчасним, оскільки не розв'язано низки концептуальних завдань, зокрема те, що місцеве самоврядування має ґрунтуватися на «державниць­кій» чи «громадівській» концепції. Від цього залежить, наскільки місцеве самоврядування буде юридично, економічно й фінансово відокремленим від державного впливу, а також компетенція, сис­тема і структура його органів².

Наука істотно відстає від потреб правової політики й реалій сучасного суспільного розвитку. Відсутність системних, науко­во обґрунтованих розробок у царині місцевого самоврядування змушує законодавця рухатися методом спроб і помилок. А звідси - часом просто механічні запозичення тих чи інших юридичних інститутів, конструкцій і методів з іноземного конституційного й муніципального законодавства і використання в законодавчих

' Тарасюк В. Кодифікація законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питання / В. Тарасюк// Право України. - 2000. - № 11 - С. 71-74; Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2006. -С. 61.

Битяк Ю. П. Повноваження та організація діяльності місцевих державних адміністрацій, їх відносини з органами місцевого самоврядування / Ю. П. Битяк // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. — Право, 2002. -С. 13.

актах різних концепцій розвитку цього важливого інституту. Ор­гани публічної влади не мають єдиних конституційно-правових орієнтирів, сучасної юридичної ідеології, що базується на загаль- ноцивілізаційних цінностях і враховує особливості розвитку Ук­раїни. Між стратегією розвитку суспільства і правовою політикою у сфері місцевого самоврядування існує тісна кореляційна залеж­ність. Стратегічні цілі соціуму повинні знаходити відбиття в пра­вовій політиці, реалізовуватися в правотворчій і правозастосовній діяльності.

Як зауважує О. Ф. Фрицький, на сучасному етапі еволюції місцевого самоврядування в Україні основними напрямами його реформ має бути: а) передання йому значної частини повнова­жень органів державної виконавчої влади; б) розроблення нових і вдосконалення наявних механізмів реалізації основних повно­важень місцевого самоврядування територіальною громадою; в) прийняття законодавчих актів, які зміцнювали б основи міс­цевого самоврядування, зокрема «Про комунальну власність», «Про місцеві податки і збори», «Про територіальну громаду» тощо; г) установлення суворої відповідальності посадових осіб місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність ор­ганів і посадових осіб місцевого самоврядування¹. Ефективність правової політики у сфері місцевого самоврядування треба оці­нювати не за кількістю нормативно-правових актів, а за ступе­нем їх реалізації та дієвості в процесі забезпечення прав і свобод людини.

На сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування необ­хідно поступово обмежувати рівень імперативної регламентації державою відносин у цій царині, а ширше застосовувати норми диспозитивні, рекомендаційні, які дозволяють, так би мовити, підстрахувати діяльність місцевих рад, не обмежуючи їх само­стійності. Такі норми потрібні в разі, якщо те чи інше питання не вирішено правовим актом органу місцевого самоврядування. Не повною мірою використовується також потенціал статутів тери­торіальних громад, їх наявність часто нічого не додає в розвиток місцевого самоврядування у відповідних населених пунктах. Саме

Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст] : підручник / О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2002. -С. 521.

у своєму статуті територіальна громада має можливість самостійно визначити систему органів місцевого самоврядування, їх структу­ру, порядок формування виконавчих органів та їх взаємовідносини з представницькими (поділ функцій та компетенції), а також уста­новити компетенцію органів місцевого самоврядування районного в місті рівня (за наявності районного поділу).

Окремого нормативного регулювання потребує проблема поін­формованості населення про діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування. Лише незначна частина органів місце­вого самоврядування має власні засоби масової інформації, і на­віть у цих виданнях не завжди оприлюднюються прийняті акти. На місцевому рівні ще не стало правилом широке інформування гро­мадян про заходи, які провадяться органами місцевого самовряду­вання. На законодавчому рівні слід закріпити обоь язок місцевих рад при затвердженні місцевих бюджетів передбачати кошти на інформування населення (публікації, оголошення тощо).

Потребують удосконалення й нормативні акти, які регламенту­ють питання оплати праці службовців органів місцевого самовря­дування. Наявний порядок установлення Кабінетом Міністрів Ук­раїни посадових окладів для працівників і службовців виконавчих органів місцевих рад не сприяє розвитку місцевого самоврядуван­ня, формування його як самостійної підсистеми публічної влади. Подібні нормативні акти повинні мати для цих органів рекоменда­ційний характер.

Законодавство України про місцеве самоврядування формува­лося на основі радянської системи законодавства, отже, більшість вад нормативного регулювання діяльності органів публічної вла­ди залишилися й сьогодні. Історія не знає так званих «стрибків». Навіть соціальні революції, що супроводжуються радикальною зміною суспільного ладу, всіх його підсистем, не означають пов­ної відмови від досвіду минулого, попередньої теорії і практики державного будівництва. Тому головне завдання муніципальної реформи полягає в критичному осмисленні колишньої державно- правової практики, у запозиченні всього позитивного, що було на­громаджено за радянської доби, і водночас у виявленні негативних рис минулої системи, їх виправленні з урахуванням реалій сього­дення й передового зарубіжного досвіду. Не слід беззастережно

відкидати все те, що було притаманне радянській моделі, як не треба й зайво ідеалізувати зарубіжний досвід¹.

Виразно виявляються такі дефекти українського законодавства, як безсистемність, внутрішня суперечливість, правова неврегульо- ваність багатьох суспільних відносин, недостатня наукова обґрун­тованість деяких законодавчих актів, їх декларативність, непос­лідовність, часто відсутність глибоких концептуальних розробок (підходів) у процесі законотворення, низький юридико-технічний рівень. В умовах, коли згідно зі ст. 19 Основного Закону «право­вий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено за­конодавством», у правовій системі країни зберігаються 60% забо­ронних норм (при світових стандартах - до 18%), а головне, що ця тенденція (у всякому разі в царині публічного права) продовжує зберігатися².

Усунути юридико-технічні дефекти в чинному законодавс­тві, а також запобігти їх, на думку П. Рабіновича, можливо за допомогою теоретичних передумов та «інструментів» юридико- технічного вдосконалення законодавства - наукових напрацю- вань попереднього періоду, сучасних вітчизняних і зарубіжних досліджень, а також практичних - певних правових актів та ор­ганізаційних заходів'.Основними недоліками є відставання пра­вового регулювання від тих трансформацій, які відбуваються в суспільстві, а також низька якість законодавчих актів. Норматив­но-правові акти не завжди враховують пріоритет прав людини, не відповідають новим економічним відносинам, часто прийма­ються на хвилі політичного популізму, не підкріплені фінансово, в результаті чого залишаються нереалізованими або ж викону­ються лише частково.

Серьогіна С. Г. Структурні та компетенційні проблеми організації місцево­го самоврядування в Україні / С. Г. Серьогіна // Державне будівництво та місцеве самоврядування : зб. наук. пр. - 2001. -Вип. 1. -С. 108.

Орзих М. Ф. Личность и право [Текст]: монография / М. Ф. Орзих. - Одес­са : Юрид. лит-ра, 2005. - С. 28.

Рабинович П. М. Юридическая техника законотворчества в Украине: об­щие проблемы / П. М. Рабинович // Журнал российского права. - 2000. - № 4. -С. 136-140.

На загальнодержавному рівні актуальним є вирішення низки важливих матеріальних, фінансових, правових та організаційних питань. Головними серед них є: а) упорядкування й законодавче уточнення зв'язків між владними органами регіону, визначення механізмів розв'язання конфліктних ситуацій; б) удосконалення системи адміністративно-територіального устрою; в) перерозподіл функцій і повноважень між органами державної влади й органа­ми місцевого самоврядування з метою уникнення дублювання, підвищення ефективності їх управлінської діяльності; г) визна­чення механізмів стимулювання «депресивних» територій, однак не за рахунок зменшення економічного потенціалу більш розви­нених територій; г) законодавче регулювання порядку розгляду компетенційних спорів між органами місцевого самоврядування й місцевими органами державної виконавчої влади; д) з'ясування підстав і механізмів розподілу повноважень у системі місцевого самоврядування; е) удосконалення бюджетного законодавства, створення умов для формування належної матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування; є) налагодження ефективної національної та регіональної систем підготовки, перепідготовки й підвищення кваліфікації посадовців органів місцевого самовряду­вання; ж) розроблення й реалізація системи інформаційного, мето­дичного й наукового забезпечення діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Відповідно до визначеної Конституцією України концепції міс­цевого самоврядування необхідно провести реформування органі­заційних, територіальних, матеріально-фінансових та інших основ організації публічної влади, що має сприяти розвитку місцевого самоврядування як основоположного інституту громадянського суспільства.

Важливими складниками правової політики є регіональна та муніципальна політика. Зазвичай вона зводиться до цілеспрямо­ваної діяльності держави щодо створення ефективного механізму правового регулювання, результативного використання юридич­них засобів динамічного, збалансованого соціально-економічного розвитку України та її регіонів, підвищення рівня життя населен­ня, забезпечення дотримання гарантованих державою соціальних стандартів для кожного її громадянина незалежно від місця про­

живання, а також поглиблення процесів ринкової трансформації на основі підвищення ефективності використання потенціалу регіонів, посилення дійовості управлінських рішень, удосконалення робо­ти органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Не заперечуючи вагомість ролі держави у формуванні та реалізації муніципальної (місцевої¹) політики, вважаємо, що не можна нівелю­вати роль інших інститутів громадянського суспільства в цьому про­цесі. Робота щодо підготовки й прийняття документів, направлених на реалізацію муніципальної політики, має здійснюватися відкрито й прозоро. Розробкою концепцій муніципальної політики повинні займатися політичні партії, потужні громадські організації, рухи, й у разі перемоги на місцевих виборах їх фракції (групи) у пред­ставницьких органах місцевого самоврядування мають забезпечити прийняття відповідних нормативних актів та їх реалізацію. Місце­ва політика формується й реалізується органами місцевого самов­рядування через їхню нормотворчу, правозастосовну, контрольну, інформаційну та іншу діяльність. Така політика може мати консер­вативний, ліберальний, соціал-демократичний чи інший характер, але в будь-якому випадку вона повинна здійснюватися відповідно до вимог Конституції та законів України.

===== §4. Роль муніципального права