- •Муніципальне право України як галузь права, наука і навчальна дисципліна
- •Муніципального права України
- •Глава 2 Світовий та європейський досвід організації місцевого самоврядування
- •Самоврядування, відтворення її положень у Конституції та законодавстві України
- •Глава 3. Становлення та розвиток місцевого самоврядування в Україні
- •В процесі становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні
- •§5. Децентралізація і субсидіарність
- •§6. Принцип державної підтримки
- •Правове регулювання статусу суб'єктів муніципально-правових відносин
- •Особливості української моделі муніципального управління
- •§6. Особливості взаємовідносин
- •Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування
- •§5. Роль постійних комісій місцевих рад у нормотворчому процесі
- •Правове регулювання статусу муніципальних службовців
- •Правове регулювання статусу муніципальних службовців
- •§4. Муніципальні службовці: статус, порядок проходження служби, права та обов'язки
- •§6. Власні, делеговані, виключні повноваження органів місцевого самоврядування та особливості їх реалізації
- •§8. Контроль за виконанням делегованих повноважень у сфері місцевого самоврядування
- •§11. Повноваження голови районної, обласної, районної в місті ради та їх заступників
- •Повноваження суб'єктів місцевого самоврядування щодо управління комунальною власністю
- •Права комунальної власності. Об'єкти комунальної власності
- •§3. Управління об'єктами комунальної власності на місцевому та регіональному рівнях
- •Повноваження органів місцевого самоврядування в бюджетно-фінансовій сфері
- •Структура, порядок формування
- •§2. Доходи й видатки місцевих бюджетів пі бюджетів місцевого самоврядування. Особливості бюджету міста Києва
- •§5. Участь держави в бюджетному забезпеченні місцевого самоврядування
- •Поннонажсння органін та посадоних осіб місцсмоїо самомрядунання щодо забезпечення нікотин-1 і, пранопорядку, охорони пран, сноґмід і ііікоіших ін іересін громадян
- •§2. Охорона прав, свобод і законних інтересів громадян на місцевому та регіональному рівні
- •§5. Відносини органів та посадових осіб місцевого самоврядування з органами внутрішніх справ
Нормотворчість суб'єктів місцевого самоврядування
===== §1. Поняття, види, юридичні властивості актів суб'єктів місцевого самоврядування
Вирішення питань місцевого значення здійснюється територіальними громадами, їх органами і посадовими особами у формах та способом, що визначені Конституцією і законами України. Ці рішення оформлюються у вигляді відповідних актів уповноважених органів чи посадових осіб. В актах, що встановлюють, змінюють, скасовують або вирішують юридичну справу, те чи інше конкретне питання, реалізується компетенція відповідного владного суб'єкта. У вітчизняній науці розгляду актів органів місцевої влади були присвячені роботи багатьох авторів, які досліджували проблеми теорії держави і права, державного й адміністративного права, радянського будівництва. Так, комплексні праці вчених Р. Ф. Васильєва і М. П. Воронова розкривають питання порядку підготовки і прийняття рішень, юридичних властивостей і місця в системі права правових актів місцевих рад та їх виконавчих органів1. Разом із тим, і сьогодні залишається недостатньо вивченою і потребує розв'язання низка питань, пов'язаних із визначенням кола суб'єктів місцевої правотворчості, ієрархії актів місцевого самоврядування, процедури їх скасування тощо. Вирішення цих проблем має не лише теоретичне, а й важливе практичне значення для становлення і розвитку місцевого самоврядування в Україні.
Акти місцевих рад і їх органів відіграють важливу роль у механізмі правового регулювання суспільних відносин, виступають головним правовим засобом здійснення місцевим самоврядуванням влади на відповідній території і реалізації їх функцій та ком
Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов [Текст] : монографія / Р. Ф. Васильев. - М. : Из-во Моск. ун-та, 1975. - 152 е.; Воронов М. П. Місцеве самоврядування України та його акти [Текст] : навч. посіб. / М. П. Воронов. - К. : НМКВО, 1992.-56 с.
петенції. Завдяки правовим актам місцевого самоврядування забезпечується комплексний соціально-економічний і культурний розвиток територій, організується процес виробництва, розподілу й охорони матеріальних благ, надання послуг. Органи місцевого самоврядування видають акти, якими організується процес виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади, доводяться до відома населення, підприємств, організацій, установ владні приписи державних органів, плани економічного і соціального розвитку України.
Аналіз чинного законодавства дає змогу зробити висновок, що акти місцевого самоврядування - це прийняті в установленому порядку підзаконні владні рішення суб'єктів місцевого самоврядування, що містять норми права, індивідуально-конкретні приписи (рекомендації"), за допомогою яких самостійно вирішуються, безпосередньо територіальною громадою або через органи самоврядування, питання місцевого значення. Іншими словами, акт місцевого самоврядування - це юридична форма рішень уповноважених органів, посадових осіб, офіційний письмовий документ, який породжує певні правові наслідки, спрямований на регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і має обов'язковий характер для суб'єктів цих відносин.
Інколи до актів місцевого самоврядування (органів та посадових осіб) відносять дії (сукупність дій) та документи, що приймаються (видаються) у сфері місцевого самоврядування; які визначаються як форма управлінської діяльності суб'єктів, що наділені владними повноваженнями й поділяються на акти правореалізації та правозастосування'. Фактично в цьому випадку ототожнюються акти з діяльністю щодо їх підготовки, обговорення і прийняття.
Для впорядкування наявної великої кількості актів, всебічного виявлення й усвідомлення властивих їм загальних та конкретних ознак, особливостей, місця й ролі цих актів у регулюванні суспільних відносин потрібна їх класифікація. Поділ актів органів місцевого самоврядування на групи за певними критеріями, установлення основних закономірностей і суттєвих ознак дозволяє глибоко й
' Лопатина С. Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект / С. Н. Лопатина II Правоведение. - 2000. - № 2. - С. 43.
усебічно їх досліджувати і вивчати, допомагає виробляти і формулювати вимоги, заходи і рекомендації щодо вдосконалення їх обґрунтованості, процесу прийняття, реалізації та контролю за їх виконанням.
Класифікувати акти органів місцевого самоврядування можна за: а) видами; б) суб'єктами прийняття; в) підставами прийняття; г) порядком прийняття; ґ) юридичними властивостями; д) юридичною силою; е) дією в просторі й часі; є) характером, змістом і особливостями відносин, які регулюються. Акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування поділяються на такі види: рішення, накази, розпорядження, висновки і рекомендації. Згідно із Конституцією України і Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення приймають: а) територіальні громади на місцевому референдумі (п. 4 ст. 7), б) загальні збори громадян (п. 2 ст. 8), в) ради (п. 1 ст. 59), г) виконавчий комітет сільської, селищної міської, районної в місті ради (п. 6 ст. 59). Сільський, селищний, міський голова, голова районної, обласної, районної в місті ради видають розпорядження(п. 8 ст. 59). Постійні комісії рад готують висновки і рекомендації (п. 10 ст. 47), за результатами громадських слухань вносяться пропозиції (п. З ст. 13). Разом із тим, не всі види актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування належним чином нормативно закріплені. Зокрема, в системі місцевого самоврядування існують накази керівників виконавчих органів, які поряд із рішеннями виконавчих комітетів можуть установлювати норми права, розпорядження секретаря сільської, селищної, міської ради, першого заступника сільського, селищного, міського голови, рішення постійних комісій тощо.
Реалізуючи компетенцію, суб'єкти місцевого самоврядування, їх посадові особи впливають на учасників суспільних відносин шляхом прийняття актів нормативного, індивідуального та змішаного характеру.
За характером та призначенням акти місцевого самоврядування поділяються на: а) розпорядчі; б) організаційні; в) контрольні; г) інформаційні; ґ) комплексні. За змістом урегульованих суспільних відносин класифікувати акти дуже складно через різноманітність питань місцевого значення, які належать до відання органів
і посадових осіб місцевого самоврядування. Це можуть бути акти, які приймаються в галузі соціального, економічного, культурного розвитку, планування, обліку, бюджету, фінансів, цін, житлово- комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту, зв'язку, будівництва, освіти, охорони здоров'я, фізкультури, спорту, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища.
Актам суб'єктів місцевого самоврядування характерні певні юридичні властивості. Владний характер правових актів місцевого самоврядування проявляється в тому, що вони є формою реалізації повноважень, безпосереднім виявом волі громадян або їх представників у відповідних органах. Правові акти місцевих рад і їх органів регулюють відносини в різних галузях житгя суспільства, установлюють, змінюють та скасовують норми права і конкретні приписи, створюють юридичну базу діяльності підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб, забезпечують реалізацію та захищають права, свободи і законні інтереси людини і громадянина. Акти органів та посадових осіб не потрібно плутати з іншими документами, що не мають відповідних юридичних властивостей.
До юридичних властивостей актів місцевих рад і їх органів належить сфера їх дії, під якою розуміються визначені уповноваженим органом межі можливостей застосування приписів у часі, просторі та серед певного кола осіб. Межі дії актів не залежать від розсуду окремих осіб, вони можуть бути зумовлені особливостями відносин, на які здійснюється владний вплив, встановлюються в приписах органів державної влади або визначаються залежно від виду відповідного акта. Дія правових норм у часі може бути визначена як забезпечувана державою формальна можливість використання або формальна необхідність виконання (дотримання) юридичної норми, обмежена календарними та фактичними часовими юридичними рамками1. Саме часові вимірі дають можливість визначати чинність припису, обов'язковість реалізації встановлених правових норм у поведінці учасників суспільних відносин.
Пушняк О. В. Право і час [Текст]: монографія / О. В. Пушняк. -X.: Вид-во «ФІНИ», 2009.-С. 71-72.
Отже, під дією акта в часі розуміється період із моменту набрання ним чинності і до моменту припинення його дії. Акти місцевих рад і їх органів можуть набирати чинності: а) із моменту прийняття; б) із моменту, зазначеному в акті; в) із моменту опублікування. Межі дії актів у часі можуть бути зумовлені строком повноважень органів місцевого самоврядування, календарними строками - роком, кварталом, певними датами, обставинами, умовами, а в багатьох випадках взагалі не визначаються. Відсутність чіткого зазначення в актах місцевого самоврядування терміну їх дії може бути причиною конфліктів і непорозумінь у взаємовідносинах з органами державної влади, підприємствами, організаціями, установами і громадянами.
Часові межі діяльності акта пов'язані з моментом набрання ним чинності. Так, відповідно до ч. 5 ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк введення цих рішень у дію. Щодо інших актів органів місцевого самоврядування, то не визначено часових меж уведення їх у дію, і, як правило, вони набирають чинності з моменту їх прийняття.
Законодавець правомірно використовує термін «оприлюднення» для рішень ради, адже в іншому випадку - через опублікування - набрання чинності мало досить ускладнений характер. Зобов'язувати місцеву раду мати власний друкований орган є нереальним, як і вимагати друкувати рішення в інших ЗМІ є недоцільним і недемократичним. Оприлюднення, наприклад, через дошку оголошень біля місцевої ради є на сьогодні юридичним фактом набрання рішенням чинності.
Значною проблемою щодо початку дії акта місцевого самоврядування в часі є необхідність підписання останнього певною посадовою особою. Вітчизняна нормотворча практика передбачає для всіх владних колегіальних інституцій із метою забезпечення персональної відповідальності підписання акта певною посадовою особою. Так, для місцевої ради та виконавчого комітету набрання актом чинності пов'язується із підписом сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті, районної, обласної ради. Зрозуміло, що в разі незгоди ця посадова особа може заблокувати
набрання актом чинності. На сьогодні не розроблено механізмів для попередження зловживання своїм правом відповідної посадової особи.
Для особливого акта територіальної громади - Статуту - передбачена також державна реєстрація як умова набрання ним чинності. Аналізуючи причини встановлення такого порядку, можна виокремити відповідний предмет правового регулювання - суспільні відносини, що виникають у процесі безпосередньої участі громади в управлінні місцевими справами, що, у свою чергу, зумовлює необхідність реєстрації статуту територіальної громади органами юстиції.
Вивчаючи юридичну сторону діяльності актів, необхідно досліджувати властивості їх дії в часі та просторі. Саме ці ознаки визначають сутнісні характеристики актів органів та посадових осіб, виокремлюючи їх від інших, тотожних документів. Просторова характеристика виходить із територіальної організації влади в Україні й застосовується до органів місцевого самоврядування, чия діяльність розповсюджується на всю територію адміністративно-територіальної одиниці. У ст. 73 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплюється просторова гарантія діяльності органів місцевого самоврядування, а саме те, що акти, прийняті в межах наданих повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. На жаль, в Україні на сьогодні так і не прийнято законодавчий акт, що регламентуватиме адміністративний і територіальний поділ держави. Як результат, межі населених пунктів та регіонів визначаються містобудівним законодавством, що здатне забезпечити лише технологічний бік делімітації кордонів населених пунктів. Залишаються невизна- ченими питання діяльності територіальних громад, що разом існують на одній території (село в місті, місто в місті тощо), та сільрад. Саме в проблемних із цього погляду адміністративних одиницях і виникатимуть складності в реалізації актів органів місцевого самоврядування.
Визначення меж дії актів у просторі тісно пов'язане з установленням кола осіб, на яких вони поширюються. Визначення меж дії актів місцевого самоврядування за особами - це встановлення суб'єктного складу (державних органів, підприємств, організацій, установ, об'єднань громадян, посадових осіб, жителів), які є учасниками регульованих відповідними актами відносин і зобов'язані виконувати їх приписи. Важливо звернути увагу, що на конституційному рівні закріплено обов'язковість виконання на відповідній території рішень органів місцевого самоврядування прийнятих у межах їх повноважень, визначених законом, і будь-яких винятків із цього правила ні для кого не встановлено.
Юридична сила нормативно-правових актів завжди проявляється н зіставленні їх один з одним. Щодо актів місцевого самовряду- иііііііи, іо їх юридична сила зумовлена місцем органів, посадових міть що іч кидають, у системі місцевого самоврядування, роллю, мну иіііін иідігрпють у вирішенні питань місцевого значення. Зок- |н*ми, рішгішн шікоиавчого комітету ради з питань, віднесених до шинної hoMiieimun виконавчих органів ради, можуть бути ска- соїіііпі відповідною радою. Виконавчий комітет ради має право іміпіоиаіи ибо скисоиуиати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь. інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб. І Іроге и чинному законодавстві відсутні положення, які б чітко закріплювали ієрархію всієї системи актів суб'єктів місцевого самоврядування, що деколи породжує конфлікти й непорозуміння. І Іриміром, недостатньо врегульованими є відносини місцевої ради і голови. Видання розпоряджень на виконання функцій та повноважень є його правом, передбаченим законом, і скасувати їх можна в установленому законом порядку (ст. 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»), Проте, наприклад, у регламенті Харківської обласної ради міститься положення, що розпорядження голови ради можуть бути змінені, доповнені, скасовані рішенням ради, прийнятим більшістю голосів депутатів ради від кількості загального складу депутатів ради (ст. 54)'. Законодавство щодо організації та діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування України може визначати лише випадки скасування
Регламент Харківської обласної ради [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http:// www.oblrada.kharkov.ua.
актів вищестоящих органів, що окреслюється відносинами підпорядкування та ієрархічності. Неправильною є практика, коли один орган має право вносити зміни та доповнення до акта прийнятого іншим органом, незважаючи на відносини підзвітності та підкон- трольності1.
Акти суб'єктів місцевого самоврядування характеризуються такими рисами: а) приймаються уповноваженим органом, посадовою особою; б) мають чітко визначену структуру; в) містять владний припис (змістовна частина акта); г) мають письмову форму; г) розробляються і ухвалюються з дотримання встановленої процедури; д) є обов'язковими для виконання; е) забезпечуються захистом на випадок їх невиконання, неналежного виконання чи можливого порушення.
= §2. Особливості нормотворчого процесу в органах місцевого самоврядування
Серед актів місцевих рад і їх органів провідне місце посідають нормативні акти, які суттєво відрізняються від актів ненормативного характеру насамперед своєю юридичною природою. Нагадаємо, що нормативно-правовий акт традиційно розуміється як письмовий акт - документ, прийнятий уповноваженим на це суб'єктом за визначеною формою і процедурою, який спрямований на регулювання суспільних відносин шляхом установлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для неозначеного кола осіб та розрахований на багаторазове застосування.
Нормативність для актів місцевого самоврядування має особливу природу, адже вона завжди виступає як властивість саме правової норми, що поряд із формальною визначеністю, державною забезпеченістю, правозобов'язуючою дією, системністю визначає цей суспільний феномен. Під нормативністю відносно права в цілому необхідно розуміти щось глибоко юридичне і більш значне соціально, безпосередньо пов'язане з власною цінністю права. В цьому сенсі нормативність визначає, що право за допомогою за
' Проблеми функціонування місцевих рад та їх виконавчих органів [Текст]: монографія / [за ред. Ю.М. Тодики]. - X. : Право, 2009. - С. 381. 260
гальних правил реалізує потребу суспільства в існуванні нормативних засад і охоплює всі сфери соціального життя1.
Отже, як частина суспільства, місцеве самоврядування також іде шляхом унормування власних процесів і створення своєї системи регуляторів. Правова система закріплює цю можливість і гарантує таке право, а територіальна громада самостійно або через свої органи створює регулюючу матерію, аналогічну правовим нормам. Більше того, держава встановлює вимоги та умови для тотожності нормативності права й актів територіальних структур, оскільки санкціонування останніх має грунтуватися на єдиних підходах нормотворення і нормозастосування.
Рішення органів місцевого самоврядування поділяються на нор- митішні та індивідуальні (конкретні)2. Такий поділ рішень органів пішли г властивим для всіх публічних установ, оскільки владний ■;м> і h і мк самостійно встановлює норми права, так і застосовує в ми m ■ 1111 ■ ■ прпионі приписи. Різниця цих актів окреслюється норми і iiniiiL і m. іим.і- нормативний акт, як правило, не має обмежень v чіп і ш і m кипа суб'єктів. Навпаки, індивідуальний (конкретний) іікі ne m: і ліпшім«' загальнообов'язкові правила поведінки, а закришим прими і и обов'язки для конкретних суб'єктів. Як зазначив Коїісііііуційппй І уд України у Рішенні від 23 червня 1997 року .N" .'-рп, «чи сногю природою ненормативні правові акти, на відміну під нормативних, нстановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують сною дію»3.
Отже, нормативний правовий акт місцевого самоврядування — це офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий)
1 Ллексеев С. С. Теория права [Текст] / С. С. Алексеев. - М. : Изд-во БЕК, 1994.-С. 87-88.
■' Пархоменко H. М. Джерела права: проблеми теорії та методології [Текст] : монографія / H. М. Пархоменко. - К. : Юрид. думка, 2008. - С. 160-166.
Рішення Конституційного Суду України у справі щодо відповідності Кон-
сгигуції України (конституційності) положення підпункту 2 пункту 3 розділу IV Закону України «Про Конституційний Суд України» стосовно правових актів органів Верховної Ради України (справа про акти органів Верховної Ради Украї
ни) // Офіційний вісник України. - 1997. - № 27. - Ст. 155.
уповноваженим на це суб'єктом нормотворення у визначеній чинним законодавством України формі та за встановленою процедурою в межах його компетенції, що містить норми права і спрямований на регулювання суспільних відносин, розрахований на широке коло осіб та неодноразове застосування, незалежно від строку дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в ньому містяться, у тому числі з грифами, що обмежують до них доступ, а також прийняті в порядку експерименту.
Серед нормативних актів місцевого самоврядування найбільш поширеними є положення, інструкції, правила, вони повинні затверджуватися розпорядчим документом, вид якого (наказ, розпорядження, рішення) визначається актами законодавства та положеннями (статутами) про орган, що видав акт.
Положення - це нормативно-правовий акт, що встановлює структуру і функції будь-якого органу або визначає порядок будь- якої діяльності. Наприклад: рішеннями місцевих рад можуть бути затверджені положення про відділи, управління, інші їх виконавчі органи; положення про порядок і правила проведення феєрверків на території міста; наказом керівника управління може бути затверджене положення про порядок проведення міського конкурсу програм і проектів у галузі сімейної політики.
Інструкція - це нормативно-правовий акт, який установлює порядок застосування актів законодавства, прийнятих органами державної влади, або актів прийнятих органами, посадовими особами місцевого самоврядування, а також порядок здійснення будь-якої діяльності. Наприклад, наказом головного управління охорони здоров'я затверджена «Інструкція про організацію надання амбулаторної психіатричної допомоги дітям», наказом начальника управління охорони пам'яток історії, культури та історичного середовища затверджена інструкція з діловодства в апараті управління та його структурних підрозділах.
Правила - це звід правових норм, що регламентують діяльність певної галузі виробництва чи окремий вид діяльності. Наприклад, рішенням міських рад затверджуються правила благоустрою міста, правила забудови міста, правила приймання стічних вод підприємств до системи каналізації міста тощо.
Ефективність актів місцевого самоврядування багато в чому залежить від ретельності роботи органів і посадових осіб на етапі їх розробки і прийняття. Для підготовки найбільш важливих та складних проектів, як правило, органи місцевого самоврядування створюють комісії (робочі групи). У разі необхідності до розробки проекту залучаються вчені та кваліфіковані спеціалісти-практики. Однак слід відзначити, що підготовка, прийняття та реалізація актів місцевого самоврядування не завжди здійснюється з дотриманням таких загальних принципів як законність, демократизм, широке залучення громадян, гласність і врахування громадської думки, колективність і колегіальність, гуманізм і справедливість.
І Іравотворчий процес повинен розпочинатися з виявлення ініціат иви і визначення необхідності прийняття акта. В цьому може дономоп и опитування, цей метод дає можливість досить швидко інрпміїпі необхідний інформаційно-довідковий матеріал. Може 111 •• пішім і ік и експертне опитування, найкращі результати воно дає и міч німі,інках . коли необхідно здійснити прогноз наслідків припнім ні ют чн іншого нормативного рішення, тобто за умов від- і.-у і мої: 11 пГю недостатності необхідної для оцінки інформації. За іііїииііоі' і і шдііоііідних умов доцільним є створення постійно діючи! і рун скспер гін і і певних напрямів нормативного регулювання. Досконале регулювання цієї стадії дозволить суттєво підняти результативність діяльності органів місцевого самоврядування.
Практика роботи над проектами нормативних актів місцевого самоврядування свідчить, що обов'язковими складниками нор- могворчого процесу мають бути: 1) вивчення матеріалів, необхідних для розробки проекту; 2) розробка пропозицій щодо суті питань, які становлять зміст проекту; 3) обговорення підготовлених пропозицій та складання проекту; 4) підготовка переліку актів, які втратять чинність або в які будуть внесені відповідні зміни у зв'язку з прийняттям підготовленого акта; 5) направлення проекту на відгук (рецензування) відповідним органам та організаціям; 6) розгляд одержаних зауважень та пропозицій, уточнення проекту; 7) прийняття (затвердження) нормативного акта.
Очевидно, що підготовка проекту нормативно-правового акта неможлива без дотримання усталених принципів нормотворення, до яких можна віднести: 1) розміщення спочатку більш загальних,
а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загального характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних матеріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, розділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріальних норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечення реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулювання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикінцевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).
У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визначення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, проведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних відносин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфічних умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достатнього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.
Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотримання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,
а потім конкретніших положень; 2) об'єднання положень загального характеру, що стосуються всієї сукупності спеціальних матеріальних або процесуальних норм, в окрему частину або главу; 3) уникнення повторів загальних приписів в інших частинах, розділах або главах без крайньої потреби; 4) передування матеріальних норм процесуальним, якщо останні спрямовані на забезпечення реалізації матеріальних норм; 5) відповідність послідовності викладу спеціальних положень проекту логіці предмета регулювання; 6) розміщення наприкінці проекту положень про контроль за виконанням нормативно-правового акта, відповідальність за його порушення, а також у разі необхідності перехідних та прикінцевих положень (термін набрання чинності актом, перелік актів, які втрачають силу або до яких мають бути внесені зміни у зв'язку з його прийняттям і т. ін.).
У ході підготовки проекту нормативно-правового акта також доцільно порівняти характер нормативного регулювання тих же або аналогічних питань у минулому. Це необхідно для: а) визначення шляхів вирішення того чи іншого правового питання, що застосовувалося в минулому; б) збереження певного рівня наступництва під час регулювання однорідних суспільних відносин, проведення важливих правових реформ; уникнення повторів правових приписів, які вже діяли в попередні часи і вочевидь не виправдали себе. Можливе також порівняння положень проекту нормативно- правового акта з актами органів самоврядування зарубіжних країн, якими регулюється така ж або аналогічна сфера суспільних відносин. Це дасть змогу підготувати проект, який буде відповідати сучасним тенденціям нормотворення, визначити найбільш вдалі шляхи правового регулювання відносин з урахуванням специфічних умов України, особливо з тих питань, де в нас немає достатнього досвіду нормативного регулювання. Необхідність залучення досвіду інших країн буде дедалі зростати, враховуючи підтриману міжнародним співтовариством тенденцію уніфікації національних законодавств.
Правові норми, конструкції та терміни, що містяться в тексті проекту нормативно-правового акта, повинні відповідати базовим положенням теорії нормотворення, зокрема таким, як: а) дотримання загальної структури правової норми (гіпотеза, диспозиція,
кларативними, тому що не вироблено конкретних механізмів їх реалізації.
Прийняття нормативних актів органами публічного управління, наприклад у США, передбачає кілька варіантів процедур:
формальне нормотворення (formal rulemakingj;
неформальне або нормотворення з повідомленням та коментуванням (informal or notice and conming rulemaking);
виняткове нормотворення (extpted rulemaking).
Ці три процедури відрізняються в основному ступенем залучення приватних осіб до прийняття нормативних актів. Останні приймаються адміністративними структурами, які в більшості випадків безпосередньо не обираються населенням. Тому демократичні держави вважають за необхідне залучати представників громадськості (передусім - заінтересовані підприємницькі та неприбуткові організації) до процедури прийняття нормативних актів адміністрації. Таким чином, ці акти набувають більшої легітимності та довіри в приватних осіб - адресатів установлених органами публічної адміністрації юридичних норм.
Друга із зазначених процедур - неформальне нормотворення - є найпоширенішою в американській практиці. Відповідно до параграфу 553 Акта про адміністративну процедуру кожна агенція зобов'язана:
повідомити про запропоновані проекти правил (нормативних актів адміністрації) у спеціальному виданні «Федеральний реєстр» із зазначенням часу, місця та характеру процедури публічного творення правил, правових підстав його прийняття та сутності запропонованого правила;
надати заінтересованим особам можливість узяти участь у творенні правил шляхом подання письмових даних, поглядів або аргументів без можливості їх усної презентації;
прийняти остаточний варіант правила (закон не зобов'язує агенцію враховувати всі подані пропозиції до проекту правил, адже через суперечності між різними позиціями це об'єктивно неможливо, але на практиці обґрунтовані з погляду публічних інтересів аргументи зазвичай ураховуються) та опублікувати його в тому ж «Федеральному реєстрі» не пізніше, ніж за тридцять днів до набуття ним чинності.
Третій варіант прийняття нормативних актів адміністрації — виняткове нормотворення, передбачає випадки, коли агенція не зобов'язана залучати громадськість до нормотворчої процедури. Однак і в цих випадках агенція повинна керуватися публічним інтересом, визначення якого належатиме до сфери адміністративного розсуду. Отже, в інших зарубіжних країнах процедури прийняття нормативних актів адміністрації не містять таких жорстких правил щодо залучення до них зацікавлених суб'єктів із приватного сектору. Наприклад, у Японії при прийнятті нормативних актів адміністративними органами важливе значення має думка, висловлена із цього приводу консультативними органами, які формуються при органах публічного управління. До їх складу належать відомі політичні діячі, представники підприємницьких структур, науковці1.
Кількість нормативних актів місцевих рад і їх органів за останні роки значно зросла, це свідчить про зростання ролі місцевого самоврядування в суспільному розвитку України. Разом із тим, необхідно покращити нормотворчу діяльність органів місцевого самоврядування, вивчати досвід інших регіонів, проводити постійний моніторинг практики застосування актів для виявлення оптимальних напрямів їх удосконалення, виявляти прогалини, суперечності та інші недоліки нормативних актів, налагодити роботу щодо прогнозування позитивних і негативних наслідків, що можуть виникнути на практиці у зв'язку з прийняттям нового акта, та враховувати їх у процесі нормотворчої діяльності.
■■ §3. Статут територіальної громади
та регламент місцевої ради: порядок їх підготовки і прийняття
Центральне місце в системі актів місцевого самоврядування займають статути територіальних громад сіл, селищ, міст. Ці нормативні акти локального характеру є втіленням демократичних за
Державне управління: європейські стандарти, досвід та адміністративне нршю [Текст] : [монографія / В. Б. Авер'янов, В. А. Дерець, А. М. Школик та ін.] . ні шг. ред. В. Б. Авер'янова. -К. : Юстініан, 2007. -С. 221-222.
сад самоорганізації і саморегулювання в рамках законів України, що визнають територіальні спільності населення суб'єктами владних відносин. Право представницьких органів місцевого самоврядування приймати статут територіальної громади не мало аналогів в історії земства і губернського управління і тим більше в практиці функціонування командно-адміністративної системи, офіційна доктрина якої заперечувала сумісність місцевого самоврядування з радянською формою організації влади. Однак загальновідомо, що статути (хартії") в інших країнах світу відіграли, свого часу, надзвичайно важливу роль в історії становлення і розвитку місцевого самоврядування.
У наш час статути (хартії") досить поширені в різних країнах світу, вони розрізняються за формою, змістом, порядком прийняття, юридичною силою. Використання статутів територіальних громад має низку привілеїв, що пояснює їх привабливість для органів місцевого самоврядування. У соціально-економічному плані статути уособлюють сутність самоуправління як можливості самоорганізації і саморегулювання, що забезпечує населенню активну роль у здійсненні влади на місцях. Крім того, статути забезпечують велику вагомість поглядів і побажань у програмуванні діяльності органів місцевого самоврядування, стимулюють інтерес громадян до місцевого управління та їх участь у його здійсненні.
У функціональному плані статути певним чином сприяють обмеженню втручання органів державної влади в місцеві справи, сприяють поширенню місцевого самоврядування, особливо в таких питаннях, як залучення додаткових коштів, фінансування капіталовкладень, стимулювання підприємництва, проведення заходів соціального захисту бідних та малозабезпечених верств населення, використання землі та іншої муніципальної власності, формування різноманітних місцевих програм.
В організаційному плані статути гарантують плюралізм форм місцевого управління, дозволяють населенню обирати прийнятні для нього варіанти організації місцевої влади в межах закону, відносин між представницькими й виконавчими органами, а також структури виконавчих органів, організації комунальних служб. Чимала частина статуту присвячується нормам процедурного характеру діяльності органів місцевого самоврядування, виконання по
садовими особами і комунальними службовцями своїх обов'язків, ефективного використання на місцевому рівні інститутів прямої демократії.
У правовому аспекті завданням статутів територіальних громад є своєрідне узагальнення законодавства, що регулює місцеве самоврядування і діяльність його органів. Норми, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, містяться в законодавчих актах, кількість яких настільки велика, що важко охопити їх не тільки для населення, але й для фахівців. Статути повинні оптимально їх відтворювати або містити посилання на нормативні акти, щоб уникнути надмірної громіздкості, викладати в логічно впорядкованому вигляді й адаптувати їх до місцевих умов, тим самим полегшувати роботу з законодавством, що у свою чергу буде сприяти формуванню в населення правильних, достатньо повних уявлень про те, як влаштований і працює механізм місцевого самоврядування, як громадяни зможуть його контролювати і брати участь у його роботі.
Конституційні й законодавчі положення на місцевому рівні з питань вибору форм оповіщення громад про роботу органів самоврядування, участі членів громади в їх діяльності, організації роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування, створення різноманітних комісій, структури виконавчих органів і розподілу повноважень між ними можуть бути деталізовані в статутах територіальних громад міст, селищ, сіл. Завдяки такій локальній нор- мотворчості існує реальна можливість найбільш повного врахування інтересів територіальних громад
Разом із тим, необхідно визнати, що статути територіальних громад сьогодні ще не впливають суттєво на процес здійснення місцевого самоврядування територіальною громадою її органами і посадовими особами. У зв'язку із цим корисним було б вивчення дії статутів (хартій) в інших країнах, але необхідно пам'ятати, що механічне копіювання зарубіжного досвіду без урахування специфіки середовища, в якій він повинен бути застосований, призводить до його дискредитації, відторгнення і радикальної трансформації. У США муніципалітети приймають хартії; право їх прийняття забезпечує більшу самостійність у відносинах з органами влади штатів, значну свободу у вирішенні справ місцевого значення, включаючи
питання залучення та використання фінансів, власності, місцевої політики. Сьогодні лише шість штатів із п'ятдесяти не передбачають для своїх муніципалітетів хартій самоврядування. У деяких штатах право прийняття хартій закріплено за містами, чисельність населення яких перевищує встановлений мінімум (наприклад, в Арізоні - за містами з чисельністю населення 3,5 тис. чол., у Те- хасі - 5 тис. чол.). У деяких штатах можливість прийняття хартій передбачена також для графств і тауншипів.
З аналізу норм Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» слідує те, що статутом територіальної громади можуть визначатися такі важливі питання, як порядок формування й організації діяльності ради, організації громадських слухань, порядок проведення загальних зборів громадян за місцем проживання, порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради і обнародування прийнятого рішення з даного питання. Як показує практика, розробка статуту - це тривалий і непростий процес. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» закріпив те, що статут територіальної громади приймається представницьким органом місцевого самоврядування, проте процедура підготовки і прийняття статуту не визначена.
Відсутність належного досвіду прийняття статутів територіальних громад викликає необхідність розробки й схвалення асоціацією чи іншим добровільним об'єднанням органів місцевого самоврядування модельних статутів. Так, уже є кілька варіантів модельного статуту, які певною мірою доповнюють один одного й узагальнюють позитивні досягнення в цій сфері, однак вони не враховують специфіку й відмінність територіальних громад сіл, селищ, міст. Важливо не допустити формалізації процесу опрацювання і прийняття статуту територіальної громади. Процедура підготовки і прийняття статуту територіальної громади повинна, щонайменше, складатися з таких етапів: а) підготовки спеціальною комісією (групою) проекту статуту; б) оприлюднення проекту для загального обговорення; в) узагальнення результатів обговорення; г) прийняття статуту територіальної громади представницьким органом; ґ) реєстрації статуту територіальної громади в органах Міністерства юстиції України. Такий порядок підготовки і прийняття статутів дозволить зробити його справді чинним норматив
ним актом, розрахованим на тривалий час. Сьогодні статут територіальної громади за юридичною силою нічим не відрізняється від інших актів представницького органу, тому надати йому більшу вагомість можна шляхом затвердження місцевим референдумом.
Важливе значення для організації роботи місцевої ради, її органів, депутатів має регламент місцевої ради, який затверджується не пізніш як на другій сесії. До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні. Регламент - нормативно-правовий акт місцевої ради, що містить сукупність правил, які визначають порядок діяльності ради, її органів, а також депутатів місцевої ради. В регламенті місцевої ради визначається порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної в місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також інші питання організації роботи сесії. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються регламентом відповідної ради та Положенням про постійні комісії. Регламентом ради можуть бути встановлені інші, ніж закріплені в законах, правила депутатської етики та заходи впливу щодо тих депутатів місцевих рад, які порушують ці правила. Порядок реалізації права депутатів об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, основи їх створення і функціонування в місцевій раді також має бути врегульовано регламентом ради.
Разом із тим, змушені констатувати, що регламенти сільських, і часто селищних рад (окремі з них містять 3-5 сторінок), в основному повторюють норми Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», водночас багато питань процедурної організації роботи ради, її органів, депутатів місцевих рад залишаються не врегульованими (порядок ініціювання, підготовки й проведення засідань ради, присутності жителів на засіданні ради тощо). Регламенти міських, районних, обласних рад зазвичай включають де
сятки норм, які регулюють різноманітні відносини у сфері місцевого самоврядування, окремі з них навіть містять положення, які не направлені на регулювання організаційних форм роботи ради, а містять положення, які більш доречно закріпити в статуті територіальної громади (інколи в регламенті закріплюють перелік повноважень міського голови, виконавчого комітету тощо). Аналіз змісту регламентів місцевих рад свідчить, що в більшості випадків вони значною мірою відтворюють норми законодавчих актів, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування і лише частково закріплюють особливості регулювання організаційних форм діяльності представницьких органів певного рівня. Розвитку місцевого самоврядування більше відповідала б відмова від повторення законодавчих приписів у локальних нормативно-правових актах, а регламентація внутрішньої організації місцевих рад здійснювалася з урахуванням специфіки їх діяльності в селі, селищі, місті, районі, області.
= §4. Індивідуальні та колегіальні форми прийняття муніципальних рішень
Можливість прийняття органом або посадовою особою рішення, що оформлюється у вигляді акта органу місцевого самоврядування є важливою і необхідною складовою їх правового статусу, що визначає коло адміністративних можливостей органу влади. Функції і компетенція становлять зміст діяльності органів. Повне визначення всіх напрямків роботи сприяє встановленню предметів відання і повноважень на засадах комплексності й виключності. Закріплення прав і обов'язків органів місцевого самоврядування окреслює можливості діяльності владної установи, характер впливу на розвиток суспільних відносин, що визначає їх значення для здійснення муніципальної влади. У свою чергу зміст, як правило, завжди знаходить свою форму, що проявляється в зовнішній стороні функціонування владної інституції. Зовнішня реалізація повноважень має суттєве значення для діяльності органу, оскільки вона є безпосереднім засобом управління суспільними процесами, показує стан і характер здійснення прав і обов'язків конкрет-
ням суб'єктом на певній території у визначений час. Аналіз форм діяльності дає можливість дослідити діяльність органу з реалізації власних функцій, взаємовідносини з іншими органами публічної влади, а також існуючі відносини між органом територіальної громади й суспільством (його групами).
Зміст і форма завжди повинні знаходитися в гармонії, відповідаючи і впливаючи один на одного. Розвиток суспільства і держави передбачає постійне вдосконалення форм роботи. Вони не менш важливі для визначення напрямків діяльності організаційних структур, аніж їхня внутрішня сутність та її спрямування з боку держави шляхом зміни, уточнення або доповнення компетенції. Форма реалізації повноважень завжди залежатиме від рівня розвитку суспільства, політичних процесів, досягнень науки і техніки, демографічних, моральних особливостей, традиції тощо.
Виходячи із зазначеного, можливість приймати акти є необхідною умовою органу влади, який наділяється владними повноваженнями. Інакше кажучи, наділяючи правами та обов'язками, правоустановчий орган водночас повинен передбачити юридичну форму реалізації цих правообов'язків.
Колегіально рішення приймаються місцевою радою, її органами та виконавчим комітетом сільської, селищної, міської, районної в місті ради. Центральне місце в системі актів місцевого самоврядування займають рішення місцевих рад, їх відмінність від актів інших органів місцевого самоврядування зумовлена насамперед різним обсягом, характером та змістом їх компетенції. Місцеві ради, здійснюючи від імені і в інтересах територіальних громад повноваження місцевого самоврядування, вирішують головні, найбільш важливі питання місцевого значення. Ці рішення, як правило, мають організуючий і спрямовуючий характер, адже значною мірою на їх основі будується робота постійних комісій, виконавчих комітетів, відділів, управлінь та інших їх виконавчих органів, підприємств, організацій, установ, які знаходяться на відповідній території.
Процедура підготовки і прийняття рішень місцевих рад в основному визначається регламентами рад. Як правило, рішення приймаються на пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, однак є також випадки,
визначені законодавством, коли необхідна кваліфікована більшість. При встановленні результатів голосування враховується голос сільського, селищного, міського голови, якщо він бере участь у пленарному засіданні відповідної ради.
Рішення рад у більшості випадків приймаються відкритим (у тому числі поіменним) голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться:
- сільською, селищною, міською радою у випадках: а) обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови напосаду та звільнення з посади секретаря ради; б) прийняття рішення щодо дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови;
- районною, обласною, районною в місті (у разі її створення) радою у випадках: а) обрання голови районної, обласної, районної в місті (у разі її створення) ради, заступника голови ради, звільнення їх з посади; б) прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації; в) внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Рішення сільської, селищної, міської ради в п'ятиденний строк із моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Це рішення рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути, якщо зауваження сільського, селищного, міського голови відхилені і рада підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від її загального складу, воно набирає чинності. Право сільського, селищного, міського голови зупиняти рішення відповідних рад є одним із найбільш дієвих важелів впливу на представницький орган, основним елементом системи стримувань і противаг, яка запроваджена законодавцем на місцевому рівні. Рішення ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено більш пізній строк уведення цих рішень у дію.
Окрему групу актів місцевого самоврядування становлять висновки та рекомендації постійних комісій місцевих рад, які приймаються на їх засіданнях більшістю голосів від їх загального складу.
Хоч акти постійних комісій місцевих рад і названі рекомендаціями, вони підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким адресовані, з обов'язковим повідомленням постійних комісій про результати розгляду і вжиті заходи.
Рішення виконавчих комітетів місцевих рад приймаються колегіально, встановлюють обов'язкові, нормативні і ненормативні приписи, регулюють найбільш важливі питання компетенції виконавчих органів місцевих рад, які потребують колективного розгляду і вирішення. Акти виконавчих комітетів мають вищу юридичну силу в системі актів виконавчих органів місцевих рад. Законодавство про місцеве самоврядування визначає в цілому повноваження виконавчих органів місцевих рад, а вже конкретний поділ повноважень між виконавчими органами повинна провести місцева рада.
Дослідження питання актів органів місцевого самоврядування як продукту діяльності певного колективу передбачає розгляд питань про технологію опрацювання рішень. Якість будь-якого рішення залежить від багатьох складників, що мають місце під час ініціювання, розробки, прийняття і набрання чинності актом, доведення його до виконавців, відстеження його ефективності й доцільності. Зазначеній проблематиці постійно приділяється увага з боку дослідників як у минулі роки, так і зараз1.
У процесі розробки і прийняття актів органами місцевого самоврядування актуальним є питання підвищення рівня професійності рішень із забезпеченням їх демократичності. Процес нормот- ворення органів місцевого самоврядування має характеризуватися
Радулгин Н. В. Вопросы совершенствования нормотворческой деятельности местных Советов / Н. В. Радулгин // Совершенствование работы Советов в современных условиях. - М. : Ин-т гос. и права АН СССР, 1976. - С. 80-92; Селиванов А. А. Проблемы качества решений и проблемы их исполнений / А. А. Селиванов // Исполнительный комитет местного Совета народных депутатов (проблемы совершенствования организации и деятельности) / [отв. ред. И. Ф. Бутко]. - К. : Наук, думка, 1980. - С. 255-276; Рада та громада (або як залучити громадян до місцевого самоврядування) : посіб. для працівників органів місцевого самоврядування. - К. : Академпрес, 2003. - 132 с.; Купрій В. Право бути почутим: участь молоді в прийнятті рішень на місцевому рівні / В. Купрій // Аспекти ма- соврядування. - 2005. - № 4 (30). - С. 45-47.
певним демократизмом, найбільш важливими сторонами якого є: (а) самостійність органів нормотворення; (б) участь громадян у виробленні й прийнятті актів; (в) колективність і колегіальність; (г) гласність. У сукупності вони створюють умови и гарантіі>часті громадян у нормотворчій діяльності органів місцевого самоврядування, забезпечують вираження і реалізацію волі та інтересів громадян, забезпечують ефективність розв'язання загальнодержавних і місцевих завдань1.
Індивідуальні форми прийняття муніципальних рішень притаманні для єдиноначальних органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Найбільш важливими серед них є розпорядження сільських, селищних, міських голів та голів районних, обласних, районних у місті рад, які видаються в процесі оперативного управління та вирішення питань, які віднесені до їх компетенції. За рішенням місцевої ради, крім повноважень, які закріплені за сільськими, селищними, міськими головами чинним законодавством України, за ними може бути закріплено й інші повноваження виконавчих органів, які здійснюються ними одноособово.
Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів місцевих рад видають накази. Переважна більшість виконавчих органів місцевих рад діє за принципом єдиноначальності й видає акти, як правило, ненормативного характеру, що містять індивідуально-конкретні приписи й передбачають одноразове виконання.
Органи і посадові особи місцевого самоврядування приймають значну частину актів ненормативного характеру. Під ненормативним юридичним актом місцевого самоврядування слід розуміти офіційний письмовий документ, прийнятий (виданий) уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування в межах його компетенції та у визначеній формі та за встановленою чинним законодавством України процедурою, що має оперативно-розпорядчий (разові доручення) чи персональний характер (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо), передбачає конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, дія яких вичер
' Воронов Н. П. О демократизме выработки и принятия правовых актов органов местного самоуправления Н. П. Воронов, А. А. Пономаренко // Проблемы законности : респ. междувед. науч. сб. - X.: Основа, 1995. - Вип. 29. - С. 48.
пується одноразовим застосуванням (крім актів про затвердження положень, інструщій та інших, що містять правові норми).
Ці акти поділяються на правоскасовуючі, праводелегуючі, пра- воініціюючі, правопризупинюючі, правоухвалюючі, акти призначення на посаду і звільнення з неї, акти контрольні, запити, подання, інформаційні, консультативні тощо. Найбільш поширеними є розпорядчі акти, під яким розуміється документ, що видається органом, посадовою особою місцевого самоврядування в процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою здійснення покладених на нього завдань відповідно до встановленої законодавством компетенції.
Усі ненормативні акти місцевого самоврядування є вторинними щодо правових, мають допоміжний характер і виконують низку різноманітних функцій: процедурну, конкретизуючу, індивідуалізуючу (персоніфікуючу), оперативного керівництва, - а також можуть означувати умови, строки і характер дії нормативних актів. Особливість ненормативних актів полягає в тому, що вони не містять норм права, результат їх дії - застосування правових норм до конкретних обставин, створення або зміна конкретних правовідносин.
Окрім вищезазначених відмінностей, нормативні і ненормативні акти місцевого самоврядування відрізняються також і за змістом регульованих відносин. За допомогою перших вирішуються найбільш важливі питання, що становлять компетенцію місцевого самоврядування, визначаються напрямки діяльності суб'єктів системи місцевого самоврядування, а ненормативні (індивідуально- конкретні) акти адресовані персонально визначеним суб'єктам, і їх дія вичерпується, як правило, одноразовим застосуванням або точно визначеною кількістю разів.
Як доводить практика, наукова організація праці, підвищення професійності в роботі відчутно впливає на рівень демократизму в діяльності владних структур шляхом: (а) залучення громадськості до вироблення й реалізації політики і владних рішень, (б) створення механізмів громадського контролю, (в) забезпечення простих і доступних каналів отримання інформації, (г) залучення найбільшого кола зацікавлених осіб до розробки проектів нормативно- правових актів тощо. Наприклад, згідно із Законом України «Про
засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлена процедура прийняття рішення на принципах прозорості й урахування громадської думки1. Таке врахування завдяки встановленню єдиного підходу здійснення відстежень результативності, підготовки аналізу регуляторного впливу, планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, їх оприлюднення тощо (ст. 5) дає змогу забезпечити розробку і прийняття нормативно-правових актів на принципах доцільності, адекватності, ефективності, збалансованості й передбачуваності2. На жаль, за свідченням практики муніципальних структур громадяни взагалі не беруть участі в обговоренні актів, що належать до сфери регулювання зазначеного закону.