§4. Муніципальні службовці: статус, порядок проходження служби, права та обов'язки

Посадовою особою місцевого самоврядування є та, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові пов­новаження щодо здійснення організаційно-розпорядчих і консуль- тативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету. Посади в органах місцевого самоврядування поділяються на виборні і невиборні. Виборні у свою чергу поді­ляються на дві групи: а) на які особи обираються територіальною громадою; б) на які обираються або затверджуються радою. Не­виборними є посади, на які особи призначаються сільським, се­лищним, міським головою, головою районної, районної в місті, обласної ради на конкурсній основі чи за іншою процедурою, передбаченою законодавством України. На посаду можуть бути призначені особи, які мають відповідну освіту і професійну під­готовку, володіють державною мовою в обсязі, достатньому для виконання службових обов'язків.

В органах місцевого самоврядування встановлюються сім ка­тегорій посад, які охоплюють усіх посадових осіб, починаючи від посади Київського міського голови, голів обласних рад та Севас­топольського міського голови (перша категорія) і закінчуючи по­садами радників, консультантів секретаріатів районних у містах рад, спеціалістів виконавчих органів районних у містах, міських (міст районного значення) рад, спеціалістів виконавчих органів сільських, селищних рад (сьома категорія).

діяльності з підприємствами, установами чи організаціями неза­лежно від форми власності, якщо ці особи протягом року до дня припинення виконання функцій місцевого самоврядування здій­снювали повноваження з контролю, нагляду або підготовки чи прийняття відповідних рішень щодо діяльності цих підприємств, установ чи організацій; 2) розголошувати або використовувати в інший спосіб у своїх інтересах інформацію, яка стала їм відома у зв'язку з виконанням службових повноважень, крім випадків, установлених законом; 3) представляти інтереси будь-якої особи у справах (у тому числі в тих, що розглядаються в судах), в яких іншою стороною є орган (органи), в якому (яких) вони працювали (ст. 10).

Посадові особи місцевого самоврядування не можуть бути ор­ганізаторами і безпосередніми учасниками страйків та інших дій, що перешкоджають виконанню органами державної влади, орга­нами влади Автономної Республіки Крим чи органами місцевого самоврядування передбачених законом повноважень. Важливим також для розвитку муніципальної служби є питання політичної нейтральності посадових осіб місцевого самоврядування. Це пи­тання є одним із найбільш дискусійних. Закон України «Про служ­бу в органах місцевого самоврядування» не закріплює принципу політичної нейтральності (позапартійності) служби в органах міс­цевого самоврядування. Разом із тим, в інших країнах цей принцип часто закріплюється як один із основних. Так, принцип позапартій­ності муніципальної служби закріплено в ст. 4 Федерального зако­ну Російської Федерації від 2 березня 2007 р. № 25-ФЗ «Про муні­ципальну службу в Російській Федерації». Останнім часом у США збільшується кількість штатів, у яких установлюються обмеження на політичну діяльність службовців місцевих органів. Майже в по­ловині штатів обмежується така діяльність, при цьому відбуваєть­ся перехід від застосування обмежень до органів влади, виходячи з кількості населення чи інших чинників, до широкомасштабних обмежень, що охоплюють усіх службовців без огляду на розміри території чи інші характеристики. Більш жорсткі обмеження вста­новлені в Канаді, де, як правило, вибори проводяться на непар­тійній основі, тобто не допускаються будь-які партійні платформи або заклики. Члени муніципальних рад обираються завдяки своїм

При прийнятті на службу в органи місцевого самоврядування присвоюються ранги в межах відповідної категорії посад, від 1 по 15. Особам, які займають посади, віднесені до 1 категорії, може бути присвоєно 3, 2, 1 ранг, а особам, які займають посади, від­несені до 7 категорії, може бути присвоєно 15, 14, 13 ранг. Ранги присвоюються відповідно до займаної посади, рівня професійної кваліфікації, результатів роботи. Посадова особа місцевого самов­рядування може бути позбавлена присвоєного йому рангу лише за вироком суду. Один раз на 4 роки, з метою оцінки ділових та про­фесійних якостей, а також кваліфікації, посадові особи місцевого самоврядування підлягають атестації.

Законом України «Про службу в органах місцевого самовряду­вання» визначено й основні принципи здійснення такої служби. При цьому поряд із загальноправовими принципами (верховенства права, демократизму і законності, гуманізму і соціальної справед­ливості, гласності, пріоритету прав та свобод людини і громадяни­на) та принципами, властивими й іншим видам публічної служби (професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відда­ності справі, підконтрольності, підзвітності, персональної відпові­дальності за порушення дисципліни і неналежне виконання служ­бових обов'язків), закріплено і принципи, притаманні лише цьому виду служби, як-от: служіння територіальній громаді, поєднання місцевих і державних інтересів, рівних можливостей доступу гро­мадян до служби в органах місцевого самоврядування з урахуван­ням їх ділових якостей та професійної підготовки, дотримання прав місцевого самоврядування, правової і соціальної захищеності посадових осіб місцевого самоврядування, захисту інтересів від­повідної територіальної громади, фінансового та матеріально-тех­нічного забезпечення служби за рахунок коштів місцевого бюд­жету, самостійності кадрової політики в територіальній громаді. Перелічені принципи у своїй сукупності певною мірою розкрива­ють зміст служби в органах місцевого самоврядування і сутність її призначення в суспільстві, здійснюють узагальнене й універсальне закріплення основ цієї служби, виражають її специфічні особли­вості, а також служать основними напрямами реалізації компетен­ції, завдань і функцій служби в органах місцевого самоврядування та її посадових осіб.

Громадяни України, які вперше приймаються на службу в ор­гани місцевого самоврядування, у день прийняття відповідного рішення складають Присягу такого змісту: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно слу­жити громаді та народові України, неухильно дотримуватися Кон­ституції України та законів України, сприяти втіленню їх у життя, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, сумлінно виконувати свої посадові обов'язки». З моменту складення При­сяги особа вважається такою, що вступила на посаду. Особи, які вперше були обрані на посади сільських, селищних, міських голів, голів рад, складають Присягу на сесії відповідної ради.

Посадова особа місцевого самоврядування має такі основні права.

147. на повагу особистої гідності, справедливе і шанобливе став­лення до себе з боку керівників, співробітників і громадян;

148. на оплату праці залежно від посади, яку вона займає, рангу, який їй присвоєно, якості, досвіду та стажу роботи;

149. на просування по службі відповідно до професійної освіти, результатів роботи та атестації;

150. на безпечні та необхідні для високопродуктивної роботи умо­ви праці;

151. на соціальний і правовий захист;

152. отримувати в порядку, встановленому законодавством, від відповідних органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, підпри­ємств, установ, організацій, незалежно від їх підпорядкування та форм власності, об'єднань громадян, окремих осіб матеріали та ін­формацію, необхідні для виконання своїх службових обов'язків;

153. у порядку і в межах, установлених законом, отримувати інфор­мацію щодо матеріалів своєї особової справи та ознайомлюватися з іншими документами, що стосуються проходження нею служби в органах місцевого самоврядування, отримувати від керівників органу місцевого самоврядування відповідні пояснення та давати особисті пояснення;

154. вимагати проведення службового розслідування з метою спростування безпідставних, на її думку, звинувачень або підозри щодо неї;

155. захищати свої законні права та інтереси в органах державної влади, органах влади Автономної Республіки Крим, органах міс­цевого самоврядування та в судовому порядку.

Основними обов'язками посадових осіб місцевого самовряду­вання є:

156. додержання Конституції і законів України, інших норматив­но-правових актів, актів органів місцевого самоврядування; забез­печення відповідно до їх повноважень ефективної діяльності ор­ганів місцевого самоврядування;

157. додержання прав і свобод людини й громадянина;

158. збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома у зв'язку з виконанням службових обов'язків, а також іншої інформації, яка згідно із законом не підлягає розго­лошенню;

159. постійне вдосконалення організації своєї роботи, підвищення професійної кваліфікації; сумлінне ставлення до виконання служ­бових обов'язків, ініціативність і творчість у роботі;

160. шанобливе ставлення до громадян та їх звернень до органів місцевого самоврядування, турбота про високий рівень культури, спілкування і поведінки, авторитет органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування;

161. недопущення дій чи бездіяльності, які можуть зашкодити ін­тересам місцевого самоврядування та держави.

Організація навчання і підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування, просування їх по службі, визначення тривалості робочого часу, порядку здійснення ними службових відряджень та відшкодування витрат на ці відрядження, а також особливості їх дисциплінарної відповідальності, вирішення інших питань, пов'язаних із службою в органах місцевого самоврядуван­ня, забезпечуються у порядку, передбаченому законом.

У Російській Федерації посади муніципальної служби поділя­ються на вищі, головні, провідні, старші, молодші¹. Диференціа­ція службовців США відповідно до чинних кваліфікаційних стан­дартів, функціональних обов'язків здійснюється стосовно тих із

О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета - 2007. -№4310.-Ст. 8.

них, хто належить до категорії так званих «білих комірців» і які за характером праці поділяються на керівників (25 %), спеціалістів та інженерно-технічних працівників (20-25 %), адміністратнвно- управлінський персонал (20-25 %), конторських клерків (ЗО %). До так званих «синіх комірців» належать працівники, зайняті пе­реважно фізичною працею, окремо виділяються працівники, які здійснюють допоміжні функції¹.

Європейська практика виходить із дещо інших критеріїв класи­фікації посад. Це, зокрема, рівень освіти та місце посади в структурі публічного органу, від якого залежить обсяг і характер компетенції на конкретній посаді. За цими критеріями виділяють чотири кате­горії посад - А, В, С, Б (вища, висока, середня та проста служба), яким відповідають певні чини (ранги). На думку Ю. П. Битяка, єв­ропейські напрацювання теоретичного, методологічного, практич­ного характеру законодавчого регулювання порядку формування та проходження державної служби є корисними і можуть ураховува­тись у нашій національній системі публічної (державної і в органах місцевого самоврядування) служби та в законотворчій діяльності².

Досить часто в інших країнах законодавство про муніципаль­ну (комунальну) службу поширюється на вчителів, медиків, пред­ставників інших спеціальностей и професій, які служать в системі установ, організацій і підприємств місцевого самоврядування³. В Україні необхідно переглянути засади функціонування муніци­пальної служби, більш чітко законодавчо визначити її місце в сис­темі публічного управління, коло осіб, які належать до посадових осіб місцевого самоврядування, критерії віднесення їх до відповід­них категорій посад (прирівнювання посад, виходячи зі змісту ро­боти, а посадових осіб - із рівня освіти та кваліфікації), порядок та умов переведення службовців з одного органу до іншого, а також соціальні гарантії муніципальних службовців, у тому числі в разі звільнення з посади через не залежні від них причини.

Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз / І. Корж // Право України. - 2007. - № 3. - С. 84.

Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади [Текст] : [монографія] / Ю. П. Битяк. -X. : Право, 2005. - С. 109.

Коммунальное право Украиньї [Текст] : учеб. пособие / [В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др.]. - Донецк : ДонГУ, 1999. - С. 124.

===== §5. Порядок проведення атестації муніципальних службовців

Атестація посадових осіб місцевого самоврядування прово­диться один раз на 4 роки з метою оцінки ділових та професійних якостей, а також кваліфікації посадових осіб місцевого самовряду­вання, крім сільських, селищних, міських голів та голів районних у містах, районних і обласних рад, секретарів сільських, селищних, міських рад, працівників патронатної служби, осіб, які перебува­ють на посаді менше одного року, молодих спеціалістів, вагітних жінок, жінок, які працюють менше одного року після виходу на роботу з відпустки по вагітності і пологах чи догляду за дитиною, осіб, прийнятих на посаду на визначений строк. Особи, призначені на посаду на визначений термін, і вагітні жінки можуть проходити атестацію за власним бажанням.

Атестації підлягають посадові особи місцевого самоврядуван­ня всіх рівнів, у тому числі ті, які внаслідок організаційних змін обіймають посади менше ніж один рік, якщо їх службові обов'язки не змінилися. Під час атестації оцінюються результати роботи, ді­лові та професійні якості, виявлені працівниками при виконанні обов'язків, визначених типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад і відображених у посадових інструкціях, що затверджуються сільським, селищним, міським головою, голо­вою районної в місті, районної, обласної ради.

У період між атестаціями проводиться щорічна оцінка вико­нання посадовими особами місцевого самоврядування покладених на них завдань та обов'язків у порядку, визначеному сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті, районної, обласної ради з урахуванням цього Типового положення та особ­ливостей кожного органу місцевого самоврядування. Така оцінка проводиться безпосередньо керівниками відділів, управлінь та ін­ших створюваних радами виконавчих органів, де працюють по­садові особи, під час підбиття підсумків роботи за рік. Загальні методичні рекомендації з цих питань розробляються Головдерж- службою.

Для організації та проведення атестації утворюється за рішен­ням сільського, селищного, міського голови, голови районної в

місті, районної, обласної ради атестаційна комісія у складі голови комісії, секретаря та членів комісії. Головою атестацій™' комісії призначається секретар сільської, селищної, міської ради, заступ­ник голови районної в місті, районної, обласної ради. У сільсь­ких, селищних радах із нечисленними виконавчими органами (до 5 осіб) атестацію може проводити сільський, селищний голова. До складу комісії включаються керівники відділів, управлінь та ін­ших виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, керівники відділів, управлінь виконавчих апаратів районних, обласних рад, де працюють посадові особи, представ­ники кадрової та юридичної служб. Кількісний та персональний склад комісії, термін і графік проведення атестації затверджують­ся розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голо­ви районної в місті, районної, обласної ради і доводяться до відома посадових осіб, які атестуються, не пізніше ніж за місяць до про­ведення атестації.

Атестаційна комісія працює гласно. Засідання комісії вважаєть­ся правомочним, якщо на ньому присутні не менш як 3/4 її складу. Посадова особа має право попередньо ознайомитися з матеріала­ми її атестації та брати участь у засіданні комісії, на яком} розгля­дається питання про її атестування. Комісія повинна забезпечува­ти об'єктивний розгляд і професійну оцінку діяльності посадової особи, яка атестується, зокрема щодо виконання покладених на неї службових обов'язків, знання державної мови та користування нею у своїй роботі, а також принциповий підхід у підготовці реко­мендацій для подальшого використання її досвіду і знань у роботі органу місцевого самоврядування.

Атестація керівників відділів, управлінь, інших виконавчих органів та посадових осіб, які увійшли до складу комісії, передує атестації працівників цих органів та їх підрозділів. На кожну поса­дову особу, яка підлягає атестації, складається службова характе­ристика, що підписується керівником відділу, управління та іншого виконавчого органу, в якому вона працює, і подається до комісії не пізніше ніж за тиждень до проведення атестації. Службова харак­теристика повинна містити аналіз виконання посадовою особою службових обов'язків; відомості про обсяг, якість, своєчасність і самостійність виконання роботи, ділові якості (ініціативність,

відповідальність), стосунки з колегами, знання та користування державною мовою під час виконання службових обов'язків, ін­формацію про підготовку, перепідготовку, підвищення кваліфіка­ції тощо.

Посадова особа ознайомлюється із службовою характеристикою до атестації під час співбесіди з керівником відділу, управління, іншого виконавчого органу, в якому вона працює. У разі незгоди з відомостями, викладеними у службовій характеристиці, посадо­ва особа може подати до комісії відповідну заяву, обґрунтування, додаткові відомості щодо своєї службової діяльності. Під час кож­ної атестації до комісії подаються щорічні оцінки виконання поса­довою особою покладених на неї завдань та обов'язків за період, що минув після попередньої атестації, а також атестаційний лист попередньої атестації. На засідання комісії запрошуються посадо­ва особа, що атестується, та керівник відділу, управління, іншого виконавчого органу, в якому працює посадова особа. Якщо поса­дова особа не з'явилася на засідання комісії без поважних причин, комісія має право провести атестацію за її відсутності.

Рішення комісії приймається стосовно кожної посадової особи, яка атестується, простою більшістю голосів членів комісії. У разі однакової кількості голосів членів комісії приймається рішення на користь посадової особи. Голосування проводиться у відсутності особи, яка атестується. За результатами атестації атестаційна ко­місія робить один із таких висновків: 1) про відповідність зай­маній посаді; 2) про відповідність займаній посаді за певних умов (здобуття освіти, проходження стажування, набуття відповідних навичок, підвищення кваліфікації тощо); 3) про невідповідність займаній посаді.

Голова атестаційної комісії про результати кожного засідання повідомляє сільського, селищного, міського голову, голову район­ної в місті, районної, обласної ради. Результати атестації мають рекомендаційний характер. Відповідно до висновку атестаційна комісія пропонує сільському, селищному, міському голові, голові районної в місті, районної, обласної ради: 1) визнати посадову осо­бу атестованою; 2) призначити протягом року повторне атестуван- ня (за згодою посадової особи); 3) зарахувати посадову особу до кадрового резерву або призначити її на вищу посаду; 4) перевести

посадову особу на іншу посаду, що відповідає її кваліфікації, або звільнити її із займаної посади. Кожна рекомендація повинна мати відповідне обґрунтування.

Результати атестації заносяться до протоколу засідання комісії та атестаційного листа, які підписуються головою та членами ко­місії, що брали участь у голосуванні. Результати атестації повідом­ляються посадовій особі, що атестувалася, та керівникові відділу, управління, іншого виконавчого органу, в якому вона працює, од­разу після проведення атестації. Посадова особа ознайомлюється із змістом атестаційного листа під розпис. Результати атестації та щорічної оцінки виконання посадовими особами покладених на них завдань і обов'язків заносяться до особової справи посадової особи. Вони розглядаються під час вирішення питань просування по службі, присвоєння чергового рангу, встановлення передбаче­них законодавством надбавок або зміни їх розміру, у разі пору­шення в установленому порядку клопотання щодо продовження терміну перебування на службі в органах місцевого самоврядуван­ня, а також інших питань проходження служби.

За результатами атестації сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті, районної, обласної ради видає відповід­не розпорядження. Рішення про переведення посадової особи за її згодою на іншу посаду або про звільнення з посади приймається сільським, селищним, міським головою, головою районної в місті, районної, обласної ради у двомісячний термін із дня атестації. Прийняття такого рішення після закінчення зазначеного терміну не допускається. Час хвороби посадової особи, а також перебуван­ня її у відпустці до цього терміну не включається. Посадова особа, визнана за результатами атестації такою, що не відповідає зай­маній посаді, звільняється з роботи відповідно до пункту 2 стат­ті 40 Кодексу законів про працю України.

Посадова особа має право оскаржувати у разі незгоди рішення атестаційної комісії сільському, селищному, міському голові, голо­ві районної в місті, районної, обласної ради протягом 10 днів із дня винесення рішення або до суду. Спори, що виникають у зв'язку з проведенням атестації, вирішуються відповідно до законодавства про порядок вирішення індивідуальних трудових спорів. Інші пи­тання атестації посадових осіб регулюються положенням про про­

ведення атестації, яке затверджується сільським, селищним, місь­ким головою, головою районної в місті, районної, обласної ради. Постановою Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2001 р. № 1440 затверджено Типове положення про проведення атестації посадових осіб місцевого самоврядування.

===== §6. Припинення служби в органах місцевого самоврядування

Служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначеному Законом України «Про місце­ве самоврядування в Україні» та іншими законами України. Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю Ук­раїни, Закон України «Про службу в органах місцевого самовряду­вання» встановлює, що служба в органах місцевого самоврядуван­ня припиняється також у разі:

162. порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги;

163. порушення умов реалізації права на службу в органах місце­вого самоврядування;

164. неподання відомостей або подання посадовою особою місце­вого самоврядування неправдивих відомостей щодо її доходів у встановлений термін;

165. виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають пе­ребуванню на службі, чи недотримання вимог, пов'язаних із про­ходженням служби в органах місцевого самоврядування;

166. досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого само­врядування.

Рішення про припинення служби в органах місцевого самовря­дування може бути оскаржено посадовою особою місцевого само­врядування в порядку, визначеному законом.

Перевибори сільських, селищних, міських голів, зміна керів­ників органів місцевого самоврядування не є підставою для при­пинення служби посадовими особами виконавчих органів рад, їх секретаріатів, крім працівників патронатної служби.

У сг. 22 Закону України «Про засади запобігання і протидії ко­рупції» визначено особливості звільнення з роботи осіб, які вчини­ли корупційні правопорушення. Зокрема, дострокове припинення повноважень виборних посадових осіб у зв'язку з притягненням до відповідальності за корупційне правопорушення здійснюєтьсяз урахуванням особливостей, визначених Конституцією і законами України. Інші посадові особи місцевого самоврядування, яких при­тягнуто до кримінальної або адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, пов'язані з порушенням обмежень, передбачених законодавством у сфері запобігання і протидії ко­рупції, підлягають звільненню з відповідних посад у триденний строк із дня отримання органом місцевого самоврядування копії відповідного судового рішення, яке набрало законної сили, якщо інше не передбачено законом.

Про звільнення особи з посади у зв'язку з притягненням до відповідальності за корупційне правопорушення керівник органу місцевого самоврядування в триденний строк письмово повідом­ляє суд, який постановив обвинувальний вирок або прийняв поста­нову про накладення адміністративного стягнення за корупційне правопорушення, та спеціально уповноважений центральний ор­ган виконавчої влади з питань державної служби.

Досить цікавою є позиція російських правників щодо відпові­дальності посадових осіб органів муніципальної влади. Так, ме­ханізм зняття з посади має бути значно складнішим порядку об­рання, що має створити перешкоди для недобросовісного його використання, перетворення інституту юридичної відповідаль­ності на засіб політичної боротьби. Більше того, закони суб'єктів РФ і нормативно-правові акти муніципальних утворень не можуть установлювати не передбачені федеральним законодавством про працю підстави розірвання трудового договору з обраною особою навіть у випадках припинення повноважень за волею органу, що його обрав¹.

Сергеев А. А. Проблемы конституционно-правовой ответственности вы­борных лиц государственной власти и местного самоуправления / А. А. Серге­ев // Правоведение. - 2003. - № 3. - С. 57-59.

=== §7. Особливості правового статусу

виборних осіб місцевого самоврядування

Правовий статус виборних осіб місцевого самоврядування виз­начається Конституцією України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, місь­ких голів», «Про службу в органах місцевого самоврядування» та іншими законами України.

Виборні особи місцевого самоврядування поділяються на дві групи: а) яких обирає територіальна громада (сільські, селищ­ні, міські голови, депутати місцевих рад, члени органу самоор­ганізації населення); б) які обираються представницьким органом місцевого самоврядування (голови районних, обласних, районних у містах рад та їх заступники, секретарі сільських, селищних, місь­ких рад). Окрім цього, серед виборних осіб місцевого самовряду­вання є: а) посадові особи (сільські, селищні, міські голови, голо­ви районних, обласних, районних у містах рад та їх заступники, секретарі сільських, селищних, міських рад); б) непосадові особи (депутати місцевих рад, члени органу самоорганізації населення).

Депутат місцевої ради представляє інтереси всієї територіаль­ної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його актив­ну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх до­ручення. Депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю, не отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету, тому він не є по­садовою особою місцевого самоврядування, його правовий статус визначається Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Органи самоорганізації населення - представницькі органи, що створюються частиною жителів, які тимчасово або постійно проживають на відповідній території в межах села, селища, міста. Члени органу самоорганізації населення виконують свої обов'язки на громадських засадах. Керівник і секретар органу самоорганіза­ції населення за рішенням зборів (конференції") жителів за місцем проживання можуть працювати в ньому на постійній основі з оп­

латою їх праці за рахунок коштів, переданих органу самоорганіза­ції населення. їх правовий статус визначається Законом України «Про органи самоорганізації населення».

Сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. Він обирається відповідною територіальною гро­мадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, се­лищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому чис­лі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої роботи в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльніс­тю, одержувати від цього прибуток. При здійсненні наданих пов­новажень сільський, селищний, міський голова є підзвітним, під­контрольним і відповідальним перед територіальною громадою, відповідальним - перед відповідною радою, а з питань здійснення виконавчими органами ради повноважень органів виконавчої вла­ди - також підконтрольним відповідним органам виконавчої вла­ди.

Голова районної, обласної, районної в місті (у разі її створен­ня) ради обирається відповідною радою шляхом таємного голо­сування з числа її депутатів на строк повноважень ради. Голо­ва ради працює в раді на постійній основі, не може мати інший представницький мандат, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток. У своїй діяльності голова ради є підзвітним раді та може бути звільнений із посади радою, якщо за його звільнення проголо­сувало не менш як дві третини депутатів від загального складу ради шляхом таємного голосування. Питання про звільнення голови ради може бути внесено на розгляд ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради. Звільнен­ня особи з посади голови ради не має наслідком припинення нею повноважень депутата цієї ради. Повноваження голови районної,

обласної, районної в місті ради також уважаються достроково припиненими беї припинення повноважень депутата ради в разі: 1) звернення з особистою заявою до відповідної ради про скла­дення ним повноважень голови ради; 2) порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), установлених законом.

Заступник голови районної, районної в місті (у разі її ство­рення) ради, перший заступник, заступник голови обласної ради обираються відповідною радою в межах строку її повноважень із числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійс­нюють свої повноваження до припинення ними повноважень де­путата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень. Повноваження заступника голови районної в місті, районної ради, першого заступника, заступни­ка голови обласної ради можуть бути достроково припинені без припинення повноважень депутата ради за рішенням відповідної ради, що приймається шляхом таємного голосування. Питання про дострокове припинення їх повноважень може бути внесено на роз­гляд відповідної ради на вимогу не менш як третини депутатів від загального складу ради або голови ради.

Секретар сільської, селищної, міської ради обирається від­повідною радою з числа її депутатів на строк повноважень ради за пропозицією відповідного сільського, селищного, міського голови і працює в раді на постійній основі. У випадках передбачених чин­ним законодавством пропозиція щодо кандидатури секретаря ради може вноситися на розгляд ради не менш як половиною депутатів від загального складу відповідної ради. Секретар сільської, селищ­ної, міської ради не може суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, у тому числі на громадських засадах (крім викла­дацької, наукової та творчої роботи в позаурочний час), займати­ся підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар від­повідної сільської, селищної, міської ради.

Виборні посади місцевого самоврядування належать до таких категорій:

перша категорія - посади Київського міського голови, голів об­ласних рад та Севастопольського міського голови;

друга категорія - посади Сімферопольського міського голови, міських (міст - обласних центрів) голів; заступників голів облас­них рад та Севастопольського міського голови, заступника місько­го голови - секретаря Київської міської ради;

третя категорія - секретарів міських (міст - обласних центрів та міста Сімферополя) рад, міських голів (міст обласного і рес­публіканського в Автономній Республіці Крим значення, крім міст - обласних центрів), голів районних, районних у містах рад;

четверта категорія - посади голів постійних комісій із питань бюджету обласних. Київської та Севастопольської міських рад (якщо вони працюють у раді на постійній основі), секретарів місь­ких (міст обласного й республіканського в Автономній Республіці Крим значення) рад, міських (міст районного значення) голів, се­лищних і сільських голів, посади заступників голів районних рад;

п'ята категорія - секретарів міських (міст районного значення), сільських, селищних рад.

===== §8. Відповідальність за порушення

законодавства про муніципальну службу

Особи, винні в порушенні законодавства про службу в органах місцевого самоврядування, притягуються до цивільної, адміністра­тивної або кримінальної відповідальності.

Згідно із положеннями Цивільного кодексу України¹, шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю посадової або службової особи органу міс­цевого самоврядування при здійсненні нею своїх повноважень, відшкодовується органом місцевого самоврядування незалежно від вини цієї особи (ст. 1174). Територіальні громади, відшкоду­вавши шкоду, завдану посадовою, службовою особою внаслідок

Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-ГУ // Відом. Верхов. Ради України. - 2003 .- №№ 40-44. - Ст. 356.

незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності органів місце­вого самоврядування, мають право зворотної вимоги до винної особи в розмірі виплаченого відшкодування (крім відшкодування виплат, пов'язаних із трудовими відносинами та відшкодуванням моральної шкоди) (ч. 4 ст. 1191).

Кодекс України про адміністративні правопорушення¹ встанов­лює відповідальність за порушення обмежень щодо використан­ня службового становища (ст. 172-2), за пропозицію або надання службовій особі неправомірної вигоди (ст. 172-3), за порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяль­ності (ст. 172-4), за порушення встановлених законом обмежень щодо одержання дарунка (пожертви) (ст. 172-5), за неподання або невчасне подання декларації про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру (ст. 172-6), за неповідомлен­ня особою безпосереднього керівника у випадках, передбачених законом, про наявність конфлікту інтересів (ст. 172-7), за незакон­не розголошення або використання в інший спосіб особою у своїх інтересах інформації, яка стала їй відома у зв'язку з виконанням службових повноважень (ст. 172-8), за невжиття заходів щодо протидії корупції (ст. 172-8).

Кримінальний кодекс України встановлює відповідаль­ність за злочини у сфері службової або професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг (статті 364-370). Служ­бовими особами в статтях 364, 365, 368, 368-2, 369 цього Кодек­су є особи, які постійно, тимчасово чи за спеціальним повнова­женням здійснюють функції представників влади чи місцевого самоврядування, а також обіймають постійно чи тимчасово в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на державних або комунальних підприємствах, в установах чи організаціях посади, пов'язані з виконанням організаційно-роз­порядчих чи адміністративно-господарських функцій, або вико­нують такі функції за спеціальним повноваженням, яким особа наділяється повноважним органом державної влади, органом місцевого самоврядування, центральним органом державного управління із спеціальним статусом, повноважним органом або

Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8073-Х // Відом. Верхов. Ради УРСР. - 1984. - Дод. до № 51. - Ст. 1122.

повноважною особою підприємства, установи, організації, су­дом або законом.

Матеріальна шкода, завдана територіальній громаді незакон­ними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів район­них у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю поса­дових осіб місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом.

Сільські, селищні, міські, районні в місті, районні та облас­ні ради, сільський, селищний, міський голова, голова районної в місті, районної та обласної ради мають право зворотної вимоги (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка за­подіяла шкоду територіальній громаді в розмірах і порядку, виз­начених законами України та статутами територіальних громад, прийнятими відповідно до законів України.

Юридична відповідальність є одним з основних елементів правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування. З'ясування сутності означених питань вимагає опрацювання про­блем виду, форм, механізмів, підстав відповідальності. Однак до­слідження цього питання є неможливим без визначення змісту пра­вовідносин, у форматі яких відбувається взаємодія громадянина і структурної одиниці територіальної громади. Складність у науко­во-теоретичному визначенні сутності й видів правовідносин, що виникають у службовців місцевого самоврядування, переходить і в практичну площину. Виникають певні труднощі з окреслен­ня прав і обов'язків посадових осіб. Діяльність органів місцевого самоврядування має специфічний характер, а тому вона підлягає більш детальній правовій регламентації.

= §9. Кадрова політика

щодо муніципальної служби

Сучасний етап суспільного розвитку в Україні, проведення політичної та адміністративної реформи висувають як одне з го-

ювних завдань - удосконалення правового регулювання муні­ципальної служби, правового статусу посадових осіб місцевого самоврядування загалом. Негативні факти і тенденції у сфері пуб­лічної служби спричинені значною мірою тим, що законодавство не забезпечило стабільності та престижності цієї служби, суворого (одержання вимог щодо політичної нейтральності службовців, не­допущення незаконного впливу на них при виконанні службових обов'язків. Невизначеність кар'єрної перспективи, правова незахи­щеність від суб'єктивізму керівників, особливо напружені умови роботи та інші фактори роблять публічну службу непривабливою, зокрема для молоді, що призводить до відтоку зі служби значної частини висококваліфікованих спеціалістів. Процедура прийнят­тя на публічну службу і просування по службі залишаються не­достатньо відкритими та прозорими, має місце суб'єктивізм під час розв'язання відповідних питань, не забезпечується належного контролю в цій сфері з боку суспільства. Це посилює недовіру до органів публічної влади і разом із тим створює додаткові можли­вості для безвідповідальності, зловживань, корупції і хабарництва в ході реалізації кадрової політики.

В Україні кількість державних службовців постійно зростає, приміром у 1995 р. їх було 172346, у 2000 р. - 192409, у 2007 р. - 276559, станом на 31.12.201 Ор — 292516. Зростає також загальна чисельність посадових осіб в органах місцевого самоврядування, в 1996 р. їх було 53152, у 2000 р. - 67468, у 2007 р. - 98948, ста­ном на 31.12.2010 р. - 99783. Тендерний аналіз функціонування публічної служби в Україні свідчить, що станом на 31.12.2010 р. в системі органів місцевого самоврядування працювали 24 030 чоловіків, що становить 24,1 % від загальної чисельності служ­бовців, жінок - 75 753, що відповідно, становить 75,9 %. Це зумо­влено об'єктивними причинами: 1) загалом низька по муніципаль­ній службі мотивація праці «вимиває» значну частину чоловіків як відповідальних за утримання сім'ї у сферу бізнесу, а жінки, як менш відповідальні за фінансовий стан сім'ї, залишаються; 2) пси­хологічні особливості жінок і чоловіків об'єктивно створили та­кий функціональний поділ на публічній службі: чоловіки займа­ють посади, пов'язані з розпорядчими функціями, жінки - посади, пов'язані з виконавчими і забезпечувальними функціями. Акту­

альною є проблема подолання кадрових деформацій в органах місцевого самоврядування і, передусім, забезпечення захисту прав людини та формування антикору пціи них механізмів у сфері муні­ципального управління - запобігання виникненню та управління конфліктом інтересів на публічній службі. Широке впровадження інформаційних технологій у сучасне управління та виробництво потребує значного підвищення якості професійної підготовки пра­цівників, її гнучкості, безперервності підвищення їх кваліфікації впродовж усього професійного життя.

Для вирішення означених проблем муніципальної служби не­обхідне оновлення кадрової політики, яка повинна спиратися на ефективну кар'єрну систему (зі спеціальними процедурами про­сування по службі), сучасні кадрові технології й національні тра­диції.

Кадрова політика - це система теоретичних знань, ідей, пог­лядів, принципів, відносин та організаційно-практичних заходів державних органів і недержавних організацій, направлених на встановлення цілей, завдань, характеру цієї політики, визначен­ня форм і методів кадрової роботи¹. Іншими словами, кадрова політика — це вираження стратегії формування, професійного розвитку і раціонального використання кадрового потенціалу суспільства.

Вироблення й здійснення кадрової політики включає правовий, організаційно-управлінський, соціально-економічний, культурно- виховний та інші аспекти, кожен із яких відіграє важливу роль у механізмі її реалізації. Важливе значення має правове регулюван­ня кадрової діяльності у сфері місцевого самоврядування консти­туційним, муніципальним, трудовим, адміністративним, фінансо­вим правом. Однак не менш важливим є регулювання відносин у цій сфері нормами моралі, які реалізуються без владного примусу, але інколи є більш дієвими в силу традицій, звичаїв, менталітету, моральних цінностей суспільства.

Пріоритетними напрямами кадрової політики в сучасних умо­вах розвитку муніципальної служби є:

Энциклопедический словарь работника кадровой службы [Текст] / В. М. Анисимов, С. В. Дудников, В. Ф. Ковалевский [и др.] ; под общ. ред. В. М. Анисимова. - М. : ИНФРА-М, 1999. - С. 94.

167. розвиток нормативно-правового забезпечення муніципаль­ної служби;

168. запобігання проявам корупції на муніципальній службі, від­критість і прозорість у діяльності посадових осіб місцевого самов­рядування;

169. поглиблення міжнародного співробітництва у сфері муніци­пальної служби та муніципального управління;

170. побудова системи функціонального управління муніципаль­ної службою та вдосконалення сучасних методів управління пер­соналом у системі муніципальної служби;

171. розвиток електронної взаємодії у сфері муніципальної служ­би;

172. реформування системи надання публічних послуг;

173. удосконалення інституційної спроможності органів міс­цевого самоврядування, необхідної для адаптації національно­го законодавства до стандартів Європейського Союзу (acquis comimmautaire);

174. ро іниіок інстиіуційної спроможності для професійного нав­чання посадоних осіб місцевого самоврядування та створення сис- іемн професійного рошнтку муніципальної служби;

175. спритнім ро»будоні інсініуційної спроможності самовряд­них професійних асоціацій;

176. інформунання громадськості та комунікативні заходи.

Іаконоданстно не повною мірою задовольняє зростаючі пот­реби «абезпечення реалізації конституційних прав громадянина на досіуп до публічної служби, що виступає стримуючим чин­ником розвитку демократичної, соціальної, правової держави й громадянського суспільства в Україні. Ефективне реформування муніципальної служби неможливе без удосконалення системи до­бору й підготовки кадрів. Механізм заміщення вакантних посад у системі органів місцевого самоврядування не є прозорим, часто рішення конкурсних комісій приймаються під впливом керівника відповідного підрозділу чи органу. Такий підхід дозволяє начебто сформувати єдину команду, але насправді такі кандидати («свої люди») не завжди достатньо компетентні, ініціативні, професійні, що негативно відображається на ефективності роботи відповідних органів. В Україні система добору, підготовки та перепідготовки

кадрів потребує суттєвого вдосконалення, через запровадження нових форм і методів, інколи навіть тих, що застосовуються в при­ватному секторі. Позитивним є досвід США, де центральне місце в практиці добору кандидатів на державну службу займає система складання конкурсних іспитів. Підготовкою екзаменаційних тес­тів займаються провідні наукові центри, університети, спеціаліс­ти. Добір кандидатів шляхом складання конкурсних іспитів для всіх федеральних установ здійснюється Службою управління пер­соналом, під патронатом якої діють 65 відомчих екзаменаційних комісій по всій території США¹.

Про ефективність конкурсного відбору можна говорити лише тоді, коли конкурсна комісія, що його проводить, є незалежною водночас від кандидатів, політичної влади і керівників органів пуб­лічної влади, у яких пропонуються вакантні посади для заміщення. Найбільш незалежними конкурсні комісії традиційно є в державах англо-американської правової системи, і зокрема у Великій Бри­танії та Ірландії. Для запобігання протекціонізму при призначен­нях на посади цивільної служби британці ще у XIX столітті поча­ли створювати такі комісії, що призначались урядом і складались з осіб, незалежних від політиків та керівників адміністративних структур. У країнах Центральної та Східної Європи такі комісії об'єктивно є більш залежними від керівників адміністративних органів, до складу яких здійснюється набір на службу. Доцільно також в Україні утворити регіональні екзаменаційні комісії, які б здійснювали добір кандидатів для всіх органів місцевого самовря­дування відповідного регіону, а також атестацію посадових осіб із метою оцінки їх кваліфікації, професійних та ділових якостей.

Законодавець має системно й комплексно окреслити умови проходження громадянином України служби на посадах в органах місцевого самоврядування. Сьогодні науковці вказують на необ­хідність прийняття Дисциплінарного кодексу службовців органів місцевого самоврядування². У цьому правовому акті мають знайти

Корж І. Добір кандидатів на державну службу: порівняльний аналіз / І. Корж // Право України. - 2007. - № 3. - С. 87.

Соляннік К. Є. Виконавчі органи місцевих рад в Україні: правовий ста­тус і організація роботи [Текст] : монографія / К. Є. Соляннік. - X. : Крок, 2004. -С. 161.

розкриття такі питання: а) порядок підбору та просування по служ­бі; б) моральні та правові вимоги до посадових осіб; в) порядок притягнення до відповідальності (види, підстави, санкції"); г) по­рядок припинення служби в органах місцевого самоврядування, ґ) форми та способи вирішення конфліктів; д) умови несумісності діяльності посадових осіб з іншими видами діяльності.

Сучасна система управління, що використовує традиційні тех­нології, найчастіше виявляється нездатною адекватно реагувати на велику кількість проблемних змін. Основою муніципального реформування повинно стати поступове заміщення ресурсоміст­ких управлінських технологій «інтелектомісткими», що значною мірою має забезпечуватися співробітництвом муніципалітетів із вищими навчальними закладами, науково-дослідними інститута­ми, аналітичними і консультаційними центрами.

У ході реформування системи муніципальної служби необхід­но здійснити комплекс заходів спрямованих на: а) підвищення правової культури посадових осіб та вдосконалення їх управлінсь­кої діяльності з метою покращення її іміджу в громадській думці; б) організацію навчання посадових осіб місцевого самоврядування як безпосередньо на робочих місцях, так і в установах, що займа­ються підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфіка­ції кадрів; в) удосконалення системи оплати праці: умови оплати праці кожного муніципального службовця мають співвідноситися з результатами його атестації та оцінкою професійної діяльності; г) посилення правових гарантій та соціальної захищеності служ­бовців, зокрема в разі звільнення з посад через незалежні від них причини; ґ) регулярне вивчення оцінки населенням якості та ефек­тивності роботи органів місцевого самоврядування.

Оновлення концепції служби в органах місцевого самовряду­вання повинно здійснюватися з урахуванням позитивного вітчиз­няного та зарубіжного досвіду, з орієнтацією на впровадження реальної й дієвої системи задоволення зростаючих потреб тери­торіальних громад, забезпечення реалізації конституційних прав людини та громадянина, ефективного виконання завдань і функцій місцевого самоврядування та подальшого розвитку громадянсько­го суспільства. При цьому вдосконалення правової регламентації служби в органах місцевого самоврядування відповідно повинно

зумовити підвищення ефективності функціонування всієї системи місцевого самоврядування в Україні,

У Рекомендаціях парламентських: слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування», схвалених постановою Верховної Ради України від 15 грудня 2005 року № 3227-IV¹, однією з основних причин, що обмежують можливості місцевого самоврядування в здійсненні своїх функцій, учасники парламентських слухань вбачають неефективну систему служби в органах місцевого самоврядування, недосконалість сис­теми та низький рівень оплати праці в органах місцевого самовря­дування. непрозорість їх діяльності. У зв'язку із чим було вказано на необхідність реформування служби в органах місцевого само­врядування, вжиття заходів, спрямованих на розвиток місцевого самоврядування та запровадження раціональної системи держав­ного управління.

Формування й реалізація кадрової політики у сфері місцевого самоврядування - це складний, суперечливий та багатогранний процес, який починається з виявлення її сутнісних рис і призна­чення, теоретико-правових та концептуальних основ, принципів і пріоритетів, цілей та завдань, механізми й технології її здійснення, які складають систему кадрового забезпечення місцевого самов­рядування. Створення належного правового підґрунтя діяльності муніципальних службовців є передумовою ефективного й демок­ратичного функціонування всієї системи місцевого самоврядуван­ня, з безумовним гарантування захисту та забезпеченням прав і свобод людини та громадянина.

Рекомендації парламентських слухань «Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування»: Постанова Верховної Ради Украї­ни від 15.12.2005 р. № 3227-ІУ // Голос України. - 2006. - №5 (3755). - С. 9.

Глава 8. =

Муніципально-правова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування

=== §1. Поняття, ознаки, види муніципально- правової відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування, як складова громадянського суспіль­ства, покликане забезпечувати високі соціальні стандарти життя громадян, сприяти реалізації ними прав, свобод і законних інтере­сів. У той же час чітко виражений інституційний характер, наяв­ність специфічного апарату, який здійснює муніципальну владу, власна матеріально-фінансова база, відсутність ієрархії в системі органів місцевого самоврядування, наділення їх правотворчими функціями дозволяє органам і посадовим особам місцевого са­моврядування зловживати своєю владою, суттєво обмежувати і порушувати права і законні інтереси територіальних громад¹. У зв'язку із цим особливої актуальності набуває проблема правового регулювання відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

У загальному розумінні відповідальність — це суспільні від­носини, які забезпечують інтереси і свободу взаємопов'язаних сторін, гарантовані суспільством і державою, і формуються на основі послідовної взаємодії трьох складників: а) усвідомлення обов'язку; б) оцінка поведінки; в) застосування санкцій². Юридич-

177. Богачова JI. JI. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого само­врядування за порушення прав людини / JI. JI. Богачова // Проблеми удоскона­лення правового регулювання місцевого самоврядування в Україн і: матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Би- тяка. - Харків : Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування ЛПрН України, 2004. - С. 208.

178. Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 522.

на відповідальність визначається як правовий зв'язок між сторо­нами, при якому одна з них (суб'єкт відповідальності) зобов'язана відповідати очікуваній моделі поведінки, друга сторона (інстанція відповідальності) оцінює цю відповідність і в разі негативної оцін­ки певним чином реагує на порушення¹. Провідним елементом у відповідальності виступає оцінка рішення, дії органу з погляду визнаних та діючих ідеалів, принципів, норм і користі для суспіль­ного розвитку. Результат відповідної оцінки може бути як позитив­ним, коли дії оцінюються позитивно та заохочуються, ставляться за приклад, поширюються, популяризуються, так і негативним, що призводить до несприятливих наслідків (санкцій) для винного в подібних діях. Відповідальність тому не можна зводити лише до санкцій у вигляді стягнень та покарань. Вона - ширша та соціаль­но більш значуща².

У теорії права розрізняють юридичну відповідальність перспек­тивну та ретроспективну, або її позитивний і негативний аспекти. Перспективна (позитивна) відповідальність - це сумлінне, від­повідальне виконання суб'єктом усіх правових приписів. Ретрос­пективна (негативна) відповідальність — це обов'язок правопо­рушника зазнати з боку держави певних обмежень як негативний наслідок (санкції"), закріплений у законі, за скоєне ним правопору­шення³. Позитивний аспект відповідальності - це розуміння важ­ливості своїх дій для суспільства, прагнення і бажання виконати їх якомога краще, ефективніше, швидше, належне здійснення своєї соціальної ролі. У правовій сфері це пов'язується із соціально-пра­вовою активністю, проявом ініціативи під час реалізації правових приписів.

Для органів і посадових осіб місцевого самоврядування позитив­ний аспект юридичної відповідальності виникає з обов'язку зазна­чених суб'єктів здійснювати повноваження у встановлених Конс-

Краснов М. А. Публично-правовая ответственность представительных ор­ганов за нарушение закона / М. А. Краснов // Государство и право. - 1993. - № 4. - С. 46.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управлення [Текст] : курс лек­ций / Г. В. Атаманчук. - М.: Юрид. лит., 1997. - С. 302.

Теорія держави і права [Текст] : навч. посіб. / [за заг. ред. С. Л. Лисенкова, В. В. Копєйчикова]. - К. : Юрінком Інтер, 2002. - С. 244.

титуцією межах і відповідно до законів України. «Позитивність» (перспективність) юридичної відповідальності означає, що вона існує до здійснення протиправного вчинку. У цьому аспекті вона трактується, зокрема, як самостійна й ініціативна діяльність у ме­жах правових норм, що передбачають досягнення позитивної мети; відповідальність за успіх у роботі; психічне ставлення суб'єкта права до покладених на нього обов'язків; почутгя відповідальності. Але ці визначення, на думку окремих науковців, більшою мірою належать до категорії моралі, релігії, деякою мірою політики, але не права. Таке розуміння позитивної відповідальності збігається з поняттям «правомірна поведінка (діяльність)», унаслідок чого від­бувається проста заміна понять, а не збагачення юридичної науки новою категорією¹. Серед аргументів, які доводять відсутність по­зитивної юридичної відповідальності найбільш вагомими є: а) не­можливість її формалізувати (юридична відповідальність завжди має зовнішній прояв); б) неможливість установлення моменту її на­стання; в) вона виникає та існує вже до здійснення правопорушен­ня (дій або бездіяльності ще нема, а відповідальність уже існує).

Юридична відповідальність є реакцією на правопорушення, тому за своєю природою вона є завжди ретроспективною. Позитив­ну (перспективну) відповідальність можна розглядати як соціаль­ну, моральну, політичну, релігійну, але не юридичну. Тому слід погодитися з позицією А. Матіоса, який уважає, що перспектив­на відповідальність виступає суб'єктивним вираженням відпові­дальності, оскільки служить внутрішнім регулятором поводження учасників суспільних відносин. Ретроспективна відповідальність, навпаки, становить собою об'єктивне вираження юридичної від­повідальності як прояв реакції держави на скоєне тим чи іншим суб'єктом протиправне діяння². Наприклад, перспективною (пози-

Ткаченко Ю. В. Щодо «позитивного» аспекту конституційної відповідаль­ності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб / Ю. В.Ткаченко // Проблеми удосконалення правового регулювання місцевого самоврядування в Україні : матеріали Міжнар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004 р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків : Інститут державного будівництва та місцево­го самоврядування АПрН України, 2004. - С. 193.

Матіос А. Зміст та сутність адміністративної відповідальност / А. Матіос // Право України. - 2006. - № 2. - С. 10.

тивною) може бути визначена відповідальність у Присязі посадо­вих осіб місцевого самоврядування: «Усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити гро­маді та народові України <.. .>».

Негативна відповідальність пов'яїана не з власною свідомістю особистості, а із зовнішнім впливом на неї з боку суспільства, де­ржави, інших осіб. Її сутність - покладання на індивідів обов'язку зазнати утисків за скоєне правопорушення'. Негативний аспект юридичної відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування пов'язаний із настанням для них несприятливих правових наслідків у разі порушення ними нормативних приписів, неналежного виконання своїх завдань. Метою забезпечення такого роду відповідальності є забезпечення права населення на місцеве самоврядування, формування легітимних структур, спроможних ефективно, в межах закону здійснювати свої функції. Окремі на­уковці вважають, що позитивна й негативна відповідальність не­розривно пов'язані, внаслідок чого творча направленість позитив­ної відповідальності поєднується з необхідним набором санкцій відповідальності ретроспективної^-2.

Намагаючись уникнути вищеназваних недоліків, у науковій літературі пропонується розглядати юридичну відповідальність у широкому та вузькому розумінні. В аспекті досліджуваної про­блематики відповідальність у широкому розумінні О. А. Уваров визначає як відношення органів місцевого самоврядування до на­селення муніципального утворення, до всього суспільства чи де­ржави із точки зору виконання цими органами покладених на них завдань і вимог. У вузькому розумінні відповідальність - це ре­акція держави на скоєне органом місцевого самоврядування пра­вопорушення, яка супроводжується для останнього негативними наслідками³. Однак такий підхід не знімає наявні суперечності,

Муниципальное право России [Текст] : учеб. для вузов / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М. : Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - С. 34.

Князев С. Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики / С. Д. Князев // Журнал российского права. - 2005.

179. № 6. - С. 81-82.

Уваров А. А. Местное самоуправление в России [Текст] / А. А. Уваров.

• 2-е изд., перераб. - М. : Норма, 2006. - С. 293.

l відповідальність у широкому розумінні практично нічим не відрізняється від перспективної (позитивної) відповідальності, а у вузькому розумінні - від ретроспективної (негативної). Також залишаються поза увагою питання відповідальності у сфері міс­цевого самоврядування, зокрема, перед територіальною громадою її органів і посадових осіб, перед жителями вулиць, мікрорайонів, будинків - органів самоорганізації населення. Тому юридична від­повідальність і контроль у сфері місцевого самоврядування потре­бує фундаментального дослідження та подальшого удосконалення правового регулювання.

Підходи щодо визначення муніципально-правової відповідаль­ності в науковій літературі умовно поділяються на дві групи. Одні автори вважають, що немає підстав для виділення особливого виду муніципально-правової відповідальності, а санкції норм муніци­пального права передбачають конституційно-правову відповідаль­ність'. При цьому зазначається, що на сучасному етапі становлення галузі конституційного права все ж таки доречно при визначенні відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування вживати тер­мін «констигуційно-правова відповідальність», тому що місцеве са­моврядування є одним з інститутів конституційного права України². Питання про її поняття та зміст залишаються до цього часу дискусій­ними'. Провідні фахівці зазначають, що конституційно-правова відповідальність має специфічний характер і проявляється як від-

180. Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. -К. : Атіка, 2003. - С. 334.

181. Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави [Текст] : монографія / за ред. Ю. М. Тодики і В. А. Шумілкіна. - X. : TOB «Одіс- сей», 2004.-С. 383.

182. Наливайко О. Конституційно-правова відповідальність: ознаки, підстави, суб'єкти / О. Наливайко // Право України. - 2001. - № 2. - С. 92-96; Шон Д. Т. Конституционная ответственность / Д. Т. Шон // Государство и право. - 1995. - № 7. - С. 35—43; Погорілко В. Ф. Юридична відповідальність за порушення конституційного законодавства України / В. Ф. Погорілко, В. JI. Федоренко // Часопис Київського університету права. - 2001. - № 1. - С. 32.; Сивицкий В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности: обзор на­учной конференции / В. А. Сивицкий // Государство и право. - 2002. - № 2. -С. 117-118.

повідальність влади в цілому перед громадянами, відповідальність конкретних органів і посадових осіб, відповідальність фізичних і юридичних осіб¹. В. М. Шаповал уважає, що конституційно-право­ва відповідальність - це окремий вид юридичної відповідальності, підставою настання якої є вчинення суб'єктом конституційного права правопорушення, визначеного нормами відповідної галузі. Відповідальними є всі суб'єкти конституційного права, за винятком держави загалом, що засвідчує її суверенітет².

Інші стверджують, що є всі підстави для виокремлення само­стійного виду відповідальності - муніципально-правової. О. В. Ба­танов, зокрема, визначає: муніципально-правова відповідальність, як самостійний вид соціальної та юридичної відповідальності, пе­редбачений нормами муніципального законодавства, являє собою зв'язок між суб'єктами муніципально-правових відносин, коли одна сторона (суб'єкт відповідальності), володіючи комплексом прав у сфері місцевого самоврядування, зобов'язується, зважаючи на свій статус, будувати поведінку згідно з очікуваною моделлю, а друга (інстанція відповідальності) безпосередньо або через пред­ставників контролює, оцінює таку поведінку та (або) її результати, а в разі негативної оцінки або наявності вини мають право (може або зобов'язана) певним чином відреагувати³.

Як уявляється, конституційно-правова відповідальність - це особливий вид юридичної відповідальності, передбачений норма­ми конституційного права, яка має складний політико-правовий характер, установлюється за конституційний делікт (правопору­шення) і знаходить відбиття в негативних наслідках для суб'єкта конституційних правовідносин⁴. Суб'єкти місцевого самовряду-

Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2006. -С. 515.

Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм [Текст] : монографія / В. М. Шаповал. -К. : Юрінком Інтер, 2005. -С. 86.

Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком Інтер, 2006. -С. 525.

Любченко П. М. Конституційно-правова відповідальність суб'єктів вибор­чого процесу: теорія і практика / П. М. Любченко //Відповідальність за порушен­ня виборчого законодавства та шляхи вдосконалення суміжного законодавства : матеріали наук.-практ. конф. -К. : ПЦ «Фоліант», 2005. -С. 106.

вання є учасниками різноманітних відносин, які регулюються не лише конституційним правом, а тому помилково звужувати їх від­повідальність лише до конституційно-правової.

Юридична відповідальності органів місцевого самоврядуван­ня має певну специфіку, що дозволяє виділити її в окремий вид - муніципально-правову відповідальність. Норми Конституції й законів України, які в сукупності визначають режим відповідаль­ності органів місцевого самоврядування, формують конституцій­но-правову основу муніципально-правової відповідальності. Вве­дення такої категорії зумовлено необхідністю систематизації форм і ступеня відповідальності, які застосовуються у сфері організації та функціонування місцевого самоврядування.

Юридичній відповідальності, як одній із найважливіших різно­видів соціальної відповідальності, притаманна низка характерних ознак, серед основних такі: а) юридична відповідальність невід­дільна від правопорушення, є його наслідком; б) вона пов'язана з реалізацією санкцій, установлених у нормах права.

Муніципально-правовій відповідальності, як самостійному виду юридичної відповідальності, притаманні риси й ознаки, влас­тиві юридичній відповідальності в цілому, а також специфічні оз­наки, основними серед яких є :

а) комплексний характер інституту відповідальності в місцево­му самоврядуванні;

б) множинність напрямів і видів впливу суб'єктів відповідаль­ності у сфері муніципально-правових відносин на об'єкти місцево­го самоврядування;

в) програмне уявлення про бажані результати діяльності цих суб'єктів, а також про потенційні негативні наслідки їхньої неза­довільної поведінки;

г) причиновий зв'язок між реальною діяльністю суб'єктів муні­ципально-правових відносин та її наслідками;

ґ) інстанція відповідальності (територіальна громада є суб'єктом і об'єктом управління, тому як інстанція відповідальності виступа­ють самі мешканці);

д) наявність законодавчо оформлених механізмів контролю за місцевим самоврядуванням з боку держави, а також реальна спроможність територіальної громади до самоконтролю та само-

оцінки результатів власної діяльності (дієздатність і деліктоздат- ність територіальної громади);

е) розбіжність первинного уявлення суб'єкта муніципальних правовідносин про бажані результати власної діяльності при ви­рішенні проблем життєзабезпечення муніципального організму з реальними результатами муніципальної діяльності, яке має вияву наслідках негативного характеру;

є) близькість (але не збіг) складу муніципальних правопору­шень з іншими галузевими видами відповідальності¹.

У ст. 146 Конституції України закріплено те, що питання від­повідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом. Принципи юридичної відповідальності органів і посадо­вих осіб місцевого самоврядування тамеханізм їх реалізації у най- загальнішому вигляді закріплені в Законах України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про службу в органах місцевого самоврядування». Інші питання (а) про суб'єктний склад відносин (хто відповідає га перед ким), (б) фактичні й юридичні підстави (за що й чому), (в) форму і вид відповідальності (як і в якому поряд­ку), (г) мету (для досягнення яких цілей) відповідальності суб'єктів місцевого самоврядування врегульовані ще не належному рівні.

З метою поліпшення правового регулювання юридичної від­повідальності у сфері місцевого самоврядування науковці пропо­нують розробити та прийняти спеціальні закони типу «Про конс­титуційно-правову відповідальність», або «Про відповідальність в системі місцевого самоврядування», або «Про муніципально-пра­вову відповідальність», у яких чітко визначити суб'єкти відпові­дальності, юридичні підстави, види та санкції¹². Не заперечуючи необхідність формування цілісного механізму відповідальності у сфері місцевого самоврядування, вважаємо, що прийняттю таких законів повинні передувати фундаментальні наукові дослідження із цієї тематики. Суспільні відносини, які планується врегулю­вати, є досить різноплановими, специфічними також є підстави, суб'єкти і санкції цього виду юридичної відповідальності.

Муніципальне право України [Текст]: підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 525.

Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.] ; ред. В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 527

===== §2. Підстави муніципально-правової відповідальності та муніципально- правові санкції

В юридичній науці загальновизнаним є підхід, за яким підставою юридичної відповідальності є певна сукупність обставин, за наяв- яістю яких вона є можливою і належною. їх традиційно поділяють яа фактичні та юридичні. Фактичною підставою муніципально-пра­вової відповідальності є наявність складу реально вчиненого пра­вопорушення, щодо якого вся необхідна сукупність передбачених законом елементів є доведеною і за вчинення якого в законі перед­бачено конкретні санкції. Юридичні підстави відповідальності - це відповідна норма права, яка містить у собі необхідні об'єктивні та суб'єктивні показники ознак поведінки, що кваліфікується як проти­правна. У муніципальному праві фактичною підставою відповідаль­ності є муніципальне правопорушення, склад якого передбачає на­явність чотирьох елементів - об'єкта, об'єктивної сторони, суб'єкта га суб'єктивної сторони¹. Об'єктом муніципального правопорушен­ня є суспільні відносини, врегульовані нормами муніципального права, об'єктивна сторона - саме протиправне діяння. Суб'єктами муніципально-правової є територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування, депутати місцевих рад, органи са­моорганізації населення, місцеві державні адміністрації (в частині реалізації делегованих їм повноважень відповідними радами).

Інші вчені вважають, що відповідальність настає як у результаті здійснення правопорушення, так і за його відсутності. Так, С. Авак'ян указує, що конституційно-правова відповідальність є специфічною у зв'язку з тим, що вона не може бути побудована за звичною схемою «правопорушення - відповідальність», оскільки іноді не існує правопо­рушення, а відповідальність вже настає². Отже, підстави муніципаль­но-правової відповідальності можуть визначатися по-різному залежно від широкого чи вузького розуміння юридичної відповідальності.

' Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 335.

² Сивицкий В. А. Актуальные проблемы конституционно-правовой ответс­твенности: обзор научной конференции / В. А. Сивицкий //Государство и право. -2002,-№2. -С. 117.

Приміром, відповідальність територіальних громад переваж­но має перспективний (позитивний) характер й означає, що бай­дуже ставлення жителів до того, кого вони обирають до органів місцевого самоврядування, небажання й невміння брати участь в організаційних формах контролю за місцевою владою, відсут­ність активного співробітництва, соціальної солідарності може призвести (і призводить) до низького рівня населення в селі, се­лищі, місті. Територіальна громада в такому разі відповідає сама перед собою, і на кожного мешканця лягає частка цієї відпові­дальності¹. У цьому випадку правопорушення немає, а є відпові­дальність. Окрім цього, за своїми зобов'язаннями територіальні громади несуть також відповідальність ретроспективного (нега­тивного) характеру. Згідно зі ст. 175 Цивільного кодексу Украї­ни територіальні громади відповідають за своїми зобов'язаннями власним майном, окрім того майна, на яке відповідно до закону не може бути звернено стягнення. Російські вчені акцентують увагу на тому, що відповідальне самоврядування допускає, що в разі неналежного здійснення громадянами своїх прав можливі нега­тивні соціально-економічні, політичні та інші наслідки лягають на населення і державою можуть не компенсуватися².

Ураховуючи те, що більшість науковців сприймають відповідаль­ність у ретроспективному аспекті, то єдиною підставою муніципаль­но-правової відповідальності вважається делікт, який за сутністю є суспільно-небезпечним посяганням на цінності, які охороняються конституційним і муніципальним правом, шляхом спричинення або загрози спричинення ним шкоди. За змістом він є винним діянням суб'єкта відповідальності, що посягає на порядок організації та функціонування місцевого самоврядування як основи конституцій­ного ладу, муніципальні права та свободи людини і громадянина. За формою делікт є протиправною дією або бездіяльністю³.

' Лимонов А. М. Местное самоуправление в Российской Федерации [Текст] : учеб пособие / А. М. Лимонов. - М. : Изд-во «Книжный мир», 2002. - С. 11.

Муниципальное право России [Текст] : учеб. для вузов / И. В. Выдрин, А. Н. Кокотов. - М. : Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 2000. - С. 35.

' Див.: БатановаН. М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики : автореф. дис. на здобуття наук, ступеня канд. юрид. наук :спец. 12.00.02 «Конституційне право» / Н. М. Батанова. - К., 2007. -21 с.

Муніципально-правові санкції-закріплена нормою права мож­ливість (загроза) примусу, настання невигідних наслідків у разі порушення правила, визначеного в диспозиції. Санкція може мати правовідновлювальне, організуюче, стимулююче, виховне, пре­вентивне призначення. Вони відіграють особливу роль, яка зумов­лена суб'єктно-об'єктними характеристиками муніципальних пра­вовідносин і застосовуються у зв'язку з необхідністю забезпечення належного виконання муніципально-правових норм. До основних муніципально-правових санкцій можна віднести дисциплінарні, майнові, процесуальні¹, дострокове припинення повноважень міс­цевої ради, сільського, селищного, міського голови, відкликання депутата виборцями, скасування, зупинення актів органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування тощо.

Індивідуальний характер має юридична відповідальність поса­дових осіб місцевого самоврядування (дисциплінарна, адміністра­тивна, кримінальна, цивільна). Підстави й умови застосування кримінальної відповідальності встановлені в Кримінальному кодексі України, адміністративної - в Кодексі України про ад­міністративні правопорушення, цивільної - Цивільним кодексом України, дисциплінарної - нормами трудового законодавства та про службу в органах місцевого самоврядування.

Підставами відповідальності органів та посадових осіб місце­вого самоврядування перед юридичними та фізичними особами є неправомірні рішення, а також дії та бездіяльність органів і по­садових осіб місцевого самоврядування. Підставою матеріальної та дисциплінарної відповідальності є невиконання або неналежне виконання службовцями виконавчих органів місцевого самовря­дування своїх трудових обов'язків. При цьому майнова відпові­дальність настає в разі трудового майнового правопорушення за умов, що ця особа вчинила винні протиправні дії або бездіяльність, унаслідок чого була завдана пряма дійсна шкода. Що стосується дисциплінарної відповідальності службовців виконавчих органів місцевого самоврядування, то її сутність полягає в праві уповно­важеного суб'єкта місцевого самоврядування, керуючись нормами чинного законодавства накладати на них дисциплінарні стягнен-

Муніципальне право України [Текст] : підручник / В. Ф. Погорілко [та ін.]; за ред. М. О. Баймуратова. - 2-ге вид., доп. - К. : Правова єдність, 2009. - С. 599.

ня. Механізм застосування дисциплінарної відповідальності пот­ребує удосконалення, оскільки організація місцевого самовряду­вання характеризується наявністю в ньому багатьох підсистем та суб'єктів, які займають відносно самостійне місце.

Окремої уваги потребує проблема корупційності в структурах місцевого самоврядування. Рівень корупції є моральним термомет­ром суспільства, показник моральності чиновного люду¹. Аналіз нормативно-правових актів боротьби з корупцією дає змогу зро­бити висновок про те, що неефективність їх утілення в правозасто- совну практику зумовлена неправильно обраною ідеологією бо­ротьби із цим антисоціальним явищем. Незважаючи на збільшення кількісних показників такої боротьби, найбільш небезпечні для національної безпеки корупційні діяння залишалися прихованими від громадянського суспільства. Специфіка протидії корупції та її подолання як системного явища потребує передусім нормативно- правового налагодження складної взаємоузгодженої системи за­побіжних заходів, а також удосконалення та розширення системи кримінально-правових, цивільно-правових, адміністративних та фінансових санкцій².

===== §3. Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням, державою, фізичними та юридичними особами

У Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» і в Європейській хартії про місцеве самоврядування при визначенні місцевого самоврядування особливий акцент зроблено на відпові­дальності органів та посадових осіб. На законодавчому рівні вста­новлено, що органи й посадові особи місцевого самоврядування

Цвєтков В. В. Адміністративна реформа - ефективність державного управ­ління В. В. Цвєгков // Часопис Київського університету права. - 2002. - № 2. -С. 9.

Борисов В. Громадянське суспільство та питання подолання корупції / В. Борисов, О. Кальман // Вісник Академії правових наук України. - 2005. -№ 2(41). -С. 170.

несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Озна­чені види відповідальності органів і посадових осіб місцевого са­моврядування встановлені не стільки з метою покарання, скільки для того, щоб спонукати їх до належного виконання покладених на них функцій та повноважень.

Органи публічної влади в системі місцевого самоврядування повинні бути відповідальні перед територіальною громадою, яка особливо зацікавлена в масштабах та якості їхньої діяльності з кількох причин. По-перше, ці органи є монополістами стосовно послуг, котрі надаються ними, і це не залишає населенню вибору та змушує їх приймати те, що пропонується. По-друге, діяльність владних структур здатна прямо впливати на якість життя людей. По-третє, фінансування органів і посадових осіб місцевого са­моврядування здійснюється за рахунок податків, які стягуються з населення, що є споживачем їх послуг. Тобто територіальна гро­мада безпосередньо зацікавлена у високій ефективності її органів і посадових осіб, якості послуг, що надаються ними, і виваженості рішень, які ними приймаються.

Перелік питань, за які органи місцевого самоврядування від­повідальні перед територіальною громадою, доволі широкий. Вони періодично, але не менш як два рази на рік зобов'язані ін­формувати населення про виконання програм соціально-економіч­ного та культурного розвитку, місцевого бюджету, звітувати перед територіальними громадами про свою діяльність щодо вирішення інших питань місцевого значення. Закритість інститутів влади від громадського контролю, корпоративність у прийнятті нею рішень породили в людей недовіру до влади.

Установлення відповідальності органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування перед територіальною громадою - це один із найважливіших аспектів складного механізму взаємодії різних суб'єктів цієї системи. Територіальна громада може в будь-який час достроково припинити повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушу­ють Конституцію або закони України, обмежують права і сво­боди громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Таким чином, загальною підставою муніципально-правової від­повідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою є порушення ними Конституції або законів України. Також підставами відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування перед територіаль­ною громадою є обмеження прав і свобод громадян та незабезпе­чення здійснення наданих їм законом повноважень. Отже, зазна­чений різновид відповідальності настає за неналежне здійснення публічної влади. Однак таке визначення підстав відповідальності перед територіальною громадою за своїм змістом нічим практич­но не відрізняється від підстав відповідальності перед державою. Відповідно до ч. 1 ст. 76 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні», якою встановлена відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед державою, юри­дична відповідальність указаних суб'єктів настає в разі порушен­ня Конституції або законів України.

Так, наприклад, у Російській Федерації підстави настання від­повідальності депутатів, членів виборних органів місцевого само­врядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування перед населенням і порядок рішення відповідних питань визнача­ються уставами муніципальних утворень. Населення муніципаль­ного утворення мають право відкликати депутатів, членів вибор­них органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Федерального закону (ст. 71)'.

Перед державою органи і посадові особи місцевого самовряду­вання відповідальні за здійснення ними делегованих повноважень органів виконавчої влади. Відповідно до ч. 2 ст. 76 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з питань здійснення де­легованих повноважень органи і посадові особи місцевого само­врядування є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Питання про природу відповідальності органів місцевого самоврядування під час реалізації делегованих повноважень усе ще залишається дискусійним. Безумовно, якщо предметом су­' Об общих принципах организации местного самоуправления в Российс­кой Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 г. // СЗ РФ. - 2003. - № 40. -Ст. 3822.

дового розгляду е питання пов'язані з реалізацією делегованих повноважень органів виконавчої влади, участь у процесі повинен приймати і відповідний орган державної влади, виходячи із суті матеріально-правової заінтересованості. Більше того в науковій літературі висловлено думку, що в разі завдання шкоди правам та законним інтересам фізичних та юридичних осіб у ході виконання органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами де­легованих повноважень обов'язок щодо відшкодування повинен покладатися не на територіальну громаду, а безпосередньо на де­ржаву як основного зобов'язаного суб'єкта'. Тим більше, що від­повідальність за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад розмежовується. Згідно із ч. 5 ст. 176 Цивільного кодексу України територіальна громада не відповідає за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим та ін­ших територіальних громад. Однак ця норма не звільняє органи та посадові особи місцевого самоврядування від відповідальності перед державою за неналежне виконання делегованих повнова- ОІСЄНЬ. При цьому необхідно враховувати, що надмірна залежність органів місцевого самоврядування від органів центральної влади, завдання яких вони виконують добровільно, з примусу чи за до­говором і перед якими вони персонально відповідальні, неминуче призводить до деградації їх відповідальності перед місцевими жи­телями².

Вітчизняна практика також не дає однозначного трактування того, до кого ж пред'являються вимоги в разі заподіяння шко­ди. Згідно зі ст. 77 Закону України «Про місцеве самоврядуван­ня в Україні» шкода, заподіяна юридичним і фізичним особам у результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності органів місцевого самоврядування, повинна відшкодовуватися за рахунок

183. Білоусов Ю. В. Питання судової юрисдикції у справах, які стосуються за­хисту прав місцевого самоврядування / Ю. В. Білоусов // Проблеми удосконален­ня правового регулювання місцевого самоврядування в Україні : матеріали Між- нар. наук.-прак. конф. (м. Харків, 25 травня 2004р.) / за ред. проф. Ю. П. Битяка. - Харків : Інститут державного будівництва та місцевого самоврядування АПрН України, 2004. - С. 226.

184. Григорьев В. А. Эволюция местного самоуправления. Отечественная и за­рубежная практика [Текст] / В. А. Григорьев. - К. : Истина, 2005. - С. 357.

коштів місцевого бюджету, а в результаті неправомірних рішень, дій або бездіяльності посадових осіб — за рахунок їх власних кош­тів. У ст. 24 Закону України «Про службу в органах місцевого са­моврядування» встановлено, що матеріальна шкода, завдана тери­торіальній громаді незаконними рішеннями сільських, селищних, міських голів, голів районних у місті, районних та обласних рад, їх заступників, керівників управлінь, відділів, інших структурних підрозділів виконавчих органів місцевого самоврядування, діями чи бездіяльністю посадових осіб місцевого самоврядування в ході здійснення ними своїх повноважень, відшкодовується за рахунок місцевого бюджету в порядку, встановленому законом. Таким чи­ном, визначаються різні джерела для компенсації шкоди, а звідси й різний порядок відповідальності посадових осіб місцевого само­врядування, що може стати грунтом для непорозумінь і конфлік­тів.

Необхідно на законодавчому рівні встановити, що з місцевого бюджету відшкодування здійснюється в субсидіарному порядку, тобто лише в разі неможливості швидкої компенсації завданої шкоди відповідною посадовою особою. Говорячи про шкоду, слід зауважити, що вона може бути зумовлена як розумним ризиком, так і некомпетентністю суб'єктів місцевого самоврядування. У таких випадках, на думку В.М. Кампо, закон має встановлювати регресну відповідальність тих, хто заподіяв необгрунтовану ма­теріальну і моральну шкоду, яку відшкодувала територіальна гро­мада '. З огляду на це необхідно закріпити не право, а обов'язок місцевих рад чи відповідного голови звернутися із зворотною ви­могою (регресу) до посадової особи місцевого самоврядування, яка заподіяла шкоду територіальній громаді. Також повинні бути визначені граничні строки для направлення такої вимоги, правила щодо визначення розміру та порядку компенсації шкоди.

Відповідальність пов'язана з принципом еквівалентності у взаємодії між суб'єктами управління в тому разі, якщо діяльність одного з них завдає збитків інтересам іншого (наприклад, недоско­налі управлінські рішення, неякісне виконання роботи). Забезпечу­ючи дію механізму виконання прав та обов'язків, відповідальність

Кампо В. Н. Місцеве самоврядування в Україні [Текст] / В. М. Кампо. - К. : ІнЮре, 1997.-С. 32.

є основою існування управлінських відносин¹. Цивільний кодекс України встановлює, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу, по­садової або службової особи місцевого самоврядування при здій­сненні ними своїх повноважень, відшкодовується органом місце­вого самоврядування незалежно від їх вини (статті 1173, 1174). Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самовряду­вання може наставати і внаслідок невиконання ними умов дого­ворів та угод із фізичними та юридичними особами (наприклад, під час здійснення прав власника стосовно комунального майна). У таких випадках зміст та форми відповідальності визначаються судом або господарським судом відповідно до чинного законо­давства.

Однією з форм відповідальності органів і посадових осіб місцево­го самоврядування є визнання судом нечинними їх рішень і встанов­лення обов'язку відшкодувати збитки, які ними завдані. Відповідно до ст. 1175 Цивільний кодекс України шкода, завдана фізичній або юридичній особі в результаті прийняття органом місцевого самовря­дування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується органом місцевого самоврядування незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів. Згід­но зі ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України- захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридич­них осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень із боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедли­вого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ, є завданням адміністративного судочинства.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють,

' Бандурка 0. М. Теорія і практика управління органами внутрішніх справ [Текст] : монографія / О. М. Бандурка. - Харків : Вид-во Національного універ­ситету внутрішніх справ, 2004. - С. 41.

² Кодекс адміністративного судочинства України від 6 липня 2005 року № 2747-ІУ // Відом. Верхов. Ради. - 2005. - №№ 35-36, 37. - Ст. 446.

чи прийняті (вчинені) вони (а) на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, (б) із використанням повноваження і досягнення мети, для якої воно було надано, (в) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії"), (г) без- сторонньо (неупереджено), (ґ) добросовісно, (д) розсудливо, (е) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи не­справедливій дискримінації, (є) пропорційно, зокрема з дотриман­ням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслід­ками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); (ж) з урахуванням праваособи на участь у процесі прийняття рішення; (з) своєчасно, тобто про­тягом розумного строку.

Із метою забезпечення поінформованості громадян про випадки оскарження нормативно-правових актів законодавець зобов'язує орган місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повно­важень, які прийняли відповідний акт опублікувати оголошення про розгляд справи щодо його законності та відповідності право­вим актам вищої юридичної сили у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Таке оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нор­мативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду ад­міністративної справи і бути опубліковано не пізніш як за сім днів до судового розгляду.

Згідно із ч 2. ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України в разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про таке: 1) визнання протиправними рішен­ня суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот виконання цього рішення чи окремих його положень із зазначенням способу його здійснен­ня; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від учинення певних дій або прийняти іншу постанову, яка б гарантувала дотримання і захист прав, сво­бод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері пуб­лічно-правових відносин від порушень із боку суб'єктів владних повноважень.

Резолютивна частина постанови суду про визнання норматив­но-правового акта незаконним або таким, що не відповідає право­вому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідним органом у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою за­конної сили. Інформація про рішення суду має на меті довести до відома територіальної громади факт визнання правових актів чи їх окремих частин такими, що суперечать чинному законодавству, та відсутність підстав для їх виконання. Це дозволить жителям склас­ти для себе уявлення про діяльність органів чи посадових осіб місцевого самоврядування і дати їм оцінку. Така практика має ве­ликий виховний потенціал, громадяни зрозуміють, що діяльність органів місцевої влади має підзаконний характер і в разі порушен­ня їх прав реальним є судовий захист, що позитивно впливатиме на розвиток місцевого самоврядування в цілому.

Отже, з прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України більш досконалим став механізм реалізації відповідаль­ності органів публічної влади, у тому числі у сфері місцевого са­моврядування. Разом із тим, залишаються неврегульованими де­які важливі аспекти оскарження адміністративних актів. Так, не з'ясовано, чи можна оскаржити адміністративний акт, якщо від­повідним органом не дотримано процедури його прийняття або не з'ясовано обставини, які значно впливають на реалізацію громадя­нами своїх прав і свобод¹.

= §4. Порядок та підстави дострокового припинення повноважень органів місцевого самоврядування

Відповідальність органів та посадових осіб місцевого самов­рядування як гарантія ефективності здійснення місцевого само­врядування водночас спрямована на виконання низки важливих завдань. Серед них велике значення має забезпечення ефективної

¹ Авер'янов В. Кодекс адміністративного судочинства України: необхідність

шляхи усунення концептуально-понятійних вад / В. Авер'янов, Д. Лук'янець, Ю. Педько // Право України. - 2006. - № 3 - С. 11.

реалізації функцій місцевого самоврядування та належне вико­нання покладених на них повноважень; максимальне врахування та всеохопний захист законних прав та інтересів територіальних громад у ході вирішення різноманітних питань місцевого значен­ня; стимулювання виконання органами та посадовими особами місцевого самоврядування прийнятих на себе майнових та інших зобов'язань перед юридичними та фізичними особами; суворе до­тримання законності в діяльності цих суб'єктів; здійснення тісної взаємодії населення тієї чи іншої територіальної громади з органа­ми та посадовими особами місцевого самоврядування¹.

Відповідно до ст. 78 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради можуть бути достроково припинені у випадках:

а) якщо рада прийняла рішення з порушенням Конституції Ук­раїни, цього та інших законів, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рі­шень до відповідності із законом;

б) якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у стро­ки, встановлені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання.

Повноваження сільської, селищної, міської, районної в місті ради за наявності вищевказаних підстав та в інших випадках мо­жуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референ­думу. Порядок проведення місцевого референдуму щодо достро­кового припинення повноважень ради визначається законом про місцеві референдуми.

Питання про дострокове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму може бути порушене сільським, селищним, міським головою, а також не менш як однією десятою частиною громадян, що проживають на відповідній території і мають право голосу.

За наявності підстав для дострокового припинення повнова­жень місцевої ради, а також рішення суду про визнання актів ради

' Місцеве самоврядування в Україні в умовах становлення правової держави [Текст] : монографія / за ред. Ю. М. Тодики і В. А. Шумілкіна. - X. : TOB «Одіс- сей», 2004.-С. 380.

незаконними, висновків відповідного парламентського комітету Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сіль­ської, селищної, міської, районної в місті, районної, обласної ради. Питання про призначення Верховною Радою України позачерго­вих виборів сільської, селищної, міської, районної в місті, район­ної, обласної ради може порушуватися перед Верховною Радою України сільським, селищним, міським головою, головою облас­ної, Київської, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок проведення позачергових виборів рад визначається зако­ном про вибори.

Сільська, селищна, міська, районна в місті рада, щодо якої міс­цевим референдумом прийнято рішення про дострокове припи­нення повноважень, а також місцева рада, стосовно якої Верховна Рада України прийняла рішення про призначення позачергових виборів, продовжує діяти до обрання нового складу відповідної ради.

Орган самоорганізації населення має подвійну підпорядко­ваність. З одного боку, цей орган відповідальний перед радою, яка надала дозвіл на його створення, а з другого - перед жителями, які його обрали. Рішення, дії та бездіяльність органів самоорганізації населення та їх членів можуть бути оскаржені до відповідної ради або до суду. Прийняття органом самоорганізації населення рішень, що суперечать Конституції і законам України, актам законодавс­тва, Положенню про цей орган та іншим рішенням ради, її вико­навчого органу, розпорядженням сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті (у разі її створення) ради, а також рішенням зборів (конференції") жителів за місцем проживання, місцевого референдуму, може бути підставою для застосування відповідних санкцій - припинення діяльності органу самооргані­зації населення або позбавлення його повноважень.

Дострокове припинення повноважень органів місцевого само­врядування є вагомим фактором впливу на них із боку населення. За своєю сутністю дострокове припинення повноважень місцевих рад та органів самоорганізації населення є різновидом муніципаль­но-правової відповідальності за порушення Конституції та законів України.

= §5. Дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови

Повноваження сільського, селищного, міського голови, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого рефе­рендуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депу­татів від загального складу ради. Порядок проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повноважень сіль­ського, селищного, міського голови визначається законом про місцеві референдуми. Рішення про проведення місцевого рефе­рендуму щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови приймається сільською, селищною, міською радою як за власною ініціативою, так і на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що проживають на відповід­ній території і мають право голосу. Повноваження сільського, се­лищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з дня прийняття місцевим референду­мом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 79 Закону України «Про місцеве самовря­дування в Україні» повноваження сільського, селищного, міського голови вважаються достроково припиненими в разі:

185. його звернення з особистою заявою до відповідної ради про складення ним повноважень голови;

186. припинення його громадянства;

187. набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;

188. порушення ним вимог щодо обмеження сумісності його діяльності з іншою роботою (діяльністю), встановлених цим За­коном;

189. визнання його судом недієздатним, безвісно відсутнім або оголошення таким, що помер;

190. його смерті.

З таких підстав повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється

і посади з дня прийняття відповідною радою рішення, яким бе­реться до відома відповідний факт.

Не пізніш як на п'ятнадцятий день після звільнення з посади або смерті сільського, селищного, міського голови особа, яка на цей час відповідно до закону здійснює повноваження сільського, селищного, міського голови, звертається до Верховної Ради Украї­ни з клопотанням щодо призначення позачергових виборів сільсь­кого, селищного, міського голови.

За наявності рішень суду про визнання розпоряджень чи дій сільського, селищного, міського голови незаконними, висновків відповідного комітету Верховної Ради Верховна Рада України може призначити позачергові вибори сільського, селищного, місь­кого голови. Питання про призначення Верховною Радою Украї­ни позачергових виборів сільського, селищного, міського голови може порушуватись перед Верховною Радою України відповідною сільською, селищною, міською радою, головою обласної, Київсь­кої, Севастопольської міської державної адміністрації. Порядок проведення позачергових виборів сільського, селищного, міського голови визначається законом про вибори. У разі проведення поза­чергових виборів повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади з моменту вступу на цю посаду іншої особи, обраної на наступних виборах.

Порядок тимчасового виконання повноважень сільського, се­лищного, міського голови регламентується Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні». У разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв'язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі не­можливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сіль­ського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Останній виконує обов'язки з моменту дострокового припинення повноважень сільського, се­лищного, міського голови і до початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах (ч. 2 ст. 42). У разі якщо на час проведення першої сесії

відповідний сільський, селищний, міський голова не обраний, про що на сесії ради інформує голова територіальної виборчої комісії, рада обирає тимчасову президію з числа депутатів ради в кількості трьох - п'яти осіб. Члени тимчасової президії почергово голову­ють на пленарних засіданнях ради до обрання секретаря ради. З часу обрання секретаря ради він головує на пленарних засіданнях ради (ч. 2 ст. 46).

Механізм правового забезпечення діяльності місцевого само­врядування досить складний. До нього як невід'ємні складники входять правові гарантії захисту місцевого самоврядування, де­ржавний і громадський контроль, а також різні види юридичної відповідальності органів та посадових осіб місцевого самовря­дування. Призначення та функціонування інституту відповідаль­ності сприяє більш ефективному здійсненню системою місцевого самоврядування та її окремими елементами управлінської діяль­ності в суспільстві. У кінцевому підсумку юридична відповідаль­ність суб'єктів місцевого самоврядування зумовлена тим, що вона є гарантією прав даних суб'єктів, адже покликана забезпечити діяльність органів місцевого самоврядування в інтересах громадян і суспільства в цілому.

= §6. Державний контроль і нагляд за додержанням законності в діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відокрем­лене від державної влади і діє в межах Конституції і законів України автономно. За свою діяльність органи і посадові особи місцевого самоврядування підзвітні, підконтрольні і відповідальні, насампе­ред, перед територіальною громадою. Органи місцевого самовряду­вання не підпорядковуються органам державної влади, однак це не означає повної ізольованості від держави і не виключає можливості адміністративного нагляду і контролю за їх діяльністю.

Конституція України встановлює, що органи місцевого само­врядування з питань здійснення ними повноважень органів вико-

наїїчої нлади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (сі і-і і). Ці¹ положення оіримало своє подальше нормативне за- h|)iiiiii-iiiin м і. і .'II '{лкому України «Про місцеве самоврядування ■> \^;!ф(!Їмі". підікіїїілмс) до якої держиш ній контроль за діяльністю іі|ііиііім і и<k ii.fi>тич т ій місіієініі'о симонрядування може здійс- м ю м 11111 < ■ н іншії- їм піл« іііііі, м межах поііноііажень та в спосіб, що ііг|иміГііімгііі К'иіи ііііупню ні ііікіінііми України, і не повинен при­шили ш дії м і румамин припни держіїиної иллди чи їх посадових і к і (і у ідіПаїсння оргіїними місцсиою самоврядування наданих їм иліісних поннонажень.

Снропейська хартія місцевого самоврядування¹ встановлює, що будь-який адміністративний нагляд за органами місцевого иімонрядунання може здійснюватися тільки згідно з процеду­рами та у випадках, передбачених конституцією або законом. І 'її кий нагляд, як правило, повинен мати на меті тільки забезпе­чення дотримання закону та конституційних принципів. Вищі інегинції можуть здійснювати адміністративний нагляд за своє­часністю виконання завдань, доручених органам місцевого са- монрядування. Адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування здійснюється таким чином, щоб забезпечити помірність заходів контролюючого органу важливості інтере­сні, які він має намір охороняти (ст. 8). Тобто ступінь втручання кошролюючого органу повинен відповідати значущості інтере- еін, які це втручання має захистити. Це насамперед зумовлює необхідність наукового дослідження проблеми адекватності за­ходів контролюючих органів, а потім відповідного нормативно­го регулювання.

Для аналізу взаємовідносини органів місцевого самоврядування і держави передусім слід визначитися з термінами. В Конституції України закріплено положення про «підконтрольність», а в Євро­пейській хартії місцевого самоврядування про «адміністративний нагляд» за місцевим самоврядуванням, і перший і другий терміни досить широко застосовуються в чинному законодавстві України. Аналіз наявних визначень контролю в чинних нормативних актах дає змогу виділити два підходи до розуміння цього терміна:

' Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. // Віче.

1993.-№ 6.-С. 33-39.

191. контроль - це вирішальний вплив на діяльність органу, по­садової особи, який здійснюється завдяки праву володіння чи ко­ристування всіма активами або їх значною частиною; праву, яке забезпечує вирішальний вплив на формування складу, результати голосування та рішення органів управління; давати обов'язкові для виконання вказівки або виконувати безпосередньо функції ор­гану управління;

192. контроль — це заздалегідь спланована система професійно обґрунтованих дій перевіряючих органів виконавчої влади, спря­мованих на визначення стану об'єкта контролю щодо його від­повідності встановленим вимогам, нормам та стандартам.

У законодавстві України згадуються різні види нагляду (дис­пансерний, медичний, санітарно-епідеміологічний, банківський, дорожній, геодезичний, метрологічний, енергетичний, митний, авторський, нагляд батьків за неповнолітніми тощо), однак ці виз­начення не можуть бути використані для дослідження взаємовід­носин держави і місцевого самоврядування. Окремо необхідно виділити прокурорський нагляд за додержанням і правильним за­стосуванням законів місцевими радами, їх виконавчими органами. Нагляд за органами та посадовими особами місцевого самовря­дування здійснюється на предмет відповідності їх актів вимогам Конституції України та чинним законам, якими закріплюються недоторканність особи, соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи громадян, захист їх честі й гідності; законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. При цьому прокуратура, згідно зі ст. 19 Закону Украї­ни «Про прокуратуру»¹, не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається в господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству. Разом із тим прокуратура має змогу оперативного втручання в діяльність ор­ганів місцевого самоврядування, протест прокурора зупиняє дію опротестованого акта і підлягає обов'язковому розгляду відповід­ним органом або посадовою особою в десятиденний строк після його надходження.

Про прокуратуру Закон України від 05.11.1991 № 1789-ХП // Відом. Вер­хов. Ради України. - 1991.- № 53. - Ст. 793.

Так, у законодавстві відсутнє визначення термінів «контроль» і «адміністративний нагляд», який здійснюється за органами міс­цевого самоврядування, мітко не вказано випадки, в яких здійс- іік ч і і.і м кон і ролі., а и яких адміністративний нагляд, не виписані процс/іури їх риііііі іації. І Іорядок проведення перевірок додержан- 11н іакомодапсі на органами місцевого самоврядування регулюєть­ся, як правило, підзаконними нормативними актами. Наприклад, постановою Кабінету Міністрів України від 9 березня 1999 р. № 339 затверджено «Порядок контролю за здійсненням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень органів ви­конавчої влади». З метою здійснення державного контролю за до­держанням законодавства про захист економічної конкуренції, за­хисту інтересів суб'єктів господарювання та споживачів від його порушень при реалізації повноважень органами місцевого самов­рядування розпорядженням Антимонопольного комітету України N 182-р від 25.12.2001 р. затверджено положення «Про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист еко­номічної конкуренції».

Аналіз чинного законодавства України дозволяє зробити вис­новок, що органи виконавчої влади, незважаючи на те, що в біль­шості законів за ними закріплені контрольні функції, фактично здійснюють адміністративний нагляд, тобто не мають права опе­ративного втручання і для визнання акта органу чи посадової осо­би місцевого самоврядування незаконним звертаються до суду. У зв'язку із цим на законодавчому рівні необхідно більш чітко виз­начитися з термінами «контроль» і «адміністративний нагляд» і не допускати довільного використання відповідних понять. На наш погляд, ці терміни можуть мати такий зміст.

Контроль за органами місцевого самоврядування необхідно визначити як систему заздалегідь спланованих чи позапланових дій органів виконавчої влади, які здійснюються з метою перевір­ки стану реалізації повноважень органів виконавчої влади на від­повідній території. Контролюючим органам необхідно надати пра­во під час здійснення перевірок вимагати приведення рішень до відповідності із законом; зупиняти дію актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у зв'язку із здійснен­ням повноважень органів виконавчої влади; виконувати безпосе­

редньо функції органу управління на відповідній території в разі бездіяльності органу місцевого самоврядування.

Адміністративний нагляд за органами місцевого самовряду­вання необхідно визначити як комплекс заходів органів державної влади, направлений на перевірку законності дій та рішень органів і посадових осіб місцевого самоврядування і визнання їх незакон­ними в судовому порядку.

Для ефективного розв'язання завдань інстанції, що здійсню­ють нагляд за органами місцевого самоврядування, можуть ви­давати загальні приписи. При цьому слід мати на увазі, що коли мова йде про власну компетенцію місцевого самоврядування, де­ржавний контроль обмежується наглядом за дотриманням норм права, тобто «загальним наглядом». Це означає, що, керуючись законом, відповідний орган має право втручатися в справи міс­цевого самоврядування лише в разі протиправних дій. Визна­чення доцільності чи різниця в політичній орієнтації не можуть бути підставою для наглядових заходів. Контроль за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися тільки щодо реалізації ними повноважень органів виконавчої влади і лише стосовно цих питань контролюючі органи мають право вимагати звітності. В усіх інших випадках повинен здійснюватися лише нагляд.

Відповідно до чинного законодавства, адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування фактично здійснюють міс­цеві державні адміністрації. Вони мають право проводити перевір­ки стану додержання Конституції та законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадови­ми особами, одержувати від них відповідну статистичну інформа­цію та інші дані, контролювати стан розгляду звернень громадян та їх об'єднань. Окрім місцевих державних адміністрацій, право перевіряти здійснення органами місцевого самоврядування повно­важень органів виконавчої влади має Рада міністрів Автономної Республіки Крим, а у випадках, передбачених законодавством, - міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, їх те­риторіальні органи. Контроль здійснюється шляхом аналізу актів органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, він може бути як попередній так і наступний.

Лптимоноікш.ниіі комітет України взаємодіючи з органами міі:ці-ш>і її иімпирядуиаііня ідіііеніоє попередній контроль їх ак­ті Принт міщеної и сіімсжрядуїіиння зобов'язані погоджувати з ЛіІІ ІІМмІІпІІіі ІІ.ІІІІМ КиМ І 11' і ом України рішення, які можуть приз- ИГі III /|ІІ мЇіМЄ/ІЧІНІЯ чи сіюі ііорення конкуренції на відповідних і ■ 11111>. і ч. .і ііікііж идержуїіаги згоду на створення, реорганізацію, інкіїідіїпми суіі'гкіїи господіїріоііання, створення об'єднань під- нригмегн. мри мсрстіїорснні органів місцевого самоврядування, у иипадках, передбачених законодавством (ст. 20)'. Міністерство фінансів України здійснює стосовно місцевих бюджетів контроль іа дотриманням бюджетного законодавства на кожній стадії бюд­жетного процесу (ст. 111)². Рахункова палата має право контро­лювати органи місцевого самоврядування в тій частині їх діяль­ності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України (ч. 2 ст. 16)³.

Отже, можна зробити висновок, що нормативно-правові акти, які регулюють процедуру контролю й адміністративного нагляду за органами місцевого самоврядування характеризуються розга­луженістю, недосконалістю і недостатньою ефективністю. Усе це часто приводить до дублювання функцій контролюючих органів, не забезпечує належного усунення виявлених правопорушень, на­ціленості суб'єктів державного контролю на запобігання правопо­рушенням, а також високого рівня координації та обміну інфор­мацією.

Вважаємо, що необхідно прийняти Закон України «Про ад­міністративний нагляд і контроль за органами і посадовими осо­бами місцевого самоврядування», в якому розв'язати такі основні проблеми:

193. сформувати цілісну систему адміністративного нагляду і кон­тролю з визначенням усіх її складників;

194. закріпити функції та компетенцію контролюючих органів;

     1. Про Антимонопольний комітет України: Закон України від 26 листопада 1993 р. N 3659-ХІІ // Відом. Верхов. Ради України. - 1993. - № 50. - Ст. 472.

     2. Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-УІ // Відом. Верхов. Ради України. - 2010. - № 50-51. - Ст. 572.

     3. Про Рахункову палату: Закон України від 11 липня 1996 р. № 315/96-ВР // Ні дом. Верхов. Ради України. - 1996. - № 43. - Ст. 212.

195. організувати систему постійного моніторингу наявності про­галин і нашарувань у нормативно-правовому регулюванні конт­рольно-наглядової діяльності;

196. визначити сфери, об'єкти, види та форми контролю йнагля-

ду:

197. визначити чіткі процедури контролю і нагляду, які забезпе­чать їх систематичність, цілеспрямованість та ефективність;

198. визначити способи та механізми впливу на органи місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

199. організувати методологічне забезпечення діяльності контро­люючих органів;

200. визначити механізми взаємодії та координації діяльності кон­тролюючих органів;

201. забезпечити перехід від контролю, який здійснюється після завершення дії чи прийняття акта, до контролю, що передує при­йняттю управлінського рішення або здійснюється на стадії його виконання;

202. запровадити здійснення системного пруденційного нагляду;

203. запровадити наукове, інформаційно-технічне, фінансове та кадрове забезпечення діяльності контролюючих суб'єктів.

Разом із тим, не можна сподіватися лише на державний конт­роль та адміністративний нагляд, необхідно розробляти та впро­ваджувати ефективні механізми контролю населення за діяльніс­тю органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Однак сьогодні змушені визнати, що територіальні громади інституційно та організаційно не спроможні ефективно контролювати свої орга­ни, що приводить до безконтрольності й безвідповідальності вла­ди на місцевому рівні. Регулювання на законодавчому рівні питань організації контролю й адміністративного нагляду за органами та посадовими особами місцевого самоврядування стане запорукою розвитку місцевого самоврядування як основоположного інститу­ту громадянського суспільства.

Глава 9. = == ===

Компетенція місцевого самоврядування

= §1. Поняття та правове регулювання

компетенції місцевого самоврядування

Конституції України, Європейській хартії місцевого самовря­дування та інших законодавчих актах України широко застосову­ються терміни «компетенція місцевого самоврядування», «сфера компетенції місцевого самоврядування», «повноваження місце­вого самоврядування», але відсутність їх нормативних визначень спричинила різне їх тлумачення в науковій літературі. Немає од­ностайності поглядів і щодо терміна «компетенція», а наявні його законодавчі визначення, як правило, застосовуються залежно від мсти конкретних законів. Слово «компетенція» походить від ла­тинського «сотреІепИа», що в одному із значень перекладається як «погодженість частин, розмірність, симетрія»¹, «відання, здатність, належність по праву» і має два найбільш розповсюджені значення: її) перелік питань, у яких особа чи кілька осіб мають знання («ві­дають щось») і б) коло повноважень - прав та обов'язків («відати чимось»). У зв'язку із цим говорять про фактичну компетентність у тих чи інших питаннях і про офіційну компетентність органів та посадових осіб².

Серед численних поглядів щодо визначення поняття «компе- іспціи» можна виділити три основні підходи: обмежувальний, роз- ніиришаїїііііиіі та класичний'. Обмежувальний підхід виявлявся в п>м\. щіі кимін іспціїо ототожнювали з предметами відання (підві-

І.уїкнІ II Мк'ік'ні ріши і шГнпіїсчсіиіи законності [Текст] / І. П. Бутко, К ) <' 11U мшучсико К І Інукоїш думки, 1973. С. II.

Ліі пірси І> М. Комік-ісіщіім оріиііоіі управления |Текст] / Б.М.Лазарев. М ІОрпд. лит, 1472. С II

(Ч-рі.оі'іїшС Г. Тсорсгіїчііо-іірцпопі та організаційні засади функціону- м.ііііін ції'і шуту президентства и Україні | Текст) : моноірафія / С. Г. Серьогіна. Хнркіи Ксілои, 200І.-С. 27.

домчістю)¹ або лігше з правами й обов'язками державного органу². Розширювальне тлумачення полягає в тому, що до елементів ком­петенції відносять повноваження (права й обов'язки), предмети ві­дання, функції, нормативно встановлені цілі, завдання, які сгоягь перед органом, територію його діяльності, відповідальність¹ Най­більш поширеним є класичний підхід, його прихильники розгляда­ють компетенцію як сукупність предметів відання і повноважень⁴,

Хвостов В. М. Общая теория права / В. М. Хвостов. - Спб. М, Варшава, Вильно, 1914. - С. 11; Елистратов А. И. Очерк государственного права (консти­туционное право)/А И. Елистратов. -М.: "Мысль", 1915.-С.123.

Див.: Лазарев Б М. Компетенция органов управления [Текст] / Б. М Лаза­рев. - М. : Юрид. лит, 1972. - С. 101; Погорел ко В. Ф. Местные Советы в меха­низме осуществления функций Советского общенародного государства [Текст] / В. Ф. Погорелко. - К.: Наук, думка, 1986. - С. 17, 70.

Див.: Атаманчук Г. В. Государственное управление: проблемы мето­дологии правового исследования [Текст] / Г. В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1975. - С. 121; Бачило И. Л. Функции органов управлення [Текст] / И. Л. Бачило.

204. М. : Юрид. лит., 1976. - С. 52-53; Воронов М. П. Місцеве самоврядування Ук­раїни та його акти [Текст] : навч. посіб. / М. П. Воронов. - К. : НМК ВО, 1992.

205. С. 9.; Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст] : учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М. : Юрид. лит., 1986. - С. 31; Прони­на В. С. Конституционный статус органов межотраслевого управлення [Текст] / В. С. Пронина. - М. : Юрид. лит., 1981. - С. 58-59; ЦабрияД. Д. Статус органа управлення / Д. Д. Цабрия // Сов. государство и право. -1978. - № 2. - С. 127; Борденюк В Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції органів міс­цевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управ­ління. - 1996.-№ 3. - С. 119; Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст]: курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998.

206. С. 33; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции [Текст] / Ю. А. Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 2001. - С. 55.

ТоОыка 10. Н. Конституция Украины - основа стабильности конституцион­ного строя и реформирования общества [Текст] / Ю. Н. Тодыка, Е. В. Супрунюк.

• Симферополь : Таврия, 1997. - С. 99; БахрахД. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов / Д. Н. Бахрах. - М. : БЕК, 1996. - С. 28; Венгеров А. Б. Теория государства и права [Текст] : учеб. для юрид. вузов / А. Б. Венгеров. - М. : Новый Юрист, 1998. - С. 185. Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003 - С. 660.

ця позиція заслуговує підтримки тому, що саме таке тлумачення компетенції дає істинне уявлення про сутність цього явища.

У більшості наукових досліджень проблем у сфері місце- юго самоврядування увага приділяється компетенції органів і посадових осіб і не враховується той факт, що питання місце- юго значення можуть вирішуватися територіальною громадою - первинним суб'єктом місцевого самоврядування. Тобто в ме­ханізм реалізації компетенції включена вся система суб'єктів місцевого самоврядування, а не тільки органи і посадові особи. Цим зумовлено виокремлення саме компетенції місцевого са­моврядування в цілому, а не лише компетенції його органів і посадових осіб.

Компетенцію місцевого самоврядування можна визначити як сукупність закріплених Конституцією і законами України пред­метів відання і повноважень територіальної громади, органів та посадових осіб місцевого самоврядування щодо вирішення питан­ня місцевого значення.

В основу класифікації компетенції місцевого самоврядування можуть бути покладені різні критерії: а) за сферами діяльності; б) за характером; в) змістом і обсягом повноважень. Компетенція територіальної громади має загальний (універсальний) характер, органи та посадові особи місцевого самоврядування мають за­гальну та виключну компетенцію; компетенція у свою чергу може поділятися на власну, делеговану (наділену) і договірну. Застосу­вання різних видів класифікацій дає змогу глибше розібратись у сутності об'єкта дослідження, змісту компетенції місцевого само­врядування.

Упродовж тривалого часу не втрачає актуальності проблема правового регулювання компетенції місцевого самоврядування в аспекті визначення ступеня деталізації предметів відання і пов­новажень територіальних громад і їх органів. З одного боку, са­мостійність вирішення питань місцевого значення за своєю при­родою не припускає зайвої законодавчої або іншої нормативної регламентації, до того ж, закріпити вичерпний перелік предметів ждання, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, в ілконі практично неможливо. Ю. О. Тихомиров із цього приводу ілуважує, що об'єм компетенції місцевого самоврядування є до­

волі рухливим завдяки широкій самостійності й відкритості¹. Але необхідно враховувати, що повноваження органів місцевого само­врядування дають їм можливість владного впливу на права та сво­боди людини і громадянина, який без відповідного нормативного регулювання може легко перерости у свавілля.

У зарубіжних країнах ця проблема вирішується за допомогою двох прямо протилежних принципів: а) дозволено лиш те, що за­кріплено в законі; б) дозволено все, що не заборонено законом. Тривалий досвід застосування в практиці регулювання діяльності органів місцевого самоврядування дозволив проявитися їх пози­тивним і негативним сторонам. Перший принцип («позитивного») регулювання більшою мірою застосовується в англосаксонській правовій системі (США, Англія) і полягає в детальному регулю­ванні прав і обов'язків муніципальних органів². Для вирішення питання, яке не належить до відання органу, потрібно спеціальне нормативне регулювання. У США цей принцип знайшов своє ві­дображення в «правилі Діллона», яке сформульовано в 1868 році верховним суддею штату Айова Дж. Діллоном, згідно з яким муні­ципалітети зобов'язані своїм створенням і отримують усі свої пов­новаження від штатів і будь-який справедливий, розумний і суттє­вий сумнів у наявності того чи іншого повноваження трактується судами проти муніципалітетів. У теорії за органами місцевого са­моврядування визнаються, крім перелічених у законодавчих актах, і повноваження, що випливають природно з них або ж прилягають фактично до них. Сутність другого принципу («негативного») ре­гулювання компетенції полягає в тому, що органи місцевого са­моврядування вирішують усе, що прямо не заборонено законодав­чими актами. Цей принцип більш притаманний континентальній правовій системі (Франція, Німеччина). У Німеччині громади на своїй території мають усі повноваження місцевого публічного уп­равління, вони можуть вирішувати будь-яке завдання публічної влади, крім випадків, коли їх вирішення покладається на інші ві­

' Тихомиров Ю. А. Теория компетенции [Текст] / Ю. А. Тихомиров. - М. : Юринформцентр, 2001. - С. 195.

Барабашев Г. В. Местное управление в зарубежных странах / Г. В. Бара- башев // Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст] : [учебник]. - М. : Белые альвы, 1996. - С. 239.

домства спеціальним законом. Конституційно-правова доктрина Франції також передбачає, що держава повинна займатися питан­нями загальнонаціонального значення, а територіальні колективи повинні вирішувати питання, які безпосередньо зачіпають інтере­си жителів конкретної місцевості.

У найбільш загальному вигляді принцип «негативного» регу­лювання компетенції викладено в п. 2 ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування, в якому говориться, що органи міс­цевого самоврядування в межах, установлених законом, мають повну свободу для здійснення власних ініціатив із будь-якого питання, яке не виключене з їхньої компетенції і не віднесене до компетенції іншого органу влади¹. На практиці в першому випадку це перелік дозволів, а в другому - перелік заборон. Необхідний рівень нормативності права, його формальної визначеності при створенні механізму правового регулювання діяльності органів місцевого самоврядування повинен визначатися з урахуванням законності й ефективності. Яким би детальним не було законо­давство, яке регулює компетенцію суб'єктів місцевого самовряду­вання, воно навряд чи може передбачити всі питання, які можуть виникнути перед тією чи іншою громадою. Органи місцевого са­моврядування за умови навіть «позитивного» регулювання їхньої компетенції час від часу здійснюють дії, які прямо не передбачені законом. Виборці навряд чи будуть задоволені бездіяльністю ор­ганів місцевого самоврядування у вирішенні проблем у зв'язку з відсутністю в останніх необхідних повноважень. Застосування принципу «дозволено все, що не заборонено законом», крім пози­тивних результатів, може призвести до протилежного, негативно­го ефекту, оскільки його практичні наслідки значно ширше. Більш доцільним видається саме поєднання першого і другого принципу правового регулювання компетенції місцевого самоврядування. Дотримання першого принципу дасть змогу врегулювати компе­тенцію органів і посадових осіб місцевого самоврядування, виз­начити нормативні актами по можливості повно й вичерпно, що відповідає положенням, закріпленим у ст. 19 Конституції Украї­ни. Відповідно до другого принципу має бути встановлена ком­

Європейська хартія про місцеве самоврядування від 15.10.85 р. // Віче.

1993.-№ 6.-С. 34.

петенція місцевого самоврядування. За гериторіаіьною громадою необхідно закріпити право вирішення усіх питань, віднесених до компетенції місцевого самоврядування Конституцією і законами України, і питінь місцевого значення, що прямо не віднесені до відання органів державної влади¹. Конституційний Суд України в рішенні у справ і № 1-39/2001 про адміністративно-територіальний устрій від 13 липня 2001 року зазначає, що Конституція України визнає право за територіальною громадою та органами місцево­го самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, що цілком уз­годжується з положеннями пункту 2 статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування, відповідно до якого місцева влада в межах закону має повне право вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери її компетенції і вирішення якого не доручено жодному іншому органу. При цьому «в межах закону» означало не безпосереднє закріплення конкретного повноваження за органом у законодавстві, а діяльність суб'єктів місцевої влади з дотриман­ням загальних законодавчих приписів, сутність яких проявилась у праві вирішувати будь-яке питання, що не вилучено із сфери ком­петенції місцевого самоврядування і вирішення якого не доручено жодному іншому органу.

Принцип «негативного» регулювання компетенції суб'єктів місцевого самоврядування має переважно символічне і психо­логічне значення, оскільки сприяє затвердженню концепції, від­повідно до якої місцеві органи не є агентами центральної влади, які виконують адміністративні завдання, а корпоративним уті­лення місцевої громади, перша інстанція , куди можна звернути­ся в разі виникнення будь-яких проблем. Аналіз чинного законо­давства України, що регулює організацію та діяльність місцевого самоврядування, свідчить про наявність протилежної тенденції: законодавець прагне до максимально детальної регламентації правовідносин у сфері місцевого самоврядування, чим значно обмежується можливість прояву ініціативи територіальних гро­мад і їх органів.

Любченко П. М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування [Текст] / П. М. Любченко. - Харків : Модель всесвіту, 2001 -С. 64-65. 366

= §2. Предмети відання місцевого самоврядування

Аналіз компетенції місцевого самоврядування варто почати з установлення галузі суспільних відносин, сфери його діяль­ності, яка закріплена в законодавстві як предмет відання. Час­тота згадування цієї категорії тотожна кількості позицій щодо тлумачення її змісту. Російські вчені О. Є. КутафініВ. І. Фадєєв уважають, що предмети відання місцевого самоврядування, за­кріплені нормами муніципального права, визначають ті області життєдіяльності населення муніципального утворення, на які поширюється його юрисдикція¹. У наукових дослідженнях ра­дянського періоду зазначалося, що предмети відання - це не сукупність питань, а узагальнене, юридично значуще визначен­ня тієї сфери суспільних відносин, у якій слід діяти органу². А Б. М. Лазарев із цього приводу вказує, що суспільні відносини є об'єктом впливу лише в кінцевому підсумку, якщо дивити­ся на проблему в широкому, філософському плані, з погляду компонентно-структурного - то це персонально люди, трудові і територіальні колективи, різноманітні організації, а з функціо­нальної точки зору - це поведінка, діяльність людини, діяль­ність колективів та організацій[85]³. Д. М. Бахрах підкреслює, що предмети відання - це підвідомчість, правове закріплення кола об'єктів, предметів, справ, на які поширюються владні повноваження⁴.

Предмети відання не слід змішувати з юридичною формою за­кріплення компетенції в нормативних актах. Ця форма залежить від особливостей нормативного акта і його структури, законодав­чої техніки, традицій, що склалися в регулюванні правового ста­тусу органу чи посадової особи, та деяких інших чинників. Пред­

' Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 1997. - С. 246.

Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст] : учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. -М. : Юрид. лит., 1986. - С. 23.

[85] Лазарев Б. М. Государственное управление на этапе перестройки [Текст] / Б. М. Лазарев.-М. : Юрид. лиг, 1988. - С. 242.

Бахрах Д. Н. Административное право [Текст] : учеб. для вузов / Д. Н. Бах­рах.-М. : БЕК, 1996.-С. 28.

мети відання можуть бути закріплені в главах, що називаються «Компетенція», «Повноваження» або «Права й обов'язки», де перелічуються відповідні сфери суспільних відносин і стосовно них указуються повноваження органу. На думк\ деяких авторів, виклад предметів відання одночасно із завданнями і повноважен­нями органу дає можливість уникнути формального закріплен­ня компетенції', спрощує структуру законодавчого акта¹. Однак, останнім часои предмети відання все частіше закріплюються в окремих розділах або статтях нормативного акта², це дозволяє більш чітко визначити сферу діяльності органу або посадової осо­би³. Із компетенцією як сукупністю повноважень щодо визначе­них предметів відання не треба ототожнювати самі ці предмети, які утворюють сферу компетенції. Сфера компетенції може бути:

а) виключна (коли владний вплив здійснюється одним суб'єктом);

б) спільна (владний вплив здійснюють декілька органів, як пра­вило, їх повноваження не перехрещуються і суворо розподілені, але можуть мати і конкуруючий характер із дотриманням вимог ієрархії: якщо один орган не прийняв рішення, то інший у цій сфері може приймати рішення); в) залишкова, тобто не визначена Конституцією або законами, вона за допомогою конституційної або законної презумпції може бути віднесена до будь-якої з ви­щевказаних⁴.

О. Є. Кутафін і В. І. Фадєєв до предметів відання місцевого са­моврядування відносять питання місцевого значення та окремі де­ржавні повноваження. Вони зазначають, що питаннями місцевого

' Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст] : учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М. : Юрид. лит., 1986. - С. 23.

Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.99р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1999. -№ 20-21. -Ст. 13.

Яворский В. Д. Теоретические аспекты правового регулирования компе­тенции местных органов исполнительной власти и самоуправления / В. Д. Яворс­кий, П. Н. Любченко // Проблеми законності: респ. міжвідом. наук. зб. - Харків : Нац. юр. акад. України, 1997. - № 32. - С. 32.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст] : учеб. для юрид. вузов и фак. : [в 4 т.] / отв. ред. Б. А. Страшун. - М. : БЕК, 1995. - Т. 2 : Часть общая: конституционное право и публичная власть / [Кашкин С. Ю., Маклаков В. В., Мишин А. А. и др.]. - С. 374-375.

значення є: а) організація місцевого самоврядування в муніципаль­ному утворені; б) правове регулювання муніципальних відносин у межах повноважень місцевого самоврядування; в) управління муніципальною власністю і місцевими фінансами, забезпечення комплексного соціально-економічного розвитку муніципально­го утворення; г) організація, утримання і розвиток муніципаль­них служб, створення умов для задоволення потреб населення в різноманітних послугах; ґ) здійснення контролю за дотриманням правових актів муніципального утворення, участь у контролі за дотриманням законодавства.¹ Об'єктом місцевого самоврядуван­ня називають питання, що виникають на ґрунті спільного прожи­вання в територіальній громаді, тобто громада, її самоврядні ор­гани вирішують проблеми, які випливають із самобутніх потреб людини².

Таким чином, предмет відання (як перший елемент компетенції місцевого самоврядування) - це підвідомчість, правове закріплен­ня сфери суспільних відносин, у якій уповноважений суб'єкт має право діяти відповідно до свого статусу та призначення в системі місцевого самоврядування.

Всебічний аналіз категорії «предмети відання місцевого самов­рядування» неможливий без розкриття терміна «питання місцево­го значення». Безумовно, цей термін потребує більш детальної ха­рактеристики, тому що саме в цій площині лежить одна з головних проблем організації та функціонування самоврядування - пробле­ма розмежування функцій і компетенції між місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядуван­ня. Складність цього завдання полягає в тому, що теоретичні до­слідження з проблеми обсягу та змісту поняття «питання місцевого значення» мають фрагментарний характер. Деякі розробки із цієї проблеми є в зарубіжній літературі, але, враховуючи, що систем і видів місцевого самоврядування є безліч, автоматично переноси­ти їх досвід в Україну без попереднього детального вивчення не можна.

Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 1997. - С. 246.

Куйбіда В. Поняття місцевого самоврядування в Україні / В. Куйбіда, В. Чушенко // Право України. - 1998. - № 5 - С. 19.

Теоретичні й практичні труднощі при визначенні переліку «питань місцевого значення» не дозволяють вивести якусь єди­ну формулу роїмежування повноважень і компегенції місцевих органів державної виконавчої влади і місцевого самоврядування, яка мала б прикладне значення. Аналізуючи досвід інших країн, можна виділити такі основні предмети відання місцевого самов­рядування: 1) забезпечення діяльності інфраструктури (квартири, вулиці, водопостачання); 2) побутове обслуговування (громадсь­кий транспорт, культура, спорт); 3) соціальна злагода (соціальний захист, інтеграція меншинств); 4) формування життєвого середо­вища та перспективне планування (розвиток міста, екологія, роз­виток культури); 5) громадський порядок (поліція, пожежна служ­ба, служба зв'язку); 6) стабілізація системи (соціальний буфер між людиною і державою, соціалізація громадян, адміністративні фун­кції)¹.

Протягом другої половини XX ст. державна і місцева політи­ка поєднувалися між собою завдяки розширенню й ускладненню функцій і зростанню взаємозалежності місцевих і державних фун­кцій. Місцева політика, на думку окремих авторів, набула загаль­нодержавного значення, що пов'язано з розростанням громадської сфери і руйнуванням самого поняття місцевого самоврядування як самостійного утворення. Різні суспільства стали більш інтегрова­ними, а лінія розподілу між загальнодержавним та місцевим менш виразною². Говорячи про обсяг компетенції органів місцевого са­моврядування, В. І. Борденюк зазначає, що це проблема, швидше, політична, аніж правова. Кожна держава визначає компетенцію органів місцевого самоврядування з урахуванням своїх національ­них, культурних та інших традицій, а також конкретних історич­них умов. Усі спроби обґрунтувати різницю між державними і місцевими справами спиралися на довільні міркування, оскільки межа між першими й другими умовна.

' Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ [Текст] / Вольфганг Гизевиус ; [пер. с нем. Борис Воронов]. - [Бонн] : Фонд Фридриха Зберта, 1995. -С. 27.

Саенко Ю. Місцеве самоврядування в Україні: проблеми і прогнози : [Текст] / Ю. Саенко, А. Ткачук, Ю. Привалов. - К. : Інститут соціології НАНУ, 1997.-С. 7.

Яскравим прикладом відсутності таких критеріїв є, зокрема, те, що рівнозначні питання в одних країнах можуть бути віднесені до відання центральних органів держави, в інших - до органів само­врядування, отже, спроби обґрунтувати систему місцевого самов­рядування шляхом ретельного розмежування місцевих і держав­них інтересів є безплідними¹. Місцеве самоврядування та місцеві державні адміністрації функціонують практично в одних і тих же сферах, а тому взаємодія та розмежування їхніх функцій і повнова­жень здійснюються на підставі роздільного управління, тобто без права втручання у справи одне одного².

Чинне законодавство України не містить поняття «питання міс­цевого значення», не зазначено критерії, які мають бути покладені в основу розмежування питань місцевого, регіонального і держав­ного значення. В теорії, як правило, пропонуються два критерії:

а) матеріальний - питання повинні безпосередньо стосуватися за­безпечення життєдіяльності населення відповідного населеного пункту; б) формально-юридичний - вони повинні бути закріплені як питання місцевого значення в чинному законодавстві. Названі критерії є деякою мірою взаємно суперечливими. Матеріальний критерій - є оцінним і залежить від цілого ряду суб'єктивних та об'єктивних чинників, а тому будь-який їх перелік не буде вичер­пним. Другий критерій, який є похідним від принципу законності (ч. 2 ст. 19 Конституції України), потребує закріплення вичерпно­го переліку питань місцевого значення, які є невід'ємною складо­вою компетенції місцевого самоврядування. Зокрема, підставою для віднесення питань до компетенції місцевого самоврядування могли б слугувати такі критерії: а) питання стосуються інтересів населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці;

б) для вирішення відповідних питань існують необхідні матеріаль­но-фінансові, кадрові ресурси; в) населення спроможне прокон­тролювати вирішення питань і об'єктивно оцінити результати

' Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції ор­ганів місцевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управління. - 1996.-№ 3.—С. 126.

Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря­дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. — К. : Довіра, 1997.-С. 88.

діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування в цьому напрямку.

Дати вичерпний перелік предметів відання місцевого самовря­дування дуже складно, тому назвемо лише основні: а) комунальна власність; б) комплексний соціально-економічний та культурний розвиток територій; в) формування, затвердження і виконання бюджету, встановлення і скасування місцевих податків та зборів; г) підприємництво, створення і ліквідація комунальних підпри­ємств, організацій, установ, контроль за їх діяльністю; ґ) будів­ництво, утримання і використання житлового фонду, нежилих помешкань; д) організація транспортного обслуговування насе­лення; е) утримання доріг, вулиць, залізничних переїздів; є) утилі­зація та переробка побутових відходів; ж) охорона навколишнього природного середовища; з) правопорядок і безпека, створення та утримання міліції; и) інші питання місцевого значення, не виклю­чені з їх відання і не віднесені до відання інших органів самовря­дування й органів державної влади.

Визначаючи предмети відання місцевого самоврядування, не­обхідно враховувати такі міркування: а) місцеве самоврядування і його органи знаходяться найближче до громадян, які мешкають на відповідній території, тому можуть швидко, конкретно, практично просто з організаційної позиції і з найменшими фінансовими вит­ратами вирішити велику частину питань; б) розмежовуючи пред­мети відання, необхідно керуватися принципом «субсидіарності», сутність якого полягає в тому, що система визначення «питань місцевого значення» повинна будуватися знизу, управлінські пов­новаження можуть передаватися органам державної виконавчої влади чи органам самоврядування іншого рівня тільки в тих ви­падках, коли ці питання не можуть бути вирішені на відповідному рівні.

= §3. Поняття і види повноважень органів

та посадових осіб місцевого самоврядування

Повноваження є другим елементом компетенції місцевого са­моврядування. На думку провідних фахівців, вони не мають державного характеру і не здійснюються від імені України¹. Л. В. Ко­валь владні повноваження умовно поділяє на державно-владні, що виражають волю держави і передаються нею службовим особам на підставі закону, та юридично-владні, що не виражають волю держави, але мають законний характер². У російсько-українсько­му словнику термінів із теорії держави і права повноваження виз­начається як вид і міра владного впливу посадової особи на заін­тересованого учасника правових відносин із метою задоволення його законного інтересу, досягнення певного соціально-корисного результату³.

Послідовною є позиція Ю. О. Тихомирова, який стверджує, що владне повноваження є забезпечена законом вимога уповно­важеного суб'єкта певної поведінки і дій, звернена до фізичних та юридичних осіб. При цьому він виділяє його основні елементи: а) наявність уповноваженого суб'єкта; б) спонукання (команду, вимогу), звернене до іншої сторони публічно-владних відносин; в) забезпеченість законом (законодавча регламентація владних повноважень); г) система гарантій, що сприяє реалізації повнова­жень⁴.

В. І. Фадєєв уважає, що повноваження місцевого самовряду­вання - це закріплені нормами муніципального права за населен­ням, виборними та іншими органами місцевого самоврядування права й обов'язки, необхідні для виконання завдань та функцій місцевого самоврядування на території муніципальних одиниць⁵.. Таку ж позицію займають автори навчального посібника «Кому­

' Тодыка 10. Н. Конституция Украины - основа стабильности конституци­онного строя и реформирования общества [Текст] / Ю. Н. Тодыка, Е. В. Супру- нюк. - Симферополь : Таврия, 1997. - С. 100.

Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст] : курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998. - С. 50.

Русско-украинский словарь терминов по теории государства и права [Текст] / под общ. ред. Н. И. Панова. - Харьков : Укр. юрид. акад., 1993. - С. 92.

Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. -М. : БЕК, 1995.-С. 139.

Кутафин О. Е. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] : учебник / О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев. - М. : Юристь, 1997. - С. 252.

нальне право України»¹. Матеріальна сутність владних повнова­жень - це, звичайно, влада, що складається з організаційних, пра­вових, матеріальних, речових, фінансових чинників, а також із так званого «домагання» на повагу цієї влади, тобто можливість удаватися до примусової охорони владних повноважень, погроза застосування сили для здійснення певної поведінки, що відпові­дає правам уповноваженого суб'єкта². Повноваження місцевого самоврядування визначають межі самостійного вирішення насе­ленням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Наслідком їх реалізації є встановлення, зміна, припинення правомочності органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування, а також прав та обов'язків підприємств, установ, організацій, інших юридичних осіб і гро­мадян.

Класифікація владних повноважень залежить від виду компе­тенції, тобто власній компетенції відповідають постійні (власні) повноваження: делегованій - тимчасові (делеговані), договірній

207. повноваження, передані за договором. С. Шевчук, крім вищеназ­ваних, виділяє дискреційні повноваження', тобто такі, що дають можливість органу чи посадовій особі діяти на власний розсуд. Ю. О. Тихомиров пропонує більш детальну класифікацію повно­важень: а) за характером повноважень, їх змістом і засобами здійс­нення; б) за видами суб'єктів, що використовують владні повнова­ження; в) за режимом застосування владних повноважень⁴. Окремі дослідники до компетенції відносять лише повноваження, звернені зовні. Прийняття регламенту, утворення комісій, обрання посадо­вих осіб - це самоорганізаційні повноваження, звідси пропонують розрізняти повноваження компетенційні і самоорганізаційні. Пов­

' Комунальне право Украины [Текст] : учеб. пособие / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк : ДонГУ, 1999,- С. 104.

Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст] : курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998. - С. 30.

Шевчук С. Делегирование государственных полномочий как реализация компетенции государственного органа / С. Шевчук // Юрид. практика. - 1997.

• № 7. - С. 4.

Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. -М. : БЕК, 1995.-С. 145.

нальне право України»¹. Матеріальна сутність владних повнова­жень - це, звичайно, влада, що складається з організаційних, пра­вових, матеріальних, речових, фінансових чинників, а також із так званого «домагання» на повагу цієї влади, тобто можливість удаватися до примусової охорони владних повноважень, погроза застосування сили для здійснення певної поведінки, що відпові­дає правам уповноваженого суб'єкта². Повноваження місцевого самоврядування визначають межі самостійного вирішення насе­ленням питань місцевого значення, володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Наслідком їх реалізації є встановлення, зміна, припинення правомочності органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування, а також прав та обов'язків підприємств, установ, організацій, інших юридичних осіб і гро­мадян.

Класифікація владних повноважень залежить від виду компе­тенції, тобто власній компетенції відповідають постійні (власні) повноваження: делегованій - тимчасові (делеговані), договірній

208. повноваження, передані за договором. С. Шевчук, крім вищеназ­ваних, виділяє дискреційні повноваження', тобто такі, що дають можливість органу чи посадовій особі діяти на власний розсуд. Ю. О. Тихомиров пропонує більш детальну класифікацію повно­важень: а) за характером повноважень, їх змістом і засобами здійс­нення; б) за видами суб'єктів, що використовують владні повнова­ження; в) за режимом застосування владних повноважень⁴. Окремі дослідники до компетенції відносять лише повноваження, звернені зовні. Прийняття регламенту, утворення комісій, обрання посадо­вих осіб - це самоорганізаційні повноваження, звідси пропонують розрізняти повноваження компетенційні і самоорганізаційні. Пов­

' Комунальне право Украины [Текст] : учеб. пособие / В. Д. Волков, А. Г. Бобкова, Н. А. Захарченко и др. - Донецк : ДонГУ, 1999,- С. 104.

Коваль Л. В. Адміністративне право [Текст] : курс лекцій для студ. юрид. вузів та факультетів / Л. В. Коваль. - К. : Вентурі, 1998. - С. 30.

Шевчук С. Делегирование государственных полномочий как реализация компетенции государственного органа / С. Шевчук // Юрид. практика. - 1997.

• № 7. - С. 4.

Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. -М. : БЕК, 1995.-С. 145.

новаження, пов'язані із самоорганізацією, до складу компетенції не входять¹.

Законодавство більшості розвинутих країн поділяє повнова­ження органів місцевого самоврядування на обов 'язкові і факуль­тативні (добровільні). До перших відносять найбільш важливі для громад питання (водопостачання, охорони здоров'я, утри­мання шляхів тощо), відповідно, повноваження органів місцевого самоврядування в цих сферах детально врегульовані. До других - повноваження, реалізація яких залежить від фінансових можли­востей громади. їх правове регулювання здійснюється громадою або її представницьким органом. Часто говорять, що саме реалі­зація факультативних (добровільних) повноважень і є місцевим самоврядуванням. Ю. Л. Панейко вважає, що самоврядовувана громада не повинна обмежуватися тільки виконанням обов'язків, які встановлені законом; вона може і повинна розв'язувати за­вдання, що випливають із їх публічного характеру і можливості розпоряджатися відповідними засобами. Діяльність такого плану може бути широкою і проявлятися в різноманітних напрямках. Єдиним обмеженням самоврядування в громадській діяльності є загальні і спеціальні приписи правового характеру, що стосують­ся обов'язку виконувати завдання, покладені на них державними законами².

Повноваження як елемент компетенції місцевого самовряду­вання - є забезпечені законом вид і міра впливу уповноваженого суб 'єкта місцевого самоврядування, спрямована на фізичних та юридичних осіб із метою забезпечення прав, свобод і законних ін­тересів або досягнення певного соціально-корисного результату в цілому для територіальної громади.

' Конституционное (государственное) право зарубежных стран [Текст] : учеб. для юрид. вузов и фак. : [в 4 т.] / отв. ред. Б. А. Страшун. - М. : БЕК, 1995. -Т. 1. - С. 186; Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 265.

Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування [Текст]/ Ю. Панейко. -Мюнхен, 1963 .-С. 132.

= = §4. Компетенція територіальної громади

Розглядаючи поняття компетенції місцевого самоврядування та її складники, насамперед варто звернути увагу, що основою для його формування є предмети відання та повноваження тери­торіальної громади, як первинного суб'єкта місцевого самовряду­вання. Саме територіальна громада є основним носієм функцій і повноважень місцевого самоврядування, які зумовлюють і визна­чають зміст предметів відання та повноважень органів та посадо­вих осіб місцевого самоврядування. Однак необхідно відзначити, що компетенцію територіальної громади не можна ототожнювати з компетенцією місцевого самоврядування, вона є лише склад­ником останньої. Наприклад, окремі повноваження місцевого самоврядування реалізуються обласними і районними радами, територіальні межі діяльності яких не збігаються з територією окремої громади. В. В. Кравченко і М. В. Пітцик уважають, що компетенцію місцевого самоврядування не можна розглядати, як суму предметів відання і повноважень суб'єктів системи місцево­го самоврядування, оскільки до компетенції, наприклад, виконав­чих органів місцевих рад, належать як самоврядні, так і делеговані повноваження органів виконавчої влади. Таким чином, понятгя «компетенція місцевого самоврядування» та «компетенція органів місцевого самоврядування», не можуть розглядатися як тотожні, вони перетинаються, але не збігаються. На думку науковців, ком­петенцію місцевого самоврядування мають становити виключно самоврядні повноваження, саме вони виступають юридичним ви­раженням призначення та функцій місцевого самоврядування як публічної влади територіальної громади¹. A.A. Коваленко ствер­джує, що юридична природа територіальної громади двоєдина: громада має природні права і водночас позитивні права та несе юридичну відповідальність за їх реалізацію². Діяльність усіх ін­ших суб'єктів повинна бути спрямована на реалізацію принципу

Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 267.

Коваленко А. А. Конституційно-правове регулювання місцевого самовря­дування в Україні: питання теорії та практики [Текст] / А. А. Коваленко. - К. : Довіра, 1997.-С. 83.

самоврядування, тобто вирішення безпосередньо територіальною громадою чи опосередковано під відповідальність органів і поса­дових осіб місцевого самоврядування питань місцевого значення, які становлять сферу так званої власної компетенції. С. Злобін і \ Гель пропонують межі повноважень територіальних громад зробити похідними від прав і свобод громадян, яким у правовій державі дозволено робити все, що не заборонено законом¹. Роз­маїття позицій щодо компетенції територіальної громади свідчить про необхідність чіткого правового регулювання цього питання в чинному законодавстві України.

Відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні грома­ди села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними орга- ии місцевого самоврядування управляють майном, що є в комуналь­ній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; установлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референ­думів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації та установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші пи­тання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Територіальна громада має загальну (універсальну) компетен­цію, тобто має право вирішувати всі питання місцевого значення на відповідній території. Єдиною формою вирішення територіаль­ною громадою шляхом прямого волевиявлення питань місцевого значення є місцевий референдум, його предметом може бути будь- яке питання, віднесене Конституцією та іншими законами України до відання місцевого самоврядування. На місцевий референдум не можуть бути винесені питання, віднесені законом до відання ор­ганів державної влади (ст. 7)².

Злобін С. Місце Статуту територіальної громади в системі нормативно- правових актів України / С. Злобін, А. Гель // Статут територіальної громади: проблеми розробки, прийняття та впровадження в практику місцевого самовря­дування : навч. посіб. - К. : Книга-почтой, 1999. - С. 72.

Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21.05.97р. // Ві- дом. Верхов. Ради України. - 1997. -№ 24. - Ст. 170.

= §5. Розмежування повноважень органів

державної влади та місцевого самоврядування

Найбільш тісно місцеве самоврядування пов'язане з державою, її органами та посадовими особами. Отже, безумовно, актуальною і такою, що потребує до себе особливої уваги, є проблема опти­мального співвідношення держави і місцевого самоврядування, причому з урахуванням історичних і національних особливостей українського суспільства. Насамперед важливим є дослідження граничного поля між цими інститутами публічної влади, розроб­лення раціональних, гнучких і ефективних механізмів взаємодії і співробітництва

Погляди науковців щодо співвідношення місцевого самовря­дування і державного управління істотно різняться. М. О. Байму- ратов наголошує на необхідності оптимального співвідношення державного управління та місцевого самоврядування з погляду їхньої соціальної ефективності, злагодженого функціонування соціального організму як макросистеми. На його думку, держава має бути заінтересованою в наявності системи місцевого самов­рядування як підсистеми на мезорівні соціуму. Державна влада не має свободи, характерної для самоорганізованих систем (місцево­го самоврядування), та перебуває «в полоні» своїх специфічних «надцентралізованих» завдань і функцій, для реалізації яких вона й створена. При цьому залишається невикористаним колосальний потенціал самоорганізації. Місцеве самоврядування опосередко­ване локальними репродуцентами і внаслідок специфіки питань місцевого значення має динамічніший характер¹.

Державна організація, на відміну від системи самоврядуван­ня, на думку О.В. Петришина, засновується на чіткому розподілі суб'єкта і об'єкта владних відносин, характеризується виокрем­ленням певного соціального прошарку людей - державних служ­бовців, які обіймають посади в органах державної влади на заса­дах централізованої ієрархічної підпорядкованості, займаються

Баймуратов М. А. Международное сотрудничество органов местного са­моуправления Украины: концептуальные основы, иновационная деятельность [Текст] / М. А. Баймуратов, В. С. Коссей. - Одесса : Астропринт, 1998. - С. 14— 15.

управлінською діяльністю на постійних професійних засадах¹. О.Ф. Фрицький уважає, що в сучасний період розширення сфери послуг, які надаються демократичними державами своїм громадя­нам, спричиняється подвійний вплив на функціонування місцево­го управління. З одного боку, посилюється роль і відповідальність місцевих органів у реалізації урядових програм, а звідси й політи­ки уряду на місцях, зокрема, в наданні різних послуг населенню, що в свою чергу визначає заінтересованість держави в ефектив­ному функціонуванні місцевого управління, підвищення впливу місцевих органів на політичні процеси в цілому; з другого, - поси­лилася інтеграція місцевих органів до державного механізму, що призводить до втрати місцевим самоврядуванням максимальної самостійності².

На думку В. Борденюка, поняття «місцеве самоврядування» є умовною назвою демократичної системи державного управ­ління на місцях, яка передбачає залучення громадян України, об'єднаних спільним проживанням, у відповідні територіальні громади, до управління державними справами на засадах право­вої, організаційної та фінансово-матеріальної автономії в межах, визначених Конституцією і законами України³. Ю.О. Тихомиров указує на необхідність по-новому осмислити поняття публічності в суспільстві, не зводячи його до забезпечення державних інтере­сів. Це - спільні інтереси людей як різноманітних співтовариств, об'єднань (політичних, професійних тощо), це - об'єктивні умови нормального співіснування і діяльності людей, їх організацій, під­

Петришин О. Громадянське суспільство - підґрунтя формування право­вої держави в Україні / О. Петришин // Вісн. Академії правових наук України. - 2003.-№ 2-3.-С. 144.

Фрицький О. Ф. Конституційне право України [Текст] : [підручник] / О. Ф. Фрицький. -К. : Юрінком-Інтер, 2002. - С. 516.

Борденюк В. Діалектика співвідношення самоврядування, місцевого са­моврядування та державного управління / В. Борденюк // Інноваційні механіз­ми місцевого та регіонального розвитку. За матеріалами VIII Всеукраїнських муніципальних слухань «ресурси місцевого і регіонального розвитку: націо­нальний та міжнародний аспекти», 29 липня - 2 серпня 2002 року, Судак, Ав­тономна Республіка Крим / наук. ред. М. Пухтинський. - К. : Атака-Н, 2003. -С. 280.

приємств, суспільства в цілому, це — колективна самоорганізація і саморегулювання:, самоврядування¹.

Абстрактне протиставлення держави і місцевого самоврядуван­ня є помилковим, світова практика наочно демонструє неминучість їх співіснування і тісної взаємодії. Державний механізм і місцеве самоврядування с інститутами суспільства, кожен з яких, здійсню­ючи притаманні йому функції, сприяє в цілому його становленню і розвитку. Конституювання держави і місцевого самоврядування як складових суспільного організму дозволяє розв'язати проблему їх співвідношення і взаємодії. У такій системі координат говорити про підпорядкованість місцевого самоврядування державній владі немає сенсу тому, що пріоритети визначаються верховним сувере­ном — Українським народом, а зміст і спрямованість діяльності ор­ганів публічної влади направлені на забезпечення прав та свобод людини і громадянина.

Проблема оптимальної децентралізації, знаходження балансу між об'єктивною тенденцією до розширення повноважень органів місцевого самоврядування, залучення до управління місцевими справами громадськості і потребою для держави регулювати еко­номічний, соціальний та екологічний стан територій країни, забез­печувати достатні фінансові ресурси для підтримки збалансовано­го розвитку регіонів є досить дискусійною в середовищі правників і політиків. Одні вважають, що передання державою на регіональ­ний рівень усіх інструментів впливу на економічні процеси не­одмінно матиме наслідком зростання регіональних дисбалансів; інші виступають за визнання потреби підтримувати конкурентос­проможність регіонів. Сьогодні управління в державі продовжує базуватися на радянській концепції патерналізму. Модель, за якої держава повинна відповідати за все, природно породжує надмірну централізацію, стратегічні завдання ігноруються або залишаються поза увагою.

Загалом держава не повинна брати на себе розв'язання тих пи­тань, які, по-перше, випливають із колективних потреб жителів сіл, селищ, міст, тобто безпосередньо стосуються їхніх інтересів, і, по-друге, можуть успішно вирішуватися територіальними грома­

Тихомиров Ю. А. Публичное право [Текст] : учебник / Ю. А. Тихомиров. -М. :БЕК, 1995.-С. 25.

дами та обраними ними органами. Навіть ті питання, в яких досить виразно представлений інтерес держави повинні вирішуватися ор­ганами, які найближче стоять до населення, тобто органами само­врядування. Це зумовлено тим, що децентралізоване ухвалення рішень, як зазначається у Всесвітній декларації місцевого самов­рядування, зменшує перевантаження центру, а також поліпшує та прискорює урядові дії Слід зауважити, що обсяг повноважень, який надається органам місцевого самоврядування, є тим лакму­совим папірцем, за яким визначається ступінь довіри держави до своїх громадян та обраних ними органів місцевої влади. Адже сут­ність децентралізації полягає в передачі на вирішення громадам або органам, які вони обирають, тих справ, урегулювання котрих до певного часу належало державі².

Досить часто держава витрачає більше коштів на утримання штатів управлінь, відділів, інших органів виконавчої влади, ніж на самі послуги, що їх повинні надавати ці державні служби. За­рубіжний досвід свідчить, що в окремих випадках державі дешев­ше заплатити за надання послуг недержавним установам, зокрема, органам місцевого самоврядування, ніж самій утримувати громіз­дкий апарат. Виходячи із цих міркувань, формується блок деле­гованих повноважень органів місцевого самоврядування. Надання державних послуг органами місцевого самоврядування повинно здійснюватися переважно на договірній основі. Це дасть змогу реально оцінити вартість послуги, покращити ситуацію з відпові­дальністю. Органи місцевого самоврядування, отримавши кошти за надання послуг, будуть нести відповідальність за належну їх якість, а в разі невиконання договірних умов - сплачувати штрафи і нести інші фінансові зобов'язання. Чітке регулювання взаємовід­носин позбавить державу можливості всю провину за ненадання послуг звалювати на органи місцевого самоврядування.

Розмежуванню повноважень органів державної влади та міс­цевого самоврядування має передувати розмежування їх функцій.

' Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення компетенції ор­ганів місцевого самоврядування в Україні / В. Борденюк // Вісн. Укр. акад. держ. управління. - 1996. - № З - С. 128.

Коваленко А. Столиця - у законопроектних риштуваннях / А. Коваленко // Місцеве самоврядування. - 1997. -№ 3-4. - С. 29.

При цьому не повинно бути сфер, якими ніхто не опікується, так само як і питань, за які відповідальні одразу декілька органів вла­ди. Сьогодні все ще трапляються випадки, коли органи різних під­систем публічної влади змагаються за контроль над фінансовими ресурсами та власністю. Однією з основних проблем у взаємовід­носинах держави і місцевого самоврядування, яка потребує свого невідкладного розв'язання є ліквідація конкуренції компетенцій. За органами державної влади мають закріплювагися лише повно­важення для реалізації загальнодержавного інтересу та держав­ної політики в різних сферах. Повноваження органів місцевого самоврядування мають бути направлені на вирішення питань, які стосуються інтересів населення відповідної адміністративно-тери­торіальної одиниці (місцевого або регіонального значення.