План Передмова 11 Глава 1. Муніципальне право України як галузь права, наука і навчальна дисципліна 17 §1. Поняття, предмет і метод муніципального права України 17 §2. Система муніципального права України, муніципально-правові норми та інститути 25 §3. Джерела муніципального права України 27 §4. Муніципально-правові відносини (поняття, види, зміст) 28 §5. Поняття, предмет, система науки муніципального права 31 §6. Методологічні основи і джерела науки муніципального права 33 §7. Зв’язок науки муніципального права з галузями права та іншими науками 39 §8. Функції та завдання науки муніципального права 40 §9. Навчальна дисципліна «Муніципальне право України» та її значення для підготовки юристів 42 Глава 2. Світовий та європейський досвід організації місцевого самоврядування 44 §1. Міжнародно-правове регулювання місцевого самоврядування 44 §2. Європейська хартія місцевого самоврядування, відтворення її положень в Конституції та законодавстві України 46 §3. Всесвітня декларація місцевого самоврядування 56 §4. Види муніципальних систем в зарубіжних країнах 58 §5. Англосаксонська, континентальна та інші моделі організації публічної влади на місцях 60 §6. Особливості муніципальної системи України 69 §7. Правове регулювання та особливості функціонування органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах 72 Глава 3. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні 87 §1. Місцеве самоврядування як категорія сучасного державознавства 87 §2. Правова природа сучасних теорій місцевого самоврядування 99 §3. Правова політика у сфері місцевого самоврядування 106 §4. Роль муніципального права в процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні 116 §5. Децентралізація і субсидіарність, як принципи організації влади в Україні 119 §6. Принцип державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування 125 §7. Правові, соціальні, політичні, інституційні, функціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні 132 §8. Завдання і значення консультативно-дорадчих структур органів державної влади з питань місцевого самоврядування 141 Глава 4. Правове регулювання статусу суб’єктів муніципально - правових відносин 145 § 1. Територіальна громада - первинний суб’єкт місцевого самоврядування. Членство в територіальній громаді 145 §2. Особливості реалізації прав і свобод людини у місцевому самоврядуванні 157 §3. Механізм реалізації муніципальних прав і обов’язків особи 163 §4. Правове регулювання колективних та індивідуальних форм участі членів територіальної громади вирішенні питань місцевого значення 166 §5. Місцевий референдум як форма безпосередньої участі територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення 169 §6. Правове регулювання місцевих виборів 176 §7. Організація і проведення загальних зборів громадян за місцем проживання 180 §8. Місцеві ініціативи та громадські слухання: процедурні аспекти реалізації 183 §9. Особливості функціонування органів самоорганізації населення 187 Глава 5. Особливості української моделі муніципального управління 194 § 1. Організаційно - правові моделі муніципального управління 194 §2. Системно-структурна організація місцевого самоврядування в Україні 201 §3. Критерії побудови оптимальної структури органів місцевого самоврядування 204 §4. Місцеві ради - представницькі органи місцевого самоврядування в Україні 209 §5. Специфіка правового статусу та порядку функціонування районних і обласних рад 212 §6. Особливості взаємовідносин сільського, селищного, міського голови з представницькими і виконавчими органами місцевого самоврядування 215 §7. Організація управління районами в місті 221 §8. Особливості взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади в місті Києві 225 §9. Правове регулювання взаємовідносин органів державної влади з органами місцевого самоврядування 228 §10. Аналіз практики функціонування органів та посадових осіб місцевого самоврядування України в аспекті оцінки ефективності організаційно-правових моделей муніципального управління 235 §11. Добровільні об’єднання органів місцевого самоврядування 241 §12. Депутат місцевої ради - повноважний представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу 246 Глава 6. Нормотворчість суб’єктів місцевого самоврядування 253 § 1. Поняття, види, юридичні властивості актів суб’єктів місцевого самоврядування 253 §2. Особливості нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування 260 §3. Статут територіальної громади та регламент місцевої ради: порядок підготовки і прийняття 267 §4. Індивідуальні та колегіальні форми прийняття муніципальних рішень 272 §5. Роль постійних комісій місцевих рад у нормотворчому процесі 278 §6. Правова експертиза проектів актів місцевого самоврядування 281 §7. Реалізація актів суб’єктів місцевого самоврядування 284 §8. Контроль у сфері нормотворчої діяльності органів місцевого самоврядування 288 Глава 7. Правове регулювання статусу муніципальних службовців 292 § 1. Муніципальна служба та її правове регулювання 292 §2. Право на службу в органах місцевого самоврядування в Україні 296 §3. Обмеження, пов’язані з прийняттям на службу в органи місцевого самоврядування та проходженням служби 304 §4. Муніципальні службовці: статус, порядок проходження служби, права та обов’язки 308 §5. Порядок проведення атестації муніципальних службовців 313 §6. Припинення служби в органах місцевого самоврядування 317 §7. Особливості правового статусу виборних осіб місцевого самоврядування 319 §8. Відповідальність за порушення законодавства про муніципальну службу 322 §9. Кадрова політика щодо муніципальної служби 324 Глава 8. Муніципально - правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування331 §1. Поняття, ознаки, види муніципально-правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування 331 §2. Підстави муніципально-правової відповідальності та муніципально-правові санкції 339 §3. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням, державою, фізичними та юридичними особами 342 §4. Порядок та підстави дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування 349 §5. Дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови 352 §6. Державний контроль і нагляд за додержанням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування 354 Глава 9. Компетенція місцевого самоврядування 361 §1. Поняття та правове регулювання компетенції місцевого самоврядування 361 §2. Предмети відання місцевого самоврядування 367 §3. Поняття і види повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування 372 §4. Компетенція територіальної громади 376 §5. Розмежування повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування 378 §6. Власні, делеговані, виключні повноваження органів місцевого самоврядування та особливості їх реалізації 382 §7. Основні засади делегування повноважень у сфері місцевого самоврядування 386 §8. Контроль за виконанням делегованих повноважень у сфері місцевого самоврядування 389 §9. Повноваження у сфері організації та визначення порядку діяльності органів місцевого самоврядування 392 §10. Особливості реалізації повноважень сільського, селищного, міського голови, секретаря ради. Додаткові повноваження Київського міського голови 394 §11. Повноваження голови районної, обласної, районної у місті ради та їх заступників 397 §12. Співвідношення повноважень представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування 400 §13. Повноваження органів самоорганізації населення та забезпечення їх реалізації 404 Глава 10. Повноваження суб’єктів місцевого самоврядування щодо управління комунальною власністю408 § 1. Загальна характеристика права комунальної власності. Об’єкти комунальної власності 408 §2. Підстави та порядок формування комунальної власності 412 §3. Управління об’єктами комунальної власності на місцевому та регіональному рівні 414 §4. Взаємовідносини органів місцевого самоврядування з комунальними підприємствами, установами та організаціями 416 Глава 11. Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері 421 §1. Місцеві фінанси: поняття, структура, порядок формування 421 §2. Доходи й видатки місцевих бюджетів та бюджетів місцевого самоврядування. Особливості бюджету міста Києва 425 §3. Місцеві податки і збори 435 §4. Участь органів місцевого самоврядування в кредитно-фінансових відносинах 439 §5. Участь держави у бюджетному забезпеченні місцевого самоврядування 443 §6. Фінансовий контроль у сфері місцевого самоврядування 446 Глава 12. Повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян 451 § 1. Засоби забезпечення законності, правопорядку органами місцевого самоврядування 451 §2. Охорона прав, свобод і законних інтересів громадян на місцевому та регіональному рівні 454 §3. Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері інформаційного забезпечення 458 §4. Відносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування з органами прокуратури та Служби безпеки України 464 §5. Відносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування з органами внутрішніх справ 467 §6. Взаємовідносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування із судовими органами та органами юстиції 472 Список рекомендованої літератури 475 Контрольні питання для самоперевірки 492

Глава 1. = -

Муніципальне право України як галузь права, наука і навчальна дисципліна

===== §1. Поняття, предмет і метод

Муніципального права України

У науковій та навчальній літературі існують різноманітні визначен­ня муніципального права. Науковці, які пропонують уважати місцеве самоврядування в Україні самостійною галуззю права, визначають її як сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в сис­темі місцевого самоврядування. Автори підручника «Коммунальное право Украины»¹ вважають, що це комплексна галузь права, яка є су­купністю правових норм, що закріплюють і регулюють суспільні від­носини, які виникають у процесі організації місцевого самоврядуван­ня і вирішення територіальними громадами безпосередньо або через виборні та інші органи місцевого самоврядування питань місцевого значення, а також у процесі реалізації окремих державних повнова­жень, якими можуть наділятися органи місцевого самоврядування. Аналогічну позицію щодо визначення поняття «муніципальне право Російської Федерації» займають учені О. О. Кутафін та В. І. Фадеев.²

Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарев уважають, що муніципальне право - це комплексна галузь російського права, що являє собою сукупність правових норм, у яких закріплено територіальні, фі­нансово-економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повноваження органів місцевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення, а також окремі державні повноважен­ня, якими вони можуть наділятися³.

1. Коммунальное право Украины [Текст] : учеб. пособие / [В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др.]. - Донецк : ДонГУ, 1999. - С. 24.

2. Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 1997. - С. 10.

3. Казанчев Ю. Д. Муниципальное право [Текст]: [учебник] / Ю. Д. Казанчев, А. Н. Писарев. -М. : Новый Юрист, 1998.-С. 8.

17

Інші науковці трактують муніципальне право як галузь права, що регулює відносини, які складаються в процесі організації та діяльності муніципальних (місцевих) органів, а також у ході реалі­зації форм безпосередньої демократії¹.

Муніципальне право Російської Федерації визначається як система правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації і функціонування місцевого са­моврядування і відбивають публічні та приватні, соціально-еконо­мічні й політичні цінності муніципальної демократії, повноту прав населення щодо вирішення питань місцевого значення².

На думку О. В. Батанова, муніципальне право є галуззю публіч­ного права, норми якого регулюють насамперед і головним чином суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, станов­лення, організації та здійснення муніципальної влади, а також ре­алізації та захисту муніципальних прав особистості та відбивають публічні й приватні, соціально-економічні й політичні цінності муніципальної демократії та прав людини¹.

Інші вітчизняні науковці визначають муніципальне право Ук­раїни як галузь права, норми якої виражають волю та інтереси на­роду, держави і територіальних громад, регулюють суспільні від­носини у сфері місцевого самоврядування⁴.

Аналіз наявних у науковій літературі визначень муніципально­го права дозволяє їх об'єднати в групи за окремими критеріями.

По-перше, більшість науковців погоджується, що це комплексна галузь права, але водночас дуже обережно визначають її вид. Лише О. В. Батанов називає муніципальне право галуззю публічного пра­ва. М. С. Бондар із цього приводу вказує, що місце муніципального права в правовій системі таке, що його норми та інститути практич-

Шургина Е. С. Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие / Е. С. Шурги- на. - Новосибирск : Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - С. 4.

Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 114.

Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Ба­танов. -X. : Одіссей, 2008. - С. 11.

^J Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. — 2-ге вид., доп. - К.: Правова єдність, 2009. - С. 12.

но однаковою мірою можуть претендувати і на публічний, і на при­ватноправовий характер. Так, норми та інститути, які регулюють муніципальні майнові відносини, — приватноправові, а політичні відносини і функціонування муніципальної влади регулюють­ся муніципально-правовими інститутами публічного характеру'. Публічне право регулює відносини влади і підлеглості (підпоряд- і кування), а приватне право є сферою вільного розсуду суб'єктів. У місцевому самоврядуванні наявні обидва типи відносин, тому муніципальне право має публічно-приватний характер.

По-друге, визначення відрізняються рівнем деталізації та кон­кретизації предметної характеристики (територіальні, фінансово- економічні, правові основи місцевого самоврядування, державні гарантії та організаційно-правові форми його здійснення, повно­важення органів місцевого самоврядування).

По-третє, зазначені поняття муніципального права розрізня­ються за рівнем конкретизації суб'єктного складу суспільних від­носин (народ, держава і територіальні громади або лише вказують­ся громади та їх органи).

Таким чнном, муніципальне право — це комплексна галузь пра­ва, яка становить собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

Визнання вирішальної ролі місцевого самоврядування для фор­мування галузі муніципального права не повинно привести до ото­тожнення цієї галузі з «правом місцевого самоврядування». Таке ото­тожнення має місце в більшості наукових публікацій, підручників, в яких тією чи іншою мірою розглядаються поняття, історія станов­лення і розвитку та структура органів місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є матеріальною основою формуван­ня муніципального права. З розвитком місцевого самоврядуван­ня з'являється широкий спектр суспільних відносин публічного (владно-політичного) характеру, пов'язаний із функціонуванням

' Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] /Н. С. Бон­дарь. -М. : Городец, 2004. - С. 115.

органів і посадових осіб місцевого самоврядування, та приватних відносин, які виникають у результаті самоорганізації населення для розв'язання питань місцевого значення, ведення господарської, підприємницької та іншої діяльності, не забороненої чинним зако­нодавством України. Регламентація суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування здійснюється за допомогою норм пра­ва, і не лише муніципального, а й цивільного, фінансового, трудо­вого тощо, а тому, незважаючи на тісний зв'язок цих двох понять, ототожнювати їх не можна.

Предмет і метод правового регулювання - це найбільш сут­тєві підстави для поділу системи права на галузі. Щоб визначи­ти муніципальне право, необхідно встановити як характерні, так і специфічні ознаки суспільних відносин, які ним регламентуються. Отже, предметна визначеність - обов'язкова умова формування і розвитку будь-якої галузі права.

Аналіз предмета муніципального права дозволяє дійти виснов­ку, що ця галузь має комплексний характер. Суспільні відносини, які є предметом муніципального права, становлять собою складну систему економічних, фінансових, соціально-культурних, полі­тичних, організаційно-управлінських відносин, що виникають у процесі організації та здійснення муніципальної влади, вирішення населенням питань місцевого значення.

Предметом муніципального права в зарубіжних країнах є сус­пільні відносини трьох видів: а) між громадянами, їх об'єднаннями та іншими суб'єктами місцевого самоврядування; б) між органами та посадовими особами всередині системи місцевого самовряду­вання; в) між суб'єктами місцевого самоврядування та органами й посадовими особами державної влади, органами територіальної автономії тощо¹. М. С. Бондар уважає, що предмет муніципаль­ного права помітно ширший, ніж сама по собі система місцевого самоврядування². Такий висновок є доволі суперечливим, адже невсі суспільні відносини, що складаються у сфері місцевого самов­рядування, регулюються муніципальним правом.

Предметом муніципального права є місцеве самоврядування як відносно самостійний вид суспільних відносин, пов'язаних з організацією і здійсненням влади територіальними громадами. Предмет муніципального права становить собою певну систему, основними складниками якої є відносини, що пов'язані з діяльніс­тю:

а) представницьких органів місцевого самоврядування (рад) та депутатів місцевих рад;

б) виконавчих органів місцевого самоврядування та муніци­пальних службовців;

в) сільських, селищних, міських голів;

г) органів самоорганізації населення;

ґ) уповноважених суб'єктів щодо організації та проведення місцевих виборів, референдумів та відносини, що складаються в процесі інших форм безпосереднього волевиявлення територіаль­них громад; а також відносини органів місцевого самоврядування

органами державної влади, іншими органами місцевого самовря­дування, об'єднаннями громадян та підприємствами, установами, організаціями.

До предмета муніципального права включають також фінансові, цивільні, земельні, соціальні, трудові, житлові та інші відносини', що є дискусійним. Участь у фінансових, цивільних, земельних, соціальних, трудових, житлових та інших відносинах суб'єктів місцевого самоврядування не робить їх автоматично муніципаль­но-правовими. Тому застосування лише суб'єктного критерію є недостатнім для визначення предмета муніципального права.

З огляду на це необхідно виділити узагальнювальні критерії, які б дозволили віднести конкретні суспільні відносини до муні­ципально-правових. Часто таким критерієм виступає категорія «муніципальна влада». Не заперечуючи такий підхід, водночас уважаємо, що обмеження предмета муніципального права лише відносинами, які виникають у зв'язку з організацією і функціону­вання муніципальної влади, суттєво збіднює предметну складову

' Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К. : Правова єдність, 2009. - С. 15.

цієї галузі права. Тому більш повним є визначення О. В. Бата- нова, який трактує предмет муніципального права як суспільні відносини, що виникають у процесі визнання, становлення, ор­ганізації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості¹. У той же час слід зазначити, що й такий підхід не повною мірою відображає спе­цифіку муніципального права, адже залишаються неохопленими ще суспільні відносини, які виникають у зв'язку з самоорганіза­цією та самоуправлінням територіальних колективів і спільнот для розв'язання питань місцевого значення (самооподаткування, вирішення інших питань на загальних зборах громадян за місцем проживання).

Тому для визначення предмета муніципального права пропо­нується використовувати як узагальнювальний критерій не лише суб'єктну, а й функціональну характеристику суспільних відно­син, тобто їх спрямованість на вирішення питань місцевого зна­чення уповноваженими суб'єктами (територіальними громадами, їх органами та посадовими особами, жителями вулиці, будинку тощо).

Таким чином, предмет муніципального права - це суспільні відносини, які виникають у процесі вирішення територіальними громадами, органами та посадовими особами публічної влади питань місцевого значення, а також забезпечення на місцевому рівні прав і свобод людини та законних інтересів територіальних колективів і соціальних груп.

Не менш дискусійним є питання про метод муніципального права, що, як і метод будь-якої галузі права, є способом її впливу на суспільні відносини. Метод правового регулювання, як відомо, є другим, після предмета правового регулювання, системоутворю- вальним чинником для галузі права.

Досить поширеним є твердження, що методами муніципального права є імперативний, диспозитивний, рекомендаційний та декла­ративний². Пріоритетним є імперативний метод, оскільки норми

Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Ба­танов. -X. : Одіссей, 2008. - С. 17.

Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К. : Правова єдність, 2009. - С. 15; Батанов О. В. Муні­

цієї галузі регулюють насамперед відносини влади, народовладдя, які опосередковує собою місцеве самоврядування. Імперативний метод характеризується тим, що відповідні норми права не перед­бачають альтернативної поведінки чи діяльності. Диспозитивний метод переважно запозичений із галузей приватного права й за­стосовується в процесі укладення угод суб'єктами місцевого са­моврядування з іншими юридичними особами, а також з органами державної влади. Територіальні громади мають у своїй власності рухоме й нерухоме майно. Органи місцевого самоврядування, які управляють цим майном, можуть укладати різні договори щодо розпорядження ним чи його набуття. Методи рекомендацій (по­рад) та декларацій (проголошення принципів тощо) характерні, зокрема, для міжнародно-правових актів (хартій, декларацій) та статутів територіальних громад.

Метод правового регулювання - сукупність прийомів, способів, засобів впливу на учасників суспільних відносин, що виникають у процесі діяльності населення в ході здійснення місцевого са­моврядування, зокрема під час установлення конкретних прав і обов'язків учасників відносин (організація місцевих виборів, міс­цевого референдуму, діяльності органів місцевого самоврядуван­ня). Найбільш поширеним є імперативний метод, характерний для сфери владовідносин, що проявляються в наділенні органів місце­вого самоврядування згідно із законом окремими державними пов­новаженнями і відповідно покладення на іншу сторону обов'язків підкорятися їх велінням. У сфері місцевого самоврядування вико­ристовуються класичні способи впливу на учасників суспільних відносин - припис, дозвіл, заборона, покладення обов'язків, уста­новлення рівності сторін у відносинах'.

Досить поширеною є думка, що для методу муніципального права характерний комплексний (що відповідає його предмету), поліваріантний спектр можливих способів правового впливу на суспільні відносини. Тому виділяють метод субординації з імпе­ративним характером правового впливу на самоврядні відносини,

ципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Батанов. - X. : Одіссей, 2008. -С. 23.

' Казанчев Ю. Д. Муниципальное право [Текст]: [учебник] / Ю. Д. Казанчев, А. Н. Писарев. -М. : Новьій Юрист, 1998. -С. 7.

в основі яких влада й підпорядкування. Конкретні способи його вияву різноманітні: а) м'який вплив у формі дозволу; б) позовне зобов'язання; в) заборонний припис. Диспозитивні характеристи­ки муніципально-правового методу випливають із приватнопра­вового складника цієї галузі. За своєю природою самоврядні від­носини об'єктивно потребують децентралізованого регулювання. Юридичний стан сторін у цих відносинах характеризується, як правило, режимом рівності, а способи правового впливу на них відповідають методу координації¹.

Таким чином, для муніципального права характерне поєднання імперативного і диспозитивного методів правового регулювання. Аналіз методу муніципального права дозволяє виділити особли­вості правового впливу норм і інститутів відповідної галузі на суспільні відносини. Безумовно, для публічно-правових норм та інститутів комунального права притаманні переважно імперативні способи правового впливу на самоврядні відносини. Іншими сло­вами, це метод субординації. Він включає весь спектр можливих проявів: дозвіл, позитивне зобов'язання, заборону. Важливо під­креслити, що імперативність муніципально-правового методу не тотожна методу адміністративного права, який має державний ха­рактер.

Предмет і метод кожної галузі права характеризуються єдніс­тю. Це властиво і для муніципального права, в якому поєднуються дві внутрішньо протилежні складові предмета (публічне і приват­не) і методу (субординації та координації), що створює особливий режим муніципально-правового регулювання.

Метод муніципального права - це сукупність імперативних, диспозитивних, рекомендаційних способів (засобів) впливу на суспільні відносин, які складаються в процесі організації та фун­кціонування місцевого самоврядування, а також реалізації форм безпосередньої демократії щодо вирішення питань місцевого зна­чення.

Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правовсудие: конституционализация муниципальной демократии в России [Текст] / Н. С. Бон­дарь. -М. : Норма, 2008. - С. 164.

П ава 1. Муніципальне право України як галузь права, наука і навчальна дисципліна

===== §2. Система муніципального права України, муніципально-правові норми та інститути

Складниками системи муніципального права є норми та інсти­тути. їх особливості зумовлені самоврядними відносинами, які є предметом муніципального права. Муніципальна норма є первин­ним елементом системи муніципального права.

Муніципальна нор­ма - це встановлений народом, державою (в тому числі шляхом ратифікації"), територіальною громадою або органами місцевого самоврядування загальнообов'язковий припис, що містить прави­ло поведінки суб'єктів суспільних відносин у сфері місцевого са­моврядування, розраховане на багаторазове застосування, забезпе­чене організаційно, матеріально-фінансово, а в разі необхідності іншими засобами, у тому числі примусу публічної влади.

Класифікація муніципальних норм може бути проведена за різ­ними критеріями: а) за юридичною силою (конституційні, зако­нодавчі, підзаконні); б) за змістом (уповноважуючі, зобов'язуючі, забороняючі, дозвільні); в) за способом вираження волі (імпера­тивні, диспозитивні, рекомендаційні, декларативні); г) за характе­ром (регулятивні, охоронні); ґ) за функціональним призначенням (матеріальні, процесуальні); д) за територією дії (норми, що діють на всій території України або в межах певних адміністративно-те­риторіальних одиниць); е) за часом дії (постійні й тимчасові).

урахуванням сутності, змісту і характеру муніципально-право­вих відносин, норми муніципального права логічно об'єднуються в однорідні правові комплекси (інститути). Система інститутів муніципального права має об'єктивну основу та відображає взаємозв'язок і зумовленість правового регулювання питань міс­цевого значення як цілісного соціального явища.

Муніципально-правові інститути є групами правових норм, що регулюють певну сукупність однорідних суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Наявність інститутів муніци­пального права об'єктивно зумовлена існуванням відносно само­стійних, внутрішньо споріднених - за змістом і формою - груп муніципально-правових відносин.

Із позицій системного підходу можна виділити такі інститути муніципального права:

4. загальних засад місцевого самоврядування (конституційно- правові норми - визнання і гарантування місцевого самоврядуван­ня (ст. 7), здійснення влади народом через органи місцевого са­моврядування (ст. 5), принципи організації та діяльності суб'єктів місцевого самоврядування тощо);

5. місцевих виборів і референдумів;

6. інших форм безпосередньої участі громадян у вирішенні пи­тань місцевого значення (збори, конференції, громадські слухан­ня, місцеві ініціативи, індивідуальні та колективні звернення);

7. територіальних громад;

8. представницьких органів;

9. депутата місцевої ради;

10. виконавчих органів сільських, селищних, міських, районний у містах рад;

11. служби в органах місцевого самоврядування;

12. сільських, селищних, міських голів;

13. об'єднань органів місцевого самоврядування;

14. комунальної власності;

15. місцевого бюджету і місцевих фінансів;

16. відповідальності органів та посадових осіб місцевого самов­рядування;

17. гарантій місцевого самоврядування;

18. органів самоорганізації населення.

М. С. Бондар зазначає, що муніципальні права і свободи мають відносно самостійне значення як нормативно-правовий інститут місцевого самоврядування і важливий інститут муніципальної де­мократії¹ .

О. О. Кутафін і В. І. Фадєєв пропонують об'єднувати муніци­пально-правові норми в інститути залежно від їх значення і ролі в регулюванні муніципальних відносин і включають до системи муніципального права такі структурні частини: 1) місцеве самов­рядування в системі народовладдя; 2) основи місцевого самовря­дування; 3) предмети відання і повноваження місцевого самовря­дування; 4) гарантії місцевого самоврядування; 5) відповідальність

' Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 308.

органів та посадових осіб місцевого самоврядування, контроль за їх діяльністю'.

= §3. Джерела муніципального права України

Система джерел муніципального права є досить розгалуженою. Основними видами джерел муніципального права є: Конститу­ція України, міжнародно-правові акти ратифіковані парламентом (Європейська хартія місцевого самоврядування), Закони України («Про місцеве самоврядування в Україні», Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів Верховної Ради Автоном­ної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про асоціації органів місцевого самоврядування», «Про органи само­організації населення», Про столицю України - місто-герой Київ», «Про транскордонне співробітництво» тощо), підзаконні норма­тивно-правові акти органів державної влади, нормативно-правові акти суб'єктів системи місцевого самоврядування, нормативно- правові акти органів влади Автономної Республіки Крим, нор­мативний договір, рішення виборчих комісій. Інколи до джерел муніципального права відносять Рішення Конституційного Суду України, але це питання суперечливе, адже до його функцій нале­жить лише тлумачення норм права, а не прийняття нових норм.

Останнім часом одним із джерел муніципального права поча­ли визнавати рішення Європейського суду з прав людини. Вони впливають як на загальний стан національної правової системи, так і на окремі її галузі, серед яких і муніципальне право. Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Євро­пейського суду з прав людини» від 23.02.2006 р. регулює відноси­ни, що виникають у зв'язку з обов'язком держави виконати рішен­ня Європейського суду з прав людини у справах проти України; з необхідністю усунення причин порушення Україною Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод і протоколів до неї; з упровадженням в українське судочинство та адміністратив-

' Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 2000. - С. 33-34. ну практику європейських стандартів прав людини; зі створенням передумов для зменшення кількості заяв до Європейського суду з прав людини проти України.

===== §4. Муніципально-правові відносини (поняття, види, зміст)

У науковій і навчальній літературі існують різні підходи до визначення понятгя, змісту і видів аналізу муніципально-правових відносин, кожний з яких має свої переваги й недоліки.

О. В. Батанов визначає муніципально-правові відносини як різ­новид суспільних, що виникають, змінюються або припиняються внаслідок діяльності чи поведінки суб'єктів муніципального пра­ва в процесі визнання, становлення, організації та функціонування муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості, пов'язані передусім із вирішенням питань міс­цевого значення, породжують права й обов'язки учасників цих відносин у сфері місцевого самоврядування, частково мають пуб­лічно-владний характер та регулюються комплексом норм права публічно-приватного характеру¹.

На думку О. О. Кутафіна й В. І. Фадєєва, до муніципально-пра­вових належать суспільні відносини, які виникають у процесі ор­ганізації та діяльності місцевого самоврядування в міських, сіль­ських поселеннях та інших муніципальних утвореннях. При цьому вони поділяють їх на такі групи:

а) відносини, що виникають у процесі вирішення питань місце­вого значення шляхом безпосереднього вираження громадянами своєї волі;

б) відносини, пов'язані з діяльністю виборних та інших органів місцевого самоврядування з управління комунальною власністю, об'єктами комунального господарства, формування і виконання місцевого бюджету, а також іншої їх діяльності в різних сферах місцевого життя, що направлена на забезпечення життєдіяльності населення муніципального утворення, розв'язання інших питань

Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Ба­танов. - X. : Одіссей, 2008. - С. 52.

місцевого значення, включаючи і питання організації муніципаль­ної служби;

в) відносини, що виникають у процесі реалізації органами міс­цевого самоврядування окремих державних повноважень, які на­дані їм законом, а також у процесі організації та виконання ор­ганами місцевого самоврядування законодавчих і правових актів органів державної влади.

Отже, класифікація відносин проведена за суб'єктами, форма­ми й сферами місцевого самоврядування та окремо виділені відно­сини, що виникають у процесі реалізації окремих державних пов­новажень, які надані органам місцевого самоврядування.

Дещо іншу позицію займають Ю. Д. Казанчев і О. М. Писарев, які вважають, що предметом муніципального права є суспільні від­носини, що виникають у зв'язку із закріпленням та регулюванням:

19. територіальних, фінансово-економічних, правових основ місцевого самоврядування і державних гарантій його здійснення;

20. організаційно-правових форм здійснення місцевого самов­рядування (форми прямого волевиявлення, органи місцевого са­моврядування, органів самоорганізації населення);

21. повноважень органів місцевого самоврядування з вирішення питань місцевого значення;

22. окремих державних повноважень, які можуть надаватися ор­ганам місцевого самоврядування.

Ґрунтовну класифікацію муніципально-правових відносин зап­ропонував М. С. Бондар¹, за якою, зокрема, виділяються:

а) відносини, що визначають систему самоорганізації населен­ня (інститути безпосередньої демократії"), саме вони становлять ге­нетичну основу, ядро громадівського, територіально-колективіст­ського укладу і є джерелом муніципальної демократії;

б) відносини, що характеризують закономірності соціально- політичної організації муніципальної влади (організаційно-уп­равлінські відносини), її виборність, незалежність, організаційну самостійність, форми здійснення, основні начала взаємовідносин із фізичними та юридичними особами;

¹ Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. - М. : Городец, 2004. - С. 106.

в) майнові муніципально-правові відносини, які характеризу­ють економічний зміст місцевого самоврядування, закономірності його економічної організації;

г) місцеві фінансово-бюджетні відносини;

ґ) відносини, що визначають статус людини у сфері місцевого самоврядування: (а) це особисті немайнові відносини, які харак­теризують статус людини у сфері місцевого самоврядування як суб'єкта нематеріальних благ; (б) відносини, які характеризують статус людини в системі політичних відносин місцевої демократії (виборчі відносини), реалізацію прав та свобод людини і громадя­нина на місцевому рівні.

Муніципально-правові відносини - це врегульовані нормами муніципального права суспільні відносини у сфері місцевого са­моврядування. Основними елементами муніципально-правових відносин є об'єкт, суб'єкт і зміст (суб'єктивні права та юридичні обов'язки).

Об'єкт муніципально-правових відносин — це матеріальна і нематеріальна реальність, щодо якої виникають суспільні відно­сини, які регулюються нормами муніципального права. Це кому­нальна власність, публічна влада, діяльність суб'єктів місцево­го самоврядування щодо вирішення питань місцевого значення тощо.

Суб 'єктами муніципально-правових відносин є народ, держава (в особі державних органів), територіальні громади, органи і по­садові особи місцевого самоврядування, територіальні спільноти людей, органи самоорганізації населення, юридичні особи (під­приємства, установи, організації та об'єднання громадян), фізичні особи (громадяни, іноземці, біпатриди, апатриди).

Зміст муніципально-правових відносин є організація і здійснен­ня місцевої публічної влади (публічно-правова сфера) і саморгані- зація локальних співтовариств, забезпечення на місцевому рівні законних інтересів юридичних осіб, прав і свобод окремої людини (приватноправова сфера).

Виникнення муніципально-правових відносин пов'язане з юри­дичними фактами, які приводять у дію відповідну муніципально- правову норму. Юридичні факти - це конкретні життєві обставини (дії, події"), з якими муніципально-правові норми пов'язують ви-

никнення, зміну або припинення муніципально-правових відно­син.

Серед основних якісних ознак муніципально-правових відно­син можна виділити а) територіальні (просторові), що визнача­ються межами адміністративно-територіальних одиниць, у яких складаються відповідні суспільні відносини; б) функціонально- галузеві - пов'язані з розв'язанням питань місцевого значення в різних сферах.

Муніципально-правові відносини є багатогранними, а тому їх можна класифікувати за суб'єктами, об'єктами, змістом, за про­сторовими і часовими критеріями, за формою (правові й організа­ційні), за правовою природою (правомірні й протиправні).

= §5. Поняття, предмет, системанауки муніципального права

Наука муніципального права - це система наукових ідей, тео­рій, концепцій, знань, що розкривають закономірності визнання, становлення та розвитку муніципальної влади та муніципальних прав особистості, порядок їх реалізації та гарантування, форми та методи діяльності територіальних громад, їх органів та посадових осіб у процесі вирішення питань місцевого значення, а також особ­ливості муніципального права як галузі права'.

Російські вчені визначають науку муніципального права як сис­тему наукових знань, ідей, концепцій, в основі яких знаходяться історичні, міжнародні та сучасні вітчизняні уявлення про законо­мірності становлення й розвитку місцевого самоврядування, а та­кож самого муніципального права².

Більш широкий підхід свого часу пропонував Л. О. Веліхов, який уважав, що муніципальна наука є комплексом наукових ідей про місцеве самоврядування, які включають у себе еле­менти соціології, статистики, економічної теорії, економічної

Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Ба­танов. -X. : Одіссей, 2008. - С. 100.

Муниципальное право России : учебник / [С. А. Авакьян, В. Л. Лютер, Н. Л. Пешин и др.]; отв. ред. С. А. Авакьян. - Москва : Проспект, 2011. - С. 35.

географії, правової науки та інших теоретичних і прикладних наук¹.

Предмет науки, як відомо, поєднує знання про різні сторони досліджуваних явищ та процесів у цілісну систему. Щодо мунци- пального права, то на сьогодні питання предмета його наукового розгляду є одним із найбільш дискусійних.

На думку О. М. Кокотова, предметом науки муніципального права є місцеве самоврядування як суспільний, але, насампе­ред, як політико-правовий інститут у його статиці та динаміці, у його зовнішніх відносинах з іншими інститутами суспільства та в першу чергу з державою². Інші російські вчені предметом науки муніципального права вважають реальні соціальні явища та відносини, правові форми їх закріплення та динаміку розвит­ку³.

О. В. Батанов здійснює порівняльний аналіз таких категорій, як предмет і об'єкт науки. Він уважає, що предмет науки пронизу­ють дві категорії - влада і свобода, тобто муніципальна влада та муніципальні права і свободи⁴. Завжди свобода є межею для влади, а влада встановлює межі свободи. При цьому мірою їх співвідно­шення є ступінь розумного поєднання можливого та належного, який детермінується об'єктивними умовами, формалізованими в соціальних нормах, насамперед у правових⁵.

Отже, предмет науки муніципального права - це сукупність суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування. Це відно­сини, які складаються в процесі виникнення, розвитку та функціо-

' Велихов Л. А. Основы городского хозяйства: Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства [Текст] / Велихов Л. А. - М. : Наука, 1996.-С. 230-231.

Кокотов А. Н. Муниципальное право России [Текст] : [учебник] / А. Н. Ко- котов, А. С. Саломаткин. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : Юристь, 2006. - С. 48.

Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учебник для вузов / [Фонд содействия правоохран. органам «Закон и право» ; под ред. Н. С. Бондаря]. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. : ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2003. - С. 63.

Батанов О. В. Муніципальне право України [Текст] : підручник / О. В. Ба­танов. - X. : Одіссей, 2008. - С. 98.

Богданова Н. А. Система науки конституционного права [Текст] / Н. А. Бог­данова. - М. : Юристь, 2001. - С. 13.

нування місцевого самоврядування, причому як врегульовані, так і не врегульовані нормами муніципального права.

Система науки муніципального права України- це впорядкова­на сукупність відносно самостійних комплексів теоретичних поло­жень, логічний зв'язок між ними. Система науки муніципального права України включає загальну й особливу частини.

Загальна частина містить систему знань, що мають вихідне значення для усвідомлення особливостей організації та функ­ціонування місцевого самоврядування: теоретико-правові, тери­торіальні, організаційні, фінансово-економічні основи місцевого самоврядування; історичний та зарубіжний досвід організації міс­цевої влади, систему суб'єктів, форми, принципи місцевого само­врядування тощо.

Особлива частина охоплює сукупність конкретних знань про організацію і функціонування територіальних громад, діяльність окремих органів і посадових осіб місцевого самоврядування (міс­цевих рад, сільських, селищних, міських голів, виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, органів самоорганізації насе­лення) з урахуванням їх місця в загальній системі публічної влади, а також функцій, компетенції, форм і методів діяльності.

Система науки муніципального права є більш широкою, ніж система галузі муніципального права, оскільки досліджує суміжні сфери суспільних відносин, практику застосування муніципаль­но-правових норм, ефективність муніципальних конструкцій, за­кономірності становлення й розвитку місцевого самоврядування в Україні та зарубіжних державах.

===== §6. Методологічні основи і джерела науки муніципального права

Кожна наука має свій методологічний інструментарій, за допо­могою якого вона вивчає відповідні соціальні процеси. Світовий досвід свідчить, що для ґрунтовного наукового вивчення місцево­го самоврядування потрібно використовувати різноманітні дослід­ницькі підходи, кожен з яких є цінним і необхідним, адже лише методологічний плюралізм дає можливість пізнати глибинну сутність цього складного, багатогранного явища. Як цілком справед­ливо вказують провідні вітчизняні теоретики, „вся історія науки, в тому числі юридичної, свідчить, що найсприятливіїи, для її розвитку створює не моністичний стандартний підхід, а плю­ралізм методів дослідження"¹. Зіставлення та інтегрування знань, набутих на основі різних підходів - матеріалістичного й ідеаліс­тичного, ліберально-демократичного й соціалістичного - збагачує науку й підвищує цінність її висновків.

Наука муніципального права використовує загальнонаукові (діалектичний, синергетичний, системний) та спеціальні (порів­няльно-правовий, історико-юридичний, культурологічний) мето­ди досліджень.

Особливе значення для дослідження місцевого самоврядуван­ня має діалектичний метод, який не допускає однобічного під­ходу до явищ, а враховує їх суперечливість і передбачає розгляд дійсності в постійній динаміці. Саме такий підхід дозволяє вияв­ляти й вирішувати проблеми самоорганізації та самсг' ядування в органічному зв'язку з політичним, економічним, соціальним, культурним та іншим розвитком суспільства. При цьому необхід­но враховувати, що існує можливість не тільки прогресивного, але й регресивного розвитку, деградації місцевого самоврядуван­ня чи окремих його інститутів, форм аж до їх повного занепаду й зникнення. Застосування діалектичного методу дозволяє сис­темно дослідити зв'язок місцевого самоврядування з іншими інститутами громадянського суспільства, їх взаємний вплив і взаємозумовленість розвитку. Єдність і боротьба протилежнос­тей характерна як для громадянського суспільства в цілому, так і для місцевого самоврядування як його інституту. Зокрема, від територіальної громади отримують владу сільський, селищний, міський голова і відповідна місцева рада, тому суперництво між ними може сприяти розвитку самоврядування, а то й, навпаки, - перешкоджати ефективному розв'язанню питань місцевого значення. Ось чому досить актуальними є дослідження механіз­мів взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування, розроблення і впровадження системи стримувань і противаг, а також удоско-

Загальна теорія держави і права [Текст] : [підручник] / за ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Харків : Право, 2002. - С. 16.

налення порядку вирішення конфліктів із метою недопущення кризи місцевої влади.

На зміну непорушним ідеологічним стандартам радянського періоду прийшла повна деідеологізація. У зв'язку із цим великого методологічного значення для розвитку місцевого самоврядуван­ня набуває орієнтація на загальнолюдські цінності (аксіологічнии метод), на дотримання принципів гуманізму, поваги до людської гідності, свободи, справедливості, на поєднання інтересів тери­торіальної громади і держави.

Дослідження місцевого самоврядування неможливе без засто­сування системного підходу. Адже природа місцевого самовря­дування, його сутність, форми, роль у суспільстві, перспективи розвитку мають вивчатися у взаємозв'язку з іншими інститута­ми громадянського суспільства, а також необхідним є структур­но-функціональний аспект його розгляду. Оперування термінами «елемент», «структура», «система» дозволяє розглядати місцеве самоврядування в сукупності соціальних зв'язків, вивчати окремі інститути в цілісній системі соціального організму. Методологіч­на специфіка системного підходу визначається тим, що орієнтує наукові пошуки на розкриття цілісності об'єкта й механізмів, що забезпечують його функціонування. Основною категорією, якою оперує системний підхід, є саме поняття системи як сукупності елементів, пов'язаних між собою в процесі цілеспрямованої діяль­ності. Метод системного аналізу дає можливість виявити спе­цифічні форми взаємозв'язку муніципально-правових інститутів, функціональне призначення й місце органів і посадових осіб у механізмі публічної влади на місцевому рівні. Місцеве самовряду­вання може здійснюватися в різних формах, а пошуки нових, уні­версальних форм реалізації громадських ініціатив, які сприяли б ефективному вирішенню питань місцевого значення, є нагальною потребою сьогодення.

Для детального аналізу сутності місцевого самоврядування важливе значення має синергетичний метод. Синергетика трак­тується як сучасна система самоорганізації, нелінійності в гло­бальній еволюції. Головними вихідними тезами цього методу є: а) практична недосяжність жорсткої зумовленості й програмуван­ня тенденцій еволюції складноорганізованих систем, тобто мова може йти лише про їх самоврядний розвиток; б) творчий потен­ціал хаосу, самодостатній для конституювання нових організацій­них форм; в) будь-якій складній системі атрибутивно притаманна альтернативність сценаріїв розвитку в контексті наявності відомої інерційно-історичної зумовленості її змін у точках розгалуження; г) ціле й сума його частин - якісно різні структури; ґ) нестійкість є однією з передумов стабільного й динамічного розвитку систем здатних до самоорганізації¹. Цей метод дозволяє виробити більш точний методологічний підхід до нормативно-правового регулю­вання місцевого самоврядування з погляду не тільки природи й характеру цього явища, а й сучасних процесів його становлення й розвитку. Синергізм виходить не із силового впливу, а з правиль­ної топологічної конфігурації, архітектури, резонансного впливу на складне, нелінійне середовище, що самоорганізується².

Ефективність наукових пошуків залежить від наявності всебіч­ної, повної інформації про явища й процеси на місцевому рівні. Застосування соціологічного методу дає можливість отримати інформацію шляхом спостереження, опитування, анкетування, оз­найомлення із судовою практикою вирішення спорів, учасниками яких є органи місцевого самоврядування. Методи моделювання, проведення експериментів і статистичний використовуються для перевірки дій органів місцевого самоврядування, посадових осіб, оцінки ефективності їхньої діяльності, з'ясування громадської думки про функціонування інституту місцевого самоврядування й вирішення питання щодо напрямків його реформування.

Наочними й переконливими є результати застосування статис­тичного методу. Статистичні дані нерідко виявляються перекон­ливішими за будь-які слова. В узагальненому вигляді зібрані кіль­кісні показники дають змогу зробити об'єктивні й неупереджені висновки про якісні характеристики тих чи інших явищ, зробити певні теоретичні висновки й прогнози розвитку місцевого самов­рядування. Перспективним, але мало вивченим є аналіз випадко­востей, що виникають на базі суспільної самоорганізації та вип­

Новейший философский словарь [Текст]. - 3-е изд., исправл. - Мн. : Книж­ный Дом, 2003. - С. 799.

Поживанов М. О. Українські вектори місцевого самоврядування [Текст] / М. О. Поживанов. -К. : Альтерпрес, 2004. -С. 148.

ливають із наявності великої кількості можливостей (фінансові рішення, кадрові труднощі, екологічні проблеми та ін.).

Актуальним зачитається історичний підхід до вивчення міс­цевого самоврядування. Аналіз історії функціонування місцевого самоврядування дозволяє виокремити тенденції й закономірності, спрогнозувати подальший розвиток цього інституту, удосконалю­вати правове регулювання форм самоорганізації населення. Істо­ричний метод забезпечує зв'язок минулого й сучасного, теорії і практики, тому що нове в теорії муніципального права в підсумку виростає з узагальнення досвіду, з практичних потреб суспільного розвитку'.

Посилення процесів глобалізації приводить до того, що в біль­шості країн проблеми на шляху розвитку місцевого самовряду­вання мають пракгично тотожний характер, а тому способи їх вирішення корисно знати й використовувати в національній нор- мотворчій і правозастосовчій діяльності. Порівняльно-правовий метод дозволяє вийти за межі національної правової системи, кра­ще зрозуміти специфіку розвитку місцевого самоврядування в Ук­раїні в контексті світового досвіду. Такий підхід дає можливість порівняти національне місцеве самоврядування з аналогічними інститутами в інших країнах, завдяки чому виявляються спільні риси й відмінності, позитивний і негативний досвід у розв'язанні питань місцевого значення, тенденції розвитку досліджуваних інститутів, вивчається можливість застосування позитивного за­рубіжного досвіду в Україні.

Сьогодні вже втратив своє панівне становище класовий підхід. Водночас слід відзначити наявність в Україні глибокого соціаль­ного розшарування, відмінність інтересів різних соціальних груп, які найбільш гостро проявляються саме на місцевому рівні. Тому значна частина напрацювань попередніх років не повинна без­думно відкидатися. Ці дослідження можуть використовуватися в процесі моделювання можливих систем самоорганізації, самоуп­равління й місцевого самоврядування, в ході аналізу факторів, що сприяють об'єднанню місцевих жителів у територіальні громади

' Батанов О. В. Муніципальне право зарубіжних країн [Текст] : навч. посіб. : [у 2 ч.] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. 1 / О. В. Батанов, В. М. Кампо. - С. 95.

та інші співтовариства для вирішення питань місцевого значення, які с спільними для всіх громадян, а не лише для окремих категорій чи соціальних груп. Ґрунтовного дослідження потребують понят­тя, які дають можливість висловлювати в коротких дефініціях усю різнобічність і багатство правових явищ у сфері місцевого самов­рядування і сприяють уніфікації правотворчої та правозастосовчої діяльності. Герменевтичні методи можуть бути використані як пізнавальна процедура з метою досягнення ясності в застосуванні юридичних термінів, їх точного визначення та встановлення то­тожності смислів.

Розвиненість громадянського суспільства та його інститутів за­лежить від активної участі індивідів у громадських справах. Адже на рівні громади можливі ефективна самоорганізація, активна добровільна участь у громадських справах, що формує відповідну естетику й культуру, які виявляються в здатності людини поступи­тися індивідуальними цілями на користь громадських. З огляду на це для дослідження місцевого самоврядування дедалі актуальні­шими стають культурологічні методи, що передбачають вивчення правових норм, інститутів, явищ і процесів з урахуванням типів загальної та муніципальних культур, місцевих звичаїв і традицій, що існують у різних країнах¹. Зрозуміло, що повернутися до гро­мади, де людина була зв'язана ритуалами, обрядами, легендами й традиційними уявленнями, неможливо та й потреби в цьому не­має. Однак за нових умов формування громадянського суспільства неможливе без аксіологічної орієнтації, відповідного культурного впливу, без дотримання суспільно прийнятих концептів. Вагому роль у їх розробці й контролі за дотриманням повинні відігравати територіальні громади та їх органи.

Джерелами науки муніципального права є: а) нормативні акти, які регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування; б) не­нормативні акти правозастосовчого характеру; в) навчальні та на­укові публікації (монографії, статті, тези, підручники, посібники та ін.); г) матеріали практики (протоколи, стенограми, звіти, ре­зультати соціологічних опитувань тощо).

Батанов О. В. Муніципальне право зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. : [у 2 ч.] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. 1 / О. В. Батанов, В. М. Кампо. - С. 98.

= §7. Зв'язок науки муніципального права з галузями права та іншими науками

Найбільший вплив на муніципальне право здійснює конституцій­не право. Це пояснюється тим, що конституційне право—провідна га­лузь, воно є фундаментом для всієї правової системи і відповідно для всіх галузей права. Головна причина не тільки тісного взаємозв'язку, але й «генетичної спорідненості» конституційного й муніципального права полягає в тому, що самі суспільні відносини, які визначають основні принципи самоорганізації населення і здійснення місцевого самоврядування, мають конституційний характер'. У зв'язку із цим норми та інститути муніципального права інколи розглядаються як підгалузь конституційного права. З такою позицією важко погодити­ся, конституційне право встановлює основи функціонування місце­вого самоврядування, які потребують розвитку й деталізації на рівні норм та інститутів самостійної галузі права.

Поєднання публічно-владних та самоврядних аспектів функціо­нування суб'єктів муніципально-правових відносин зумовлюють тісний зв'язок науки муніципального права з іншими юридични­ми науками публічного та приватного права. Аналіз управлінсь­ких процесів, системно-структурної організації публічної влади, статусу посадових осіб, публічно-правової відповідальності здій­снюється наукою муніципального права у взаємозв'язку з науками фінансового, адміністративного, кримінального права. Приватна сфера муніципально-правового регулювання, комунальна влас­ність, господарська діяльність для розв'язання питань місцевого значення досліджуються у взаємодії з наукою господарського й цивільного права та економічною наукою.

Муніципальне право як наука використовує поняття й кате­горії, розроблені теорією держави і права, і має тісний зв'язок із порівняльним правознавством та характеризується різним рівнем взаємозалежності з усіма юридичними та певними неюридичними (соціологією, економічною теорією, психологією тощо) науками, які здійснюють дослідження у сфері місцевого самоврядування.

¹ Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспече­ние прав и свобод в местном самоуправлении [Текст]: [учеб. пособие] / Н. С. Бон­дарь. -М. : Городец, 2004. - С. 116.

= §8. Функції та завданнянауки муніципального права

Функції науки муніципального права - це основні напрямки її впливу на певні сторони суспільної практики, які визначаються специфікою її предмета. Серед основних функцій можна виокре­мити такі:

23. гносеологічну (пізнавальну) - з'ясування сутності, форм ре­алізації місцевого самоврядування, а також основних закономір­ностей виникнення й розвитку певних політико-правових явищ і процесів;

24. загальноосвітню - знання щодо місцевого самоврядування є вагомим внеском в обсяг знань громадян загалом та працівників сфери управління зокрема, надання їм необхідних знань і навичок для ефективної участі в політико-правових відносинах;

25. політичну - всебічне дослідження місця й ролі суб'єктів міс­цевого самоврядування в політичній системі суспільства, пошук оптимальних моделей взаємовідносин органів та посадових осіб місцевого самоврядування з іншими політичними інститутами, аналіз правової основи державної та місцевої політики у сфері міс­цевого самоврядування;

26. ідеологічну (виховну) - формування світогляду особистості, вивчення ідей, конституційних та інших цінностей, які мають значний вплив на всі грані муніципального життя;

27. онтологічну - встановлення і вивчення основних характерис­тик і властивостей явищ, пов'язаних із місцевим самоврядуван­ням;

28. евристичну - відкриття нових сутнісних ознак, властивостей і закономірностей розвитку місцевого самоврядування як сус­пільної реальності, виведення наукового знання на якісно новий рівень;

29. методологічну - надання допомоги іншим юридичним наукам шляхом участі у створенні належної методологічної бази для галу­зевих досліджень (публічної служби, відповідальності, власності тощо), обгрунтування категорій, які стосуються місцевого самов­рядування і мають вихідне значення для всіх галузей національної система права;

-системотворчу (інтегративну)—соціальне управління об'єднує всі управлінські науки, в тому числі й муніципальне управління, наука муніципального права допомагає об'єднувати знання різних галузевих юридичних наук про окремі аспекти місцевого самовря­дування в цілісну систему;

30. прикладну - забезпечення практичної діяльності суб'єктів місцевого самоврядування необхідними теоретичними обґрунту­ваннями, висновками й пропозиціями щодо вдосконалення зако­нодавства та підвищення ефективності їх роботи, знаходження шляхів розв'язання проблем, з якими стикаються територіальні громади та їх органи в процесі вирішення питань місцевого зна­чення;

31. прогностичну - з'ясування тенденцій, подальшої динаміки розвитку місцевого самоврядування, передбачення його стану в найближчій та віддаленій перспективі, надання органам та поса­довим особам публічної влади обґрунтованих рекомендацій щодо оптимального реагування на ті виклики, які очікують територіаль­ні громади, державу і суспільство в цілому.

Завдання науки муніципального права:

• розвиток належної теоретико-методологічної бази науки, яка дає можливість забезпечити самоврядну управлінську діяльність такого рівня, який дасть можливість реалізувати права й свободи людини в умовах оптимального функціонування й розвитку тери­торіальної громади;

• здійснення пошуку шляхів узгодження і взаєморозвитку фун­кціонування муніципальних і державних органів управління;

• вивчення особливостей функціонування територіальної гро­мади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування, розробка й обґрунтування нових принципів, форм і методів діяльності ор­ганів місцевого самоврядування, які зможуть поліпшити в резуль­таті їх застосування умови життєдіяльності громадян;

• розробка нормативних параметрів соціального середовища функціонування територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Загалом функції та завдання науки муніципального права зумо­влені її предметом і відображають її роль і місце в системі галузе­вих юридичних наук.

= §9. Навчальна дисципліна«Муніципальне право України» та її значення для підготовки юристів

Навчальна дисципліна ((Муніципальне право України» - систем­не, логічно послідовне викладення знань про місцеве самовряду­вання, організацію та діяльність органів посадових осіб місцевого самоврядування. Навчальна дисципліна тісно пов'язана з наукою муніципального права, адже вона базується на досягненнях остан­ньої. Навчальна дисципліна має більш вузький зміст, ніж наука муніципального права. Якщо наука охоплює всю сукупність муні­ципально-правових знань, то навчальна дисципліна лише ту, яка необхідна для підготовки спеціалістів та магістрів.

Місцеве самоврядування вивчається в межах різних навчаль­них дисциплін (теорія держави і права, конституційне право, фінансове, господарське, адміністративне право). Але там воно вивчається побічно, тому й виникла необхідність упровадження в навчальний курс такої дисципліни, як «Муніципальне право України», предметом якої є суспільні відносини, що виникають у сфері місцевого самоврядування, яке є багатогранним комплек­сним політико-правовим явищем. Зокрема, необхідно вивчити його сутність у таких аспектах, як (а) одного з фундаментальних принципів конституційного ладу, (б) однієї з форм народовлад­дя, (в) підсистеми публічної влади, (г) форми залучення грома­дян до участі у вирішення питань місцевого значення, (ґ) права територіальної громади, (д) системної організації, (е) різновиду суспільного управління.

Система навчальної дисципліни муніципального права України включає загальну й особливу частини. Загальна частина навчаль­ного курсу охоплює три блоки питань: 1. Муніципальне право як галузь права, наука і навчальна дисципліна. 2. Світовий та євро­пейський досвід організації місцевого самоврядування. 3. Роль муніципального права в процесі становлення та розвитку місцево­го самоврядування в Україні.

Особлива частина навчального курсу містить дві структурні складові. У першій вивчаються особливості правового регулюван­ня статусу суб'єктів муніципально-правових відносин, у другій

- повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Ця навчальна дисципліна дасть можливість студентам краще орієнтуватися в системі національного законодавства, підзаконних актів (особливо локального характеру), знати міжнародно-правові стандарти, які регламентують відносини у сфері місцевого самоврядування, дозволить правильно його інтерпретувати, тлумачити, застосовувати. Ознайомлення з національними особливостями муніципального права зарубіжних країн сприяє розумінню специфіки його розвитку в окремих країнах, а також світових тенденцій розвитку місцевого самоврядування. Студенти повинні набути навичок використовувати здобутки науки муніципального права при вирішенні професійних завдань, розв'язувати питання з урахуванням специфіки взаємовідносин органів і посадових осіб місцевого самоврядування з державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, організаціями та установами. Оволодіння цією навчальною дисципліною дозволить належним чином сприяти реалізації прав та свобод людини і громадянина, в тому числі на місцевому рівні та за сприяння органів та посадових осіб місцевого самоврядування.