Самоврядування, відтворення її положень у Конституції та законодавстві України

У 1997 році Україна підписала й ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування (далі — Хартія). Її значення для розвитку місцевого самоврядування і муніципального права в Україні полягає в такому: а) у Хартії узагальнено європейсь­кий досвід, який може бути плідно використаний в Україні; б) у Хартії підкреслюється роль місцевого самоврядування в управ­лінні державою і суспільством, у забезпеченні стабільності в суспільстві, в залученні громадян до вирішення місцевих про­блем; в) Хартія закріплює принципи організації місцевої влади і для України як члена Ради Європи. Значення цього факту поля­гає в тому, що муніципальні утворення отримали, окрім держав­них гарантій своїх прав, також і міжнародні гарантії; г) Хартія - це документ, який відображає цінності конституціоналізму, що об'єднують народи європейських держав. У Хартії закріп­лені загальноєвропейські стандарти щодо визначення і захисту прав територіальних громад і органів місцевого самоврядуван­ня, що забезпечує їх активну участь у вирішенні питань місце­вого самоврядування. Зокрема, вона містить правові норми, що гарантують правову, адміністративну і фінансову автономність територіальних громад та їх органів.

Хартія складається з преамбули і трьох частин. У преамбулі викладено принципи, на яких базується Хартія, вони значною мірою відповідають конституційним приписам, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування в Україні. Як показує аналіз преамбули Хартії, до визначених принципів належать такі: а) місцеве самоврядування - одна із засад будь-якого демократич­ного ладу; б) право громадян брати участь в управлінні державни­ми справами є загальним демократичним правом, яке може бути безпосередньо реалізоване на місцевому рівні; в) для забезпечення

ефективногой наближеного до громадянина управління необхідно створити органи місцевого самоврядування, які наділені реальною владою; г) місцеві органи влади, наділені правом прийняття влад­них рішень, мають створюватися демократичним шляхом, наділя­тися широкою автономією в межах своєї компетенції та порядку її здійснення; ґ) місцеві органи влади повинні мати необхідні ре­сурси для здійснення завдань та функцій місцевого самоврядуван­ня; д) права територіальних громад та органів місцевого самовря­дування повинні бути надійно захищені. Важливим є положення ст. 2 Хартії, згідно з яким принцнп місцевого самоврядування має бути визнаний у законодавстві країни і, по можливості, в консти­туції країни.

Концепція місцевого самоврядування закріплена в ст. З Хар­тії, відповідно до якої місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою сус­пільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи. Це положення ніяким чином не зава­жає громадянам проводити збори, референдуми або обирати фор­ми будь-якої іншої прямої участі, якщо це дозволяється законом.

Привертає увагу проведений фахівцями аналіз текстів Євро­пейської хартії про місцеве самоврядування (англійською і фран­цузькою мовами). Ураховуючи неоднозначність термінів, які в них використовуються, здійснений розгляд дозволяє стверджува­ти, що поняття «місцеве самоврядування» необхідно перекладати таким чином: «Місцеве самоврядування означає право і реальну спроможність місцевих співтовариств регламентувати значну час­тину справ громадянського суспільства й управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення»¹. Таким чином, суспільство через державу (зокрема парламент) резервує собі обрану лінію розвитку. Не знаючи ще, в чому конкретно може виявитися реальне самоврядування людей

¹ Замотаев А. А. Местное самоуправление как элемент государственного ус­тройства [Текст] / А. А. Замотаев // Российская юстиция. - 1996. - № 6. - С. 17.

у територіальному аспекті, суспільство вже сьогодні формує таке юридичне розуміння, яке б не стримувало ініціативу людей, визна­чало саме їх, а не владні структури, що мають на місцевому рівні фактично державну природу, головним компонентом місцевого самовряду вання¹.

У ст. 4 Хартії закріплено сферу компетенції місцевого самовря­дування. По-перше, головні повноваження і функції органів міс­цевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцево­го самоврядування повноваженнями й функціями для спеціальних цілей відповідно до закону. По-друге, установлюється самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, які в межах зако­ну мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, що не вилучене зі сфери їхньої компетенції і розв'язання якого не доруче­но жодному іншому органу. По-третє, закріплюється принцип суб- сидіарності, сутність якого полягає в тому, що муніципальні функ­ції, як правило, здійснюються переважно тими органами влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Наділяючи тією чи ін­шою функцією певний орган, необхідно враховувати обсяг і харак­тер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та економії. По-четверте, повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними й виключними, тобто не повинно бути конкурування компетенції, як це має місце в Законі України «Про місцеве самовряду вання в Україні» і Законі України «Про місцеві державні адміністрації», де 16 повноважень збігається повністю і багато інших значною мірою тотожні. Хартія встановлює заборону щодо скасовування чи обмеження повнова­жень суб'єктів місцевого самоврядування іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачено законом. По-п'яте, приділяється увага делегуванню повноважень, при цьому встанов­люється, якщо центральний чи регіональний орган делегують пов­новаження органам місцевого самоврядування, то останні мають право пристосовувати свою діяльність до місцевих умов.

Хартія встановлює правило, згідно з яким у процесі плануван­ня і прийняття рішень щодо всіх питань, які безпосередньо стосуються органів місцевого самоврядування, з останніми мають проводитися консультації по можливості вчасно й належним чи­ном. Реалізація цього правового припису в Україні здійснюється в порядку, визначеному ч. З ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», де встановлюється те, що в разі роз­гляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядуван­ня. Аналогічна норма закріплена в ч. 2 ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», а також визначено, що представ­ники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Згідно зі ст. 5 Хартії зміни територіальних кордонів місцево­го самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з'ясування думки відповідних місцевих громад, можливо, шляхом проведення референдуму, якщо це дозволяється законом. У націо­нальному законодавстві відповідні положення поки що належним чином не закріплені.

Принцип організаційної самостійності місцевого самовряду­вання, закріплений у ст. 6 Хартії, що встановлює правило, згідно з яким органи місцевого самоврядування, діючи відповідно до чинного законодавства, мають можливість визначати свої власні внутрішні адміністративні структури з урахуванням місцевих пот­реб і необхідності забезпечення ефективного управління. Цей при­нцип знайшов своє відображення в національному законодавстві. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлюється, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання: а) утворення і лікві­дації постійних та інших комісій ради, затвердження та зміни їх складу, обрання голів комісій; б) утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонально­го складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів; ^утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших ви-

49

конавчих органів ради. Разом із тим, слід зазначити, що Кабінет Міністрів України, затверджуючи типові штати органів місцевого самоврядування та розміри витрат на їх утримання, суттєво обме­жує організаційну самостійність місцевого самоврядування.

Ч. 2 ст. 6 Хартії встановлює, що умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добирання висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якос­тей та компетентності; для цього забезпечуються належні можли­вості професійної підготовки, винагороди та просування по служ­бі.

Зазначені положення знайшли відповідне закріплення в Законі України «Про службу в органах місцевого самоврядування», який установлює порядок прийняття на службу (ст. 10), кадровий ре­зерв служби в органах місцевого самоврядування (ст. 16), атеста­цію посадових осіб (ст. 17), оплату праці, відпустки та пенсійне забезпечення (ст. 21).

У ст. 7 Хартії викладено загальні підходи щодо регулювання статусу виборних осіб місцевого самоврядування та умови здій­снення функцій на місцевому рівні. Загалом, можна відзначити, що ці положення Хартії в основному закріплені в національному законодавстві України.

По-перше, Хартією встановлено те, що мандат місцевих обра­них представників передбачає вільне здійснення ними своїх фун­кцій. У національному законодавстві зберігається право виборців відкликати депутата місцевої ради, хоча фактично воно дуже рідко реалізується через надмірну складність процедури. Гарантії реалі­зації депутатських повноважень досить суттєві, що дозволяє депу­татам місцевих рад вільно здійснювати свої функції.

По-друге, у Хартії визначається те, що для виборних осіб має бути передбачено відповідне фінансове відшкодування витрат, здійснених під час виконання цього мандата, а також у разі не­обхідності відшкодування втрачених доходів або винагороди за виконану роботу і відповідний захист соціального забезпечення. Зазначені положення знайшли своє досить детальне закріплення в Законі України «Про статус депутатів місцевих рад». Зокрема, на час сесії чи засідання постійної комісії місцевої ради, а також для здійснення депутатських повноважень в інших передбачених

законом випадках депутат місцевої ради звільняється від вико­нання виробничих або службових обов'язків. У разі здійснення депутатських повноважень у робочий час депутату місцевої ради за основним місцем роботи відшкодовуються середній заробіток та інші витрати, пов'язані з депутатською діяльністю, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету (ст. 32) Докладно регулю­ються питання забезпечення реалізації депутатських повноважень (ст. ЗО), охорони трудових та інших прав депутата місцевої ради (ст. 33). Разом із тим, слід констатувати, що Хартія в цій частині досить ліберальна, однак у більшості зарубіжних країн депутати працюють на громадських засадах, а також у багатьох країнах на­віть не відшкодовуються витрати.

По-третє, будь-які функції та діяльність, несумісні з мандатом місцевого обраного представника, визначаються законом або ос­новоположними правовими принципами. Відповідно до Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради здійснює свої повноваження, не пориваючи з виробничою або службовою діяльністю. Депутат місцевої ради, обраний секре­тарем сільської, селищної, міської ради або головою, заступником голови районної, обласної, районної в місті ради, працює у від­повідній раді на постійній основі й не може суміщати свою служ­бову діяльність з іншою роботою, у тому числі на громадських засадах (за винятком викладацької, наукової та творчої в позаробо- чий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток, якщо інше не передбачено законом. За рішенням обласної, Київської та Севастопольської міських рад депутат, об­раний головою постійної комісії з питань бюджету, може працю­вати в раді на постійній основі (ст. 6). Депутат місцевої ради, що перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюються вимоги Конституції та за­конів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, се­лищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної в місті, районної, об­ласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті. Депутатський мандат не може використовуватися у своїх цілях, не пов'язаних із депутатською

діяльністю. Депутат місцевої ради не може мати іншого представ­ницького мандата (ст. 7).

Європейські стандарти здійснення адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування закріплено в ст. 8 Хартії, відповідно до якої: а) за органами місцевого самоврядуван­ня будь-який адміністративний нагляд може здійснюватися тільки згідно з процедурами та у випадках, передбачених конституцією або законом; б) метою такого нагляду має бути, як правило, тіль­ки забезпечення дотримання закону та конституційних принципів; в) адміністративний нагляд за органами місцевого самоврядування повинен здійснюватися таким чином, щоб забезпечити домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти. Окремо слід звернути увагу, що Хартія допускає здійснення адміністративного нагляду вищих інстанцій не лише за законністю, а й за вчасністю виконання завдань, доручених орга­нам місцевого самоврядування.

Національне законодавство деякою мірою відповідає вищевка­заним положенням Хартії. Так, у ч. 2 ст. 144 Конституції України закріплено те, що рішення органів місцевого самоврядування з мо­тивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиня­ються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду. Відповідно до положень Закону України «Про місцеве са­моврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (ч. 10 ст. 59). Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень та в інших випад­ках, передбачених законом (ч. 2 ст. 71). Разом із тим, нормативних приписів, які б забезпечували домірність заходів контролюючого органу важливості інтересів, які він має намір охороняти, на жаль, у чинному законодавстві України відсутні.

Особлива увага в Хартії приділяється фінансовим ресурсам ор­ганів місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 9 Хартії органи міс-

цевого самоврядування мають право в рамках національної еконо­мічної політики на власні адекватні фінансові ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень. Обсяг фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування повинен відповідати функціям, які закріплені за ними конституцією або за­коном. Принаймні частина фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування має формуватися за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких вони мають право встановлювати в межах за­кону. Фінансові системи, які становлять підґрунтя ресурсів органів місцевого самоврядування, повинні мати достатньо диверсифіко- ваний і підвищувальний характер та забезпечувати можливість приводити наявні ресурси, наскільки це практично можливо, у відповідність до реального зростання вартості виконуваних ними завдань. Органи місцевого самоврядування для здійснення позик інвестиційного капіталу в межах закону повинні мати доступ до національного ринку капіталу.

З метою захисту більш слабких у фінансовому відношенні ор­ганів місцевого самоврядування Хартія передбачає можливість запровадження процедур бюджетного вирівнювання або ана­логічних заходів для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування і фінансового тягаря, який вони мають нести. Однак наголошується, що такі процедури або заходи не повинні завдавати шкоди повноваженням, які органи місцевого самоврядування можуть здійснювати в межах їхньої власної компетенції. Надання дотацій не скасовує основополож­ну свободу органів місцевого самоврядування проводити свою політику в межах власної компетенції. У зв'язку із цим дотації мають призначатися, по можливості, не для фінансування конк­ретних проектів.

В Україні на конституційному й законодавчому рівні багато із зазначених питань урегульовані. Відповідно до ст. 142 Конс­титуції України матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Держава бере участь у формуванні до-

ходів бюджетів місцевого самоврядування, фінансово підтримує місцеве самоврядування. Витрати органів місцевого самовряду­вання, що виникли внаслідок рішень органів державної влади, компенсуються державою. Конституційні приписи деталізовані в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 61-70), Бюджетному кодексі України та інших нормативно- правових актах.

Разом із тим, слід відзначити, що в національному законо­давстві не закріплено правового припису щодо відповідності обсягу фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування функціям, які вони реалізують. Рівень фінансової забезпеченос­ті органів місцевого самоврядування невисокий, тому не можна стверджувати, що вони мають власні адекватні фінансові ресур­си. В Україні частина фінансових ресурсів, які надходять до міс­цевих бюджетів у вигляді місцевих податків і зборів вкрай мізер­на, за минулі роки зазвичай становила близько 1-2 % і лише у великих містах дещо більше, до 5-7%. Потребує вдосконалення й трансфертна політика держави, адже високий відсоток дотацій і субвенцій у місцевих бюджетах зводить нанівець свободу ор­ганів місцевого самоврядування проводити свою політику в ме­жах власної компетенції.

Європейські стандарти співробітництва органів місцевого са­моврядування закріплені в ст. 10 Хартії. Для виконання завдань, що становлять спільний інтерес, органи місцевого самоврядуван­ня мають право, здійснюючи свої повноваження, співробітнича­ти та в межах закону створювати консорціуми. Органи місцевого самоврядування мають право на умовах, які можуть бути перед­бачені законом, співробітничати з органами місцевого самовря­дування інших держав. Право органів місцевого самоврядування бути членом асоціації з метою захисту і заохочення їхніх спільних інтересів, а також бути членом міжнародної асоціації органів міс­цевого самоврядування визнається кожною державою. Указані по­ложення Хартії знайшли своє відображення в Законі України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

Стаття 11 Хартії присвячена правовому захисту місцевого са­моврядування. Відповідно до цієї статті органи місцевого самовря­дування для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і

поважання принципів місцевого самоврядування, які втілені в кон­ституції чи національному законодавстві, мають право викорис­товувати засоби правового захисту. Це положення знайшло своє відображення в Конституції України (ст. 145), а також у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з яким органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих ор­ганів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права тери­торіальних громад, повноваження органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування (ч. 4 ст. 71).

Приєднавшись до Європейської хартії місцевого самовряду­вання, наша держава взяла на себе зобов'язання дотримувати­ся встановлених у цьому документі принципів, які гарантують правову, адміністративну й фінансову автономність територіаль­них співтовариств та їх органів. При цьому Європейська хартія виходить із можливості адаптації її положень до особливостей організації влади країн-учасниць, що має принципово важливе значення для поєднання національних політико-правових тради­цій організації влади з міжнародно-правовими стандартами в цій сфері.

Підсумовуючи, можна констатувати, що більшість положень Європейської хартії місцевого самоврядування імплементовано в національне законодавство, однак багато з них не мають на­лежного механізму реалізації. Як і раніше, зберігається надмір­на централізація державної влади, яка негативно позначається на розвиткові регіонів, де пряме державне управління превалює над місцевим самоврядуванням. Намагання вбудувати самовряд­ні інституції в адміністративну державну вертикаль призвело до фактичної підпорядкованості й несамостійності органів місцевого самоврядування. Дублювання повноважень та конкуренція компе­тенції місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, позбав­лених значної частини важелів управління, серйозної матеріаль­но-фінансової основи й ефективного механізму правового захисту вносить конфліктність, гальмує розвиток місцевого самоврядуван­ня в Україні.

===== §3. Всесвітня декларація

місцевого самоврядування

Всесвітня декларація місцевого самоврядування - акт Між­народної спілки місцевих влад (International Union of Local Authorities), проголошений для всіх націй «стандартом, до якого слід прагнути, намагаючись досягти ефективнішого демократич­ного процесу, поліпшуючи таким чином добробут свого населен­ня». Вона була прийнята XXVII Конгресом IULA 23-26.ІХ. 1985 р. у м. Ріо-де-Жанейро (Бразилія) і значною мірою збігається з по­ложеннями Європейської хартії місцевого самоврядування. Хоча І Декларація не є документом, обов'язковим для виконання Украї­ною, але вона становить значнйи~їнтерес, оскільки в ній знайшла своє відбиття і закріплення позиція широких кіл світової громад­ськості, спеціалістів муніципального руху з питань становлення і функціонування локальної демократії.

Всесвітня декларація місцевого самоврядування складаєть­ся з преамбули та 11 статей. У преамбулі сформульовано сут- нісні риси місцевого самоврядування, яке кваліфікується як «невід'ємна частина національної структури» і найближчий до громадян рівень управління, найкращий для створення умов «побудови такої гармонійної громади», до якої б громадяни відчували свою належність та відповідали б за неї. Визначено основоположні принципи місцевого самоврядування: воля наро­ду — основа влади уряду; ефективна участь «належним чином усіх елементів суспільства у підготовці та здійсненні національ­них планів і програм соціального та економічного розвитку»; зміцнення місцевої влади «шляхом ефективнішої та більш де­мократичної політики»; децентралізоване прийняття рішень, що «зменшує перевантаження центру, а також поліпшує і приско­рює урядові дії».

На відміну від Європейської хартії місцевого самоврядуван­ня, визначено, що принцип місцевого самоврядування має бути визнано в конституції або в основному законі про урядові струк­тури країни. У ст. 2 Декларації дещо інакше, у ширшому ракурсі, порівняно зі ст. З Європейської хартії, сформульовано концеп­цію місцевого самоврядування, що визначається як «право та

обов'язок місцевих органів влади регулювати й вести державні справи (в Європейській хартії — «значну частину місцевих справ» - П.Л.) під свою особисту відповідальність та в інтересах місце­вого населення». До компетенції органів місцевого самовряду­вання, яка передбачає врахування «існуючого у кожній країні по­рядку», входять: право діяти за власною ініціативою, можливість виявляти ініціативу й самостійно приймати рішення, пристосову­ючи виконання законів до місцевих умов і розумно та ефективно поділяючи право на прийняття рішень з іншими рівнями управ­ління на місцях. Концепцією місцевих органів самоврядування визначено вільне виконання ними своїх функцій, гарантування соціальної захищеності, чітке статутне оформлення функцій та видів їхньої діяльності, спрямованої на вільне використання коштів місцевих органів влади в межах своїх повниважень, само­стійне регулювання податків, надання субсидій, виходячи з при­нципу, що заперечує «недоречне втручання в політику» місцевих органів влади. Особливістю цього документа є також виділення питання про міжнародні зв'язки місцевої влади в окрему ст. 10, яка передбачає поряд із правом утворювати спілки (ст. 9) також право на утворення міжнародної спілки місцевих органів влади. Крім того, передбачається право місцевих влад на підтримку зв'язків з їхніми колегами в інших країнах світу для взаємного обміну, співробітництва і сприяння міжнаціональній згоді. До­кументом установлюється, що органи місцевого самоврядування мають «право використовувати юридичні засоби захисту своєї автономії у межах законів, якими визначаються їхні функції та захищаються їх інтереси». Основні положення Всесвітньої де­кларації місцевого самоврядування зорієнтовані на те, щоб рішу­че запроваджувати принципи та практику місцевого самовряду­вання в усьому світі.

Поглиблене вивчення міжнародно-правового регулювання місцевого самоврядування забезпечує з'ясування специфічної соціально-юридичної природи цього правового інституту, його властивостей, ознак і закономірностей, форм буття, а також дає змогу виявляти глобальні тенденції еволюції місцевого самовря­дування.

===== §4. Види муніципальних систем в зарубіжних країнах

У сучасному світі місцеве самоврядування є одним із ключо­вих елементів конституційного ладу зарубіжних країн. Держави з традиційно розвинутою демократією досить давно визнали неза­перечні достоїнства й переваги місцевого самоврядування і від­вели йому особливе місце в структурі національного та світового конституціоналізму. Це зумовлено насамперед тим, що на націо­нальному рівні на органи місцевого самоврядування, які найбільш тісно пов язані з населенням, була/покладена відповідальність за вирішення практично всіх проблем локального характеруї)жит- лового і комунального господарства, 2Ї>озвитку сфери послуг, екологі'и)ствооення локальних систем освіти,Похорони здоров'я, ■Транспортної інфраструктури та ін., що практично розвантажило державну владу та дало їй змогу зосередитись на вирішенні пи­тань загальнодержавного значення¹. Однак це не означає, що в усіх країнах місцеве самоврядування організоване за єдиним ета­лоном.

Система місцевого управління в кожній країні формується під впливом широкого спектра чинників, тому воно має особли­вий, специфічний характер. Отже, спираючись на цю тезу, можна стверджувати, що скільки країн у світі, стільки й муніципальних систем. Однак у такому випадку можливий лише лінійний харак­тер викладення аналізованих явищ, тобто ми змушені будемо йти шляхом механічного їх перелічення. В окремих дослідженнях та­кий підхід інколи використовується, але його продуктивність не дуже висока. Для полегшення аналізу й вивчення практики місце­вого самоврядування в різних країнах доцільним є виокремлення певних видів муніципальних систем. У науковій літературі існу­ють різноманітні класифікації муніципальних систем із різним рів­нем узагальнення характерних ознак.

Досить оригінальним £ підхід Бейлі, який розробив чотири мо­делі місцевого управління:

Законодавство України про місцеве самоврядування [Текст]: [збірник нор­мативно-правових актів / упоряд.: Баймуратов М. О., Батанов 0. В. ]. - X. : ТОВ «Одіссей», 2010.-С. 3.

32. модель «доброзичливого деспота», яка передбачає те, що міс­цева влада позиігонує себе як органи управління, що діє краще за всіх і знає, як максимізувати добробут жителів;

33. модель «фіскального обміну» - органи місцевого управління надають послуги, які готові оплачувати місцеві жителі;

34. модель «фіскального трансферту» — місцеве управління скон­центроване на наданні громадських послуг в інтересах досягнення суспільного результату;

>- модель «Левіафана», що узгоджується з теорією суспільного вибору — місцеве управління, захоплене бюрократами й політика­ми, діє у власних інтересах'.

Заслуговують на увагу пропозиції щодо класифікації системи управління на місцевому рівні з урахуванням таких чинників, як

державний режим, (б) форма державного устрою, (в) неодна­ковий підхід до розуміння сутності та природи державної влади, (г) розмежування адміністративно-територіальних одиниць на «природні» та «штучні», (г) національні та історичні особливості й традиції². Аналіз загального, особливого й одиничного в різних правових системах країн світу дозволяє виявити ті правові інсти­тути, які відповідають загальнолюдським цінностям, і визначити, наскільки це можливо, перспективи розвитку місцевого самовря­дування.

Кожна з наведених класифікацій муніципальних систем цінна Й може використовуватися як у навчальних, так і наукових цілях. Систему місцевого самоврядування в зарубіжних країнах можна описати за допомогою різних характеристик: (а) функцій муніци­палітетів, (б) показників їхньої діяльності, (в) розмірів, (г) участі громадян, (ґ) політизації, (д) ступеня спроможності до змін та екс­перименту, (е) ідеології, (є) цінностей.

[ У зарубіжних країнах названі моделі місцевого самоврядування адаптуються з урахуванням місцевих особливостей: ^величини те­риторій (від чого залежить кількість (від двох до чотирьох) ланок управління)у:пеографічних умов (існують території, які не придатні

1. Управление на местном уровне в индустриально развитых странах [Текст] / под ред. Анвара Шаха ; пер. с англ. - М. : Весь Мир, 2010. - С. 39.

2. Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 342.

для проживання),<демографічних чинників (чисельність населення та щільність його проживання), національного складу населення; економічних, соціальних, культурних та інших показників розвит­ку громад (територій),^рівня громадської та політичної активності. Ці та інші чинники відображаються на функціональній характе­ристиці місцевого самоврядування (обсязі функцій, які ним реалі­зуються); його компетенції (перелік питань місцевого значення і повноваження владних суб'єктів щодо їх вирішення); формах і методах місцевого самоврядування, від них залежить рівень цент­ралізації та децентралізації публічної влади.

У процесі класифікації муніципальних систем можливе й по­дальше збільшення їх видів, однак навряд чи це доцільно, бо лише підтвердиться теза про те, що держави відрізняються одна від од­ної рівнем економічного розвитку, політичною системою, харак­тером духовного життя, що відповідним чином відображається на формуванні муніципальних систем.

===== §5. Англосаксонська, континентальна та інші моделі організації публічної влади на місцях

Найзагальнішим, а тому й найбільш відомим є поділ світових моделей організації публічної влади на місцях на два види: а) єв­ропейську континентальну, інститути якої і характер взаємовідно­син із державною владою склалися й були апробовані в Римській античній державі; б) англосаксонську, що сформувалася в Англії і широко представлена на всіх континентах у різних варіаціях¹.

Не менш відомою є класифікація муніципальних систем, за якою виділяють: англо-американську (англосаксонську), конти­нентальну (французькуромано-германську, або європейську) та змішану модель.

Для англо-американської (англосаксонської) моделі характер­но: а) відносно високий ступінь автономії органів місцевого само-

Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст] : [учеб. пособ. для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Макскггин и др.]; под ред. А. С. Прудникова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 4.

врядування щодо держави: вони формально виступають як такі, що діють автономно в межах наданих їм повноважень, а також немає взаємного підпорядкування органів різних територіальних рівнів; б) відсутність на місцях повноважних представників цент­ральної влади, які б опікали та конкурували з органами місцевого самоврядування. Цій моделі притаманний жорсткий судовий конт­роль за органами місцевого самоврядування та непрямий контроль через центральні міністерства; в) виборність ряду посадових осіб місцевого самоврядування (наприклад, в американському штаті Іллінойс у кожному графстві строком на 4 роки обирається шериф, клерк, скарбник графства); г) функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в законі, і заборона їх виходу за вказані межі. Іншими словами, повноважен­ня органів місцевого самоврядування визначаються згідно з «по­зитивним» принципом правового регулювання (органи і посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі й у межах своїх повнова­жень та в спосіб, які передбачені законом).

Континентальна модель поширена в державах Європи, фран­комовних країнах Африки, в багатьох країнах Латинської Амери­ки й характеризується такими рисами: а) більш високим ступенем централізації, наявністю вертикальної підпорядкованості; б) поєд­нанням місцевого самоврядування і прямого державного управлін­ня на місцях. Це знаходить свій вияв у функціонуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною громадою органів місцевого самоврядування і призначених центральною владою уповноважених представників, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю цих органів та виконують інші функції, що не підлягають децентралізації; в) повноваження місцевого самов­рядування визначаються згідно з негативним принципом правово­го регулювання (органам місцевого самоврядування дозволяється робити все, що не заборонено законом¹.

Континентальна модель формувалася під сильним впливом французької системи, водночас її вплив не був абсолютним, чим і пояснюється існування романської (Франція, Італія) і германської (ФРН, Австрія, Бельгія, Нідерланди) моделей місцевого самовря-

¹ Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 343-345.

дування. При цьому необхідно звернути увагу, що Франція й Італія є унітарними державами, а Германія, Австрія, Бельгія, Нідерланди - федеративні держави, які мають специфічну систему місцевого управління¹.

У деяких державах застосовується система організації влади на місцях, яка характеризується ознаками англо-американської і континентальної моделі, що стало основою для виокремлення змі­шаної моделі. На думку окремих науковців, змішана модель міс­цевого самоврядування характерна для ФРН, Австрії^-2, однак таке твердження є доволі дискусійним.

Поширеною в наукових правових джерелах є класифікація варіантів організації влади на місцях, за якою виділяють не лише англо-американську (англосаксонську), континентальну (фран­цузька, романо-германська або європейська), змішану модель, а й іберійську та радянську³.

Іберійська модель, яка досить близька до континентальної, поширена в Бразилії. Португалії й Мексиці. Вона передбачає те, що управління на місцевому рівні здійснюють обрані населен­ням представницькі органи та відповідні посадові особи місце­вого самоврядування (мери, регідори, префекти, алькади тощо), які одночасно є головами відповідних рад, їх виконавчих органів і затверджуються центральною владою (президентом, міністром внутрішніх справ) як представники державної влади. Приміром, в Україні здійснюється узгодження з Президентом України канди­датури першого заступника Київського міського голови, який від­повідальний за організацію діяльності виконавчих органів (міської державної адміністрації).

У радянській моделі (КНР, Куба, КНДР) система рад характери­зується ієрархічною підпорядкованістю всіх елементів, ради є ор-

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) [Текст] : учеб. пособие для вузов / под ред. Еремяна В. В. - М. : Академический Проект; Фонд «Мир». - С. 94.

Принципи Європейської хартії місцевого самоврядування [Текст] : [навч. посіб.] / [М. Пітцик, В. Кравченко, Е. Моньйо, Б. Фонтен, В. Черніков та ін. ]. -К., 2000.-С. 14.

Чиркин В. Е. Государствоведение [Текст] : [учебник] / В. Е. Чиркин. - М. : Юристь, 1999. -С. 381.

ганами державної влади, їм підлеглі всі інші органи держави (пов­новладдя рад). Ради обирають виконавчий комітет - колегіальний орг?ч Ділжавного управління у відповідній адміністративно-тери­торіальній одиниці, який є органом подвійного підпорядкування (відповідній місцевій раді та викoнaвчoмv комітету вищого рів­ня)¹.

Названі підходи до класифікації моделей муніципального уп­равління не можна вважати досконалими. Наприклад, дискусійним є виокремлення радянської моделі. У соціалістичних державах місцеве управління є надто централізованим, тому його навряд чи можна вирізняти як самостійну модель місцевого самоврядування, правильніше його називати різновидом місцевого управління.

Більш детальною є класифікація норвезького політолога О. Оф- фердала, який за способом розподілу владних ресурсів вирізняє три моделі місцевого управління — північноамериканську, півден- ноєвропейську і скандинавську (північноєвропейську)². Північно­американська модель характеризується тим, що сфера діяльності муніципалітетів відносно вузька, а головною рисою системи є її фрагментарність. Крім того, ця модель більшою мірою орієнтова­на на обслуговування інтересів бізнесу, ніж на задоволення пот­реб окремих громадян. Південноєвропейська модель (властива для Франції та Італії) відзначається досить низькою муніципальною активністю, а блага й цінності розподіляються на основі особис­тих стосунків. За такої моделі спостерігається високий ступінь участі в місцевих виборах і місцеві політичні інтереси впливають на політику на національному рівні. У скандинавській моделі на муніципалітети покладено не лише відповідальність за надання публічних послуг місцевого значення, а також і функції щодо со­ціального захисту населення.

Схожа на попередню, але ще більш детальна класифікація, в якій виділяють скандинавську, швейцарську, французьку, німець­ку, британську, індійську, китайську, японську, північноамери-

35. Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003. - С. 347.

36. Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении [Текст] /О. Оффердал // Полис. - 1998. -№ 1. - С. 155-167.

канську, австралійську модель місцевого управління¹. Саме таку класифікацію вважаємо найбільш оптимальною, тому стисло про­аналізуємо особливості місцевого самоврядування названих моде­лей.

В основі скандинавської моделі (Данія, Фінляндія, Норвегія, Швеція) лежить ідея, що муніципалітети можуть використовува­тися як органи надання різного роду послуг і є відповідальними за соціальний добробут населення та розв'язання широкого спектра завдань, тим самим вони сприяють реалізації цілей держави щодо загального добробуту. Муніципалітети автономні, чисельність їх населення в середньому не перевищує 10 тис. жителів, в основно­му характеризуються високим рівнем самофінансування (у Данії і Швеції - біля 75%, у Норвегії - 64% місцевих витрат фінансуються з власних джерел). Податок із фізичних осіб (місцеві ставки вста­новлюються додатково до ставок державних податків) є основою місцевих фінансів (близько 91% податкових надходжень), а подат­ки на власність становлять лише 7% від податкових надходжень.

Для швейцарської моделі характерні сильні традиції безпосеред­ньої демократії (народні ініціативи, референдуми, петиції). Швей­царія складається з 26 кантонів, що утворюють комуни (їх 2842), які виконують окремі доручені їм завдання (реєстрація населення, цивільна оборона), а також мають власну компетенцію з питань освіти і соціального забезпечення, будівництва доріг, електроза- безпечення, місцевого планування і місцевого оподаткування.

В основу французької моделі (Франція, Португалія, Іспанія) покладена ідея про те, що основна мета місцевого управління по­лягає в забезпеченні на низовому рівні почуття причетності гро­мадян до прийняття політичних рішень на загальнонаціональному рівні. Для цієї моделі характерні соціальна єдність і раціональ­ність, прагнення до порядку й безперервності влади. Вибудовуєть­ся вертикаль влади від національного уряду до префектів регіонів та департаментів і далі до мерів комун. Інколи французьку модель називають моделлю управління з «подвійним контролем». Систе­ма передбачає одночасно чинні політичні мандати (наявність ком­плексних служб або паралельні посади) для забезпечення обраних

' Управление на местном у ровнее индустриально развитых странах [Текст] / под ред. Анвара Шаха ; пер. с англ. -М. : Весь Мир, 2010. - С. 52.

лідерів нижчих ешелонів влади правом голосу на більш високих рівнях управління. Місцева влада має обмежену автономію і в значній частині фінансується із центрального бюджету.

У німецькій моделі на перший план виноситься принцип суб- сидіарності, кооперації та адміністративної ефективності. Вся діяльність щодо надання місцевих послуг зосереджена на рівні місцевого самоврядування. Місцеві видатки становлять близько 10% ВВП. Основними джерелами формування місцевих фінансів є загальне розподілення доходів.

Британська модель має окремі елементи французької моделі подвійного контролю. У сфері надання місцевих послуг важливу роль відіграють представники центру, а також галузеві та функ­ціональні міністерства. Місцевому управлінню надана значна ав­тономія в процесі виконання локальних функцій, але вони мають досить обмежені можливості щодо формування дохідної частини місцевого бюджету. Органи місцевої влади відіграють домінуючу роль у наданні таких, орієнтованих на обслуговування власності послуг, як утримання шляхів, збір сміття, водозабезпечення і ка­налізація, і виконують обмежену роль у послугах, орієнтованих на людину, зокрема у сфері охорони здоров'я, освіти й соціального забезпечення. Податки на власність становлять основну частину доходів місцевих бюджетів. Місцеві органи влади не мають досту­пу до прибуткового податку з фізичних осіб. Дві третини своїх до­ходів місцеве управління зазвичай отримує у вигляді централізо­ваних трансфертів. Місцеві видатки становлять близько 12% ВВП. Роль голови виконавчої влади незначна, а місцеві ради відіграють важливу роль у прийнятті рішень на місцевому рівні. У колишніх британських колоніях роль офіційних представників влади була посилена для забезпечення загального нагляду й контролю над місцевими органами влади в інтересах центральної колоніальної адміністрації.

Індійська модель самоврядування має давні традиції. У домо- нгольський період в Індії місцеве управління мало найбільш ін­тенсивний характер, ніж будь-де у світі. Життя в невеликих се­лах і містах регулювалося звичаями і головами громад, владними повноваженнями, як правило, була наділена рада старійшин, яку очолював сарпанчом або нумбердар. Верховним інститутом був

панчаят, який відповідав за підтримку законності й порядку, за надання місцевих послуг, управління земельними ресурсами, об­говорення рішень, застосування норм права, забезпечення базових потреб і збір доходів. Протягом періоду монгольських завоювань від панчаятів вимагалося лише сумлінно збирати центральні по­датки, а в період британського панування - лише здійснювати кон­троль та управління і майже не приділялася увага наданню послуг. Усе це приводило до занепаду місцевого управління і централізації владних повноважень. Лише після оголошення незалежності Індії та Пакистану почали поступово відновлюватися традиції місцево­го управління. Індія має кращі результати, адже вона шляхом про­ведення земельної реформи ліквідувала феодальну аристократію, а в Пакистані таку реформу здійснити не змогли, а тому місцеве самоврядування знаходиться під впливом еліти.

У китайській моделі приділено велику увагу створенню сис­теми, в якій управління на провінційному і місцевому рівні є невід'ємною і повністю залежною частиною національного уря­ду. На практиці це реалізується використанням методів демок­ратичного централізму, в межах якого місцеві збори народних представників інтегруються з всекитайськими зборами народних представників через систему виборів та подвійне підпорядкуван­ня місцевого державного управління, в межах якого провінційне і місцеве управління підзвітне органам влади більш високого рівня в цілому, а його функціональні департаменти також підзвітні по своїй вертикалі організаціям більш високого рівня. Функції управ­ління персоналом також розподілені між органами влади різних рівнів. Унаслідок своєї інтегративної природи така модель забез­печує відведення провінційному й місцевому управлінню більшої ролі у сфері забезпечення послугами. У середньому розмір юрис­дикцій місцевого державного управління в Китаї доволі значний. Видатки субпровінційного місцевого державного управління ста­новлять 51,4% від консолідованих суспільних видатків. У межах субпровінційного управління зайнято 89% від загальної чисель­ності персоналу державного управління. Ступінь автономії місце­вого управління безпосередньо залежить від фіскальних можли­востей, більш багаті юрисдикції ведуть свою власну «мелодію», а бідні - «підспівують» органам влади більш високого рівня.

У японській моделі місцевого управління використовувалися елементи французької і німецької моделей. До Другої світової вій­ни в японській моделі, як і у французькій, значним був контроль центру, що здійснювався через голів регіональних представництв (губернаторів префектур), які призначалися міністерством внут­рішніх справ. Основним завданням місцевого управління було проведення політики центрального уряду. Після Другої світової війни були введені прямі вибори губернаторів, мерів, рад. Почала використовуватися практика делегування повноважень (німецька модель). Важливу роль у підтримці місцевого управління відіграє Міністерство внутрішніх справ. Прибутковий податок є основою фінансування місцевого управління, це близько 60% доходів, що отримуються з власних джерел, біля 30% податки на власність і 10% податки з продажу.

Особливістю північноамериканської моделі місцевого управ­ління є те, що його сфера визначається штатами. Творці Конститу­ції СІІІА не приділили уваги місцевому управлінню. Загалом роль місцевого самоврядування визначається правилом Ділона: місцева влада має право реалізовувати лише ті повноваження, які прямо закріпленими за ними законодавством штату. Останнім часом більшість штатів намагалися надати місцевому управлінню більше свободи щодо реалізації ними певних функцій, використовуючи положення про автономію (гомруле). Схожою є ситуація в Канаді, де місцеве управління визначається провінціями. В середньому юрисдикція місцевого управління поширюється на населення в США - біля 10 тис. чол., у Канаді - близько 6 тис. чол. Податки на власність - основне джерело місцевих доходів. Видатки місцевого управління становлять біля 7% від ВВП.

Ознакою австралійської моделі місцевого управління, як і інших федерацій, є те, що рішення про визначення системи управління на відповідному територіальному рівні приймають штати. Більшість штатів закріпили за місцевим самоврядуван­ням такі функції: надання інженерних послуг (шляхи, мости, узбіччя, дренажні споруди), соціальне забезпечення (турбота про людей похилого віку та дітей, пожежна охорона), охорона довкілля (організація прибирання сміття і заходи щодо охорони навколишнього природного середовища), регуляторні послуги

(зонування, управління житловим фондом, будівництво, ресто­рани, утримання тварин), послуги у сфері культури (бібліотеки, художні галереї, музеї). Частка місцевого управління становить 3% від загальної суми податків, які збираються в країні, а та­кож відповідальність за розподілення 6% консолідованих об­сягів видатків публічного сектору. Податки на власність і збори із споживачів є основою доходів (70%), а трансферти із центру і штатів становлять близько 20% місцевих витрат. Дві третини витрат місцевого бюджету ідуть на транспорт, комунальні пос­луги, рекреацію і культуру. Схожа модель місцевого управління діє в Новій Зеландії.

При всій непослідовності, суперечливості сучасного етапу роз­витку систем місцевого самоврядування (управління) необхідно визнати, що в цих процесах доволі виразно проявляється прагнен­ня до пошуку власних, національно-специфічних форм правової організації влади на місцях. Цей процес базується на об'єктивній соціокультурній основі й зводиться до постійного пошуку влас­ного соціального та морально-етичного начала в питаннях влади, свободи і справедливості¹.

Отже, для місцевого самоврядування зарубіжних країн прита­манне як розмаїття, так і численність загальних рис. Розмаїття, що характерне для інстшуційної основи, зумовлюється великим спек­тром завдань місцевого управління в різних країнах. Системно- структурна організація місцевого самоврядування в них формува­лася протягом тривалого часу. Цей процес відбувався під впливом різноманітних факторів (історичних, географічних, демографіч­них, економічних тощо), тому сформувалися різні інституційні системи - сильний мер, сильна рада, комісійна система та інші. По-різному вибудовуються взаємовідносини органів місцевого са­моврядування з органами державної влади, що відображається на рівні її децентралізації. Не існує єдиної моделі місцевого самовря­дування за структурою, ієрархією взаємовідносин, переліком фун­кцій. У різних країнах населені пункти, які схожі за чисельністю

' Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах [Текст] : [учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юрисп­руденция»] / [А. С. Прудников, Л. А. Ларина, М. В. Макскггин и др.]; под ред. А. С. Прудникова. - М. : ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2007. - С. 12 .

населення й деяким іншим параметрам, мають різну організацію місцевого самоврядування.

Разом із тим є багато й загальних рис. По-перше, більшість країн визнають (виходять із того), що фінанси повинні бути адекватни­ми функціям органів місцевого самоврядування, щоб гарантувати їм спроможність виконувати свої обов'язки ефективно й вчасно.

По-друге, вирішальне значення має задоволення місцевим уп­равлінням на відповідному рівні очікувань громадян. Якщо жителі певних населених пунктів потребують певних послуг чи хочуть через обрані ними органи вирішувати конкретні питання місце­вого значення, то місцеве самоврядування має відповідати їхнім сподіванням. В Україні населення мало сподівається на органи місцевого самоврядування, а більше покладається на центральні органи державної влади, що є однією з причин нерозвиненості практики самоврядування.

По-третє, місцеві органи влади повинні мати суттєвий рівень автономії щодо власної організації, прийому, звільнення та виз­начення умов роботи посадових осіб, установлення місцевих по­датків тощо. Ці та інші загальні засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах закріплені в Європейській хартії місцевого самоврядування та інших міжнародних актах, які мають важливе значення для його розвитку в світі.

= §6. Особливості муніципальної системи України

У системі місцевого самоврядування України є окремі елемен­ти різних наявних у світі моделей, що дає підстави віднести її до змішаної моделі муніципального управління.

Зокрема, з англо-американської моделі запозичено: а) віднос­но високий ступінь автономії органів місцевого самоврядування щодо держави: вони формально виступають як такі, що діють ав­тономно в межах наданих їм повноважень, а також немає взаємно­го підпорядкування органів місцевого самоврядування різного рів­ня;^) функціонування органів місцевого самоврядування в межах своєї компетенції, закріпленої в Конституції й законах України, і заборона їх виходу за вказані межі. Іншими словами, повнова­

ження органів місцевого самоврядування визначаються згідно і «позитивним» принципом правового регулювання (органи й по­садові особи зобов'язані діяти лише на підставі й у межах своїх, повноважень і в спосіб, що передбачені Конституцією й законами України).

Водночас для України подібно до місцевого самоврядуванні! континентальної моделі, яка поширена в державах Європи, фран­комовних країнах Африки, в багатьох країнах Латинської Америки є характерним поєднання місцевого самоврядування і прямого де­ржавного управління на місцях. Це знаходить свій вияв у функціо­нуванні на одному територіальному рівні обраних територіальною

громадою органів місцевого самоврядування і призначених цен­тральною владою уповноважених представників, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю цих органів. Як і в іберій­ській моделі (досить близької до континентальної), яка поширена в Бразилії, Португалії й Мексиці, в Україні здійснюється узгод­ження з Президентом України кандидатури дрртпгп заступника і'Київського міського голови, який відповідальний за організацію діяльності виконавчих органів (міської державної адміністрації). Від радянської моделі місцевого управління запишися основні представницькі й виконавчі органи - ради та їх виконавчі коміте­ти. При цьому вцкоцавчий комітет, по суті, є органом подвійного підпорядкування - відповідній місцевій раді й органам виконавчої влади (в частині реалізації делегованих повноважень).

Запозичення окремих ознак, характерних для різних моделей місцевого самоврядування, разом із позитивними результатами веде до негативу, конфліктів, деякі аспекти є навіть взаємовиключ- ними. Так, запровадження позитивного принципу при визначенні компетенції місцевого самоврядування, що властиво англо-аме- риканській системі, і водночас функціонування на одному тери­торіальному рівні органів місцевого самоврядування й місцевих державних адміністрацій, що характерно для континентальної мо­делі, породжує значне кількість компетенційних спорів. Абсолют­но точно розмежувати повноваження цих органів дуже складно, а в результаті - певні сфери віднесені до відання обох підсистем публічної влади, водночас два і щвіть більше органів опікуються одними й тими ж проблемами, інші ж не вирішує жоден з органів.

П ава 2. Світовий а європейський досвід організації місцевого самоврядування

А коли на ці проблеми звертає увагу громадськість, то й органи державної влади, й органи місцевого самоврядування посилають­ся на законодавство, що регулює їх діяльність, указуючи, що ці питання до їх відання не належать.

Запровадження інституту сільського, селищного, міського го­лови, функціонування відділів, управлінь та інших виконавчих органів місцевих рад призвело до того, що .роль в^м™чкомів (як ко­легіального виконавчого органу місцевої ради), які.за радянських часів були основними управлінськими центрами, суттєво знизи­лась. У національній системі місцевого самоврядування, за наяв­ної практики їх формування, вони поступово втратили свою зна­чущість і перетворилися на зайву владну ланку. Підпорядкування й повна залежність керівників відділів та управлінь від сільського, селищного, міського голови призводить до того, що виконком, який у своїй переважній більшості складається із цих посадових осіб, не виконує поставлених перед ним завдань, а принцип ко­легіальності - основний для виконкому - діє лише формально. Значний обсяг делегованих повноважень, які надаються органам місцевого самоврядування (делегування, що меншою мірою при­таманне континентальній моделі), потребує застосування окремих елементів іберійської системи-узгодження Президентом України кандидатури на посаду заступника Київського міського голови.

Нові суспільні відносини, насамперед ті, що виникають у сфері місцевого самоврядування, підприємництва, функціонування де­ржавної влади, потребують не просто косметичної модернізації «успадкованої» радянської правової системи шляхом скасування окремих норм права, а її поступової, послідовної заміни, транс­формації. Незважаючи на очевидні відмінності між політико- мравовими й муніципально-правовими системами європейських держав, сьогодні органи місцевого самоврядування в багатьох країнах мають значною мірою подібні функції й вирішують схожі іішдїишя, забезпечуючи життєдіяльність громад. Спостерігається іі мдсиція поступової уніфікації правової регламентації статусу суіі'і кпи місцевого самоврядування, форм і методів їх діяльності, що г частиною загальносвітового процесу зближення правових сік- ісм. І Іроцесу уніфікації та гармонізації права окремих держав, у тму числі України, сприяють міжнародно-правові документи,

які часто є зразками, моделями для норм внутрішньодержавного законодавства про місцеве самоврядування.

Водночас не слід забувати, що механічне перенесення певних політичних і юридичних конструкцій однієї країни в іншу без ура­хування особливостей національно-історичного розвитку тієї чи іншої спільноти й державності навряд чи дасть суттєвий ефект. Правова система, як конкретний вимір соціальної реальності, за­вжди має в собі, так би мовити, природжені риси тієї чи іншої мен­тальності - стереотипів світосприйняття, звичаїв, традицій, систе­ми цінностей і способів інтелектуальної діяльності, формується та здатна функціонувати лише як певна національна правова систе­ма. Національна модель муніципального управління має врахову­вати різноманітні фактори, зокрема історичні особливості, тради­ції, форму державного устрою, роль та завдання державної влади, адміністративно-територіальний устрій, функції та повноваження місцевої влади, сферу відання місцевого самоврядування, еконо­мічну (матеріально-фінансову) основу тощо.

= §7. Правове регулювання та особливості функціонування органів місцевого самоврядування в зарубіжних країнах

Правова регламентація суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування в зарубіжних країнах здійснюється актами різної юридичної сили: конституцією, законами, підзаконними норма­тивними актами. Конституції країн, які утворилися після розпаду Радянського Союзу, а також держав Східної Європи, як правило, містять окремі розділи, де досить детально врегульовано правовий статус суб'єктів місцевого самоврядування. У конституціях країн так званої розвинутої демократії цим питанням приділяється знач­но менше уваги, але це зазвичай не відбивається на рівні розвитку цього інституту.

Конституція Республіки Угорщина визначає місцеве самов­рядування як форму незалежного демократичного управління місцевими громадськими справами, здійснення місцевої влади в інтересах населення (ст. 41). У Польщі місцеве самоврядування

визначається як основна форма організації громадського життя на місцях¹. У Конституції Російської Федерації закріплено, що місце­ве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування й розпоряд­жання муніципальною власністю (ст. 1 ЗО)².

Конституція Південно-Африканської Республіки не формулює поняття місцевого самоврядування, однак закріплює його цілі. Зокрема, цілями місцевого самоврядування є: а) забезпечення де­мократичного й підзвітного врядування місцевих громад; б) за­безпечення стабільного надання послуг громадам; в) сприяння соціально-економічному розвиткові; г) сприяння створенню без­печного й здорового навколишнього середовища; ґ) заохочення громад і громадських організацій до участі у справах місцевого самоврядування (ст. 152)'.

Ключовою ознакою місцевого самоврядування, яка в окремих країнах закріплюється на конституційному рівні, є його автоном­ність. Відповідно до ст. 9 Конституції Республіки Словенія авто­номія органів місцевого самоврядування гарантується. В Іспанії Конституція гарантує автономію муніципій (ст. 140)⁴. Найбільш чітко автономність місцевого самоврядування закріплено в ст. 12 Конституції Російської Федерації: «Місцеве самоврядування в ме­жах своїх повноважень є самостійним. Органи місцевого самовря­дування не входять до системи органів державної влади»⁵. В Японії

' Конституції нових держав Європи та Азії [Текст] / упоряд. С. Головатий. -К. : Укр. Правн. Фундація. Вид-во «Право», 1996. -С. 249.

37. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Текст]. - М. : БЕК, 1994. - С. 409.

38. Конституція Південно-Африканської Республіки від 8.05.96 р. // Конс­титуції зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 604.

39. Конституция Королевства Испании от 27.12.78 г. // Барвіцький В. Ю. Муні­ципальне право зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. : [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Барвіцький, О. В. Батанов. - С. 58.

40. Комментарий к Конституции Российской Федерации [Текст]. - М. : БЕК, 1994.-С. 409.

на конституційному рівні закріплено, що положення щодо органі­зації й роботи місцевих органів публічної влади встановлюються законом відповідно до принципу місцевої автономії (ст. 92)'. У Конституції Республіки Молдова вказується, що публічне управ­ління в адміністративно-територіальних одиницях ґрунтується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влади, місцевого публічного управління й консульта­цій із громадянами про найважливіші питання місцевого значення. Автономія стосується як організації й діяльності місцевого публіч­ного управління, так і керування справами співтовариств, які вона представляє (ст. 109). Разом із тим, згідно зі ст. 113 Конституції цієї держави районна рада координує діяльність сільських і місь­ких рад в управлінні громадськими справами районного значення, що свідчить про обмежений рівень автономності цих органів.

Про автономність місцевого самоврядування в Республіці Бєларусь, Республіці Узбекистан на конституційному рівні не зга­дується. У ст. 122 Конституції Республіки Бєларусь закріплено, що рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законо­давству, анулюються Радами депутатів вищого рівня, а рішення місцевих виконавчих і розпорядчих органів, що не відповідають законодавству, анулюються відповідними Радами депутатів, ви­щими виконавчими й розпорядчими органами, а також Президен­том Республіки. Конституція Республіки Узбекистан установлює, що представницьку й виконавчу владу на відповідній території очолює хоким області, району й міста. Хоким області й міста Таш­кент призначається і звільняється з посади Президентом і затвер­джується відповідною Радою народних депутатів (ст. 102). Аналіз норм, що регулюють статус органів місцевого самоврядування в цих країнах, свідчить про високий рівень їх залежності від держав­ної влади.

Важливим є питання конституційного визначення кола суб'єктів місцевого самоврядування, що безпосередньо пов'язано з формами здійснення місцевого самоврядування. Визнаним на міжнародно­му рівні є правило, згідно з яким громадяни беруть участь в управ-

Конституція Японії від 3.11.46 р. // Конституції зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.]; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 299.

лінні місцевими справами як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо — шляхом референдуму, за­гальних зборів га інших форм свого волевиявлення.

Світова практика свідчить про наявність різних підходів до за­кріплення на конституційному рівні переліку суб'єктів місцевого самоврядування. Конституції одннх країнах акцентують увагу на тому, що об'єднання мешканців певної території - це первинний суб'єкт місцевого самоврядуванні, а в інших ці положення менш чітко означені, насамперед, урегульовано статус органів і посадо­вих осіб місцевого самоврядування. У Конституції Республіки Сло­венія зазначається, що словенці здійснюють місцеву владу з допо­могою муніципалітетів та інших місцевих самоврядних організацій (ст. 138). У Франції територіальними колективами Республіки є ко­муни, департаменти, регіони, колективи зі спеціальним статусом та заморські колективи. З додержанням умов, передбачених законом, ці колективи є самоврядними через виборні ради і володіють рег- ламентарною владою для здійснення своєї компетенції (ст. 72²)¹. Відповідно до ст. 100 Конституції Чеської Республіки одиницями місцевого самоврядування є місцеві об'єднання громадян, які ма­ють право на самоврядування-. У Польщі сукупність мешканців одиниць основного територіального поділу становить, зважаючи на закон, самоврядну громаду (ст. 16)\ У ст. 28 Конституції Феде­ративної Республіки Німеччина закріплено, що в землях, округах та громадах народ повинен мати представництво, сформоване за­гальними, прямими, вільними, рівними та таємними виборами⁴.

1. Конституції зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. рея. В. О. Серьо- гіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 63.

2. Конституції нових держав Європи та Азії [Текст] / упоряд. С. Головатий. - К. : Укр. Правн. Фундація. Вид-во «Право», 1996. - С. 507.

3. Конституція Республіки Польща від 2.04.97 р. // Конституції зарубіжних країн [Текст]: навчальний посібник / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коло- місці., О. В. Марцеляк та ін ] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНИ, 2009. -С. 174.

4. Конституції зарубіжних країн [Текст]: навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.]; за заг. ред. В. О. Серьо­гіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 89.

Конституції більшості зарубіжних країн передусім регулю­ють статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування і меншою мірою приділяють увагу закріпленню правового статусу громад. Ускладнення суспільного життя потребує професійного, кваліфікованого вирішення проблем, які стоять перед громадою, з урахуванням інтересів усіх соціальних груп, що зумовлює існу­вання представницьких органів місцевого самоврядування. В усіх країнах, де функціонує та чи інша модель місцевого самоврядуван­ня, жителі населених пунктів чи відповідних територій обирають представницькі органи. У переважній більшості країн на місцево­му рівні функціонують ради (Англія, Болгарія, Естонія, Королівс­тво Нідерланди, Князівство Монако), громадська рада (Австрія), асамблея (Португалія), муніципальна управа (Словацька Респуб­ліка).

Формування органів місцевого самоврядування в багатьох краї­нах переважно здійснюється громадянами відповідної держави. В Англії право бути обраним членом органу місцевого самовряду­вання мають британські громадяни і громадяни Ірландської Рес­публіки, яким на день виборів виповнилося 21 рік і які протягом 12 місяців, що передують цьому дню, володіють землею як влас­ники, орендують її чи мають основне (єдине) місце роботи або постійно проживають у цьому районі¹. Інтеграційні процеси, що відбуваються в Європі, не лише ведуть до перерозподілу повнова­жень між органами держав та органами Європейського Союзу, а й впливають на регулювання на національному рівні порядку фор­мування муніципальних органів. Зокрема, в Конституції Франції передбачено можливість реалізації права обирати й бути обраним на муніципальних виборах для громадян Європейського Союзу, що проживають у Франції (ст. 88-3). Умови надання такого пра­ва визначаються органічним законом². У Федеративній Республіці Німеччина на виборах в округах і громадах право обирати й бути

' Акт о местном управлении 1972 года И Конституции государств Европейс­кого Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М. : Изд. группа НОРМА -ИНФРАМ, 1999.-С. 160.

Конституция Французской Республики от 04.10.1958 г. // Конституции го­сударств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА М, 1999. - С. 681.

обраними мають також особи, які мають громадянство держави

41. члена Європейського Співтовариства (ст. 28)'. Право голосу надається, як правило, громадянам, які постійно проживають на території громади. Разом із тим, наприклад, у положенні про виб­ори в Австрії може бути визначено, що активне й пасивне виборче право на виборах у громадську раду не надається особам, які про­живають на території громади менше одного року, якщо очевидно, що їх перебування в громаді є тільки тимчасовим (ст. 117)-.

Конституції окремих країн установлюють, що на низовому рів­ні територіального устрою представницькі органи місцевого са­моврядування можуть не створюватися. У громадах Федеративної Республіки Німеччини виборний орган може бути замінено гро­мадськими зборами (ст 28)³. Подібна норма закріплена і в Конс­титуції Португальської Республіки, яка встановлює, що відповід­но до закону в приходах із невеликим числом жителів асамблея приходу може бути замінена загальними зборами громадян-виб- орців⁴. В Англії в кожному приході утворюються збори приходу для обговорення справ і виконання інших функцій, віднесених до їх відання законом (ст. 9)⁵.

Для організації місцевого самоврядування важливе значення мають виконавчі органи. Зарубіжний досвід свідчить про існуван­ня різноманітних систем взаємовідносин між представницькими й

Основной закон Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 г. // Конституции государств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунь- кова]. - М.: Изд. группа НОРМА - ИНФРА М, 1999. - С. 190.

Федеральный конституционный закон от 10.11.1920 г. // Конституции госу­дарств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М. : Изд. группа НОРМА - ИНФРА М, 1999. - С. 66 (816 е.).

Основной закон Федеративной Республики Германия от 23.05.1949 г. // Конституции государств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунь­кова].-М. : Изд. фуппа НОРМА - ИНФРА М, 1999.-С. 190 (816 е.).

Конституция Португальской Республики от 02.04.1976 г. // Конституции государств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М. : Изд. группа НОРМА - ИНФРА М, 1999. - С. 586 (816 е.).

Акт про місцеве управління 1972 року // Конституции государств Европей­ского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М. : Изд. группа НОРМА

• ИНФРА М, 1999.-С. 160 (816 е.).

виконавчими органами місцевого самоврядування, різні підходи до їх формування. В Австрії виконавчі функції здійснює громад­ське правління (в містах, що мають особливий статус, - міський сенат), у складі якого повинні бути пропорційно представлені пар­тії, що отримали мандати в громадській раді. Ведення справ у гро­мадах здійснюється службою громадського (міського) управління, а в містах, що мають особливий статус, - магістратом (ст. 117). У Португалії виконавчим органом приходу є жунта, що обирається шляхом таємного голосування асамблеєю із числа її членів, а вико­навчим органом муніципії- муніципальна палата, яка обирається громадянами-виборцями.

Зазвичай у переважній більшості країн систему виконавчих ор­ганів місцевого самоврядування очолює голова (мер, бургомістр). Але існують також і колегіальні органи (у Великому Герцогстві Люксембург - колегія бургомістрів та їх заступників). Голова (мер, бургомістр) може обиратися безпосередньо як населенням, так і представницьким органом (у Великому Герцогстві Люксембург колегія бургомістрів та їх заступників обирається з комунальних радників). У федеративних країнах, таких, як Австрія, бургомістр обирається представницьким органом, але відповідно до консти­туції землі може обиратися й безпосередньо громадянами. Подіб­на норма закріплена і в законодавстві Іспанії, де алькальди (мери) обираються радниками або безпосередньо жителями¹. У Нідер­ландах бургомістри призначаються указом Короля. У Португалії головою виконавчого органу приходу, муніципальної палати стає особа, яка очолювала список кандидатів, який отримав найбільше число голосів (статті 247 і 252).

Конституції майже всіх країн, які приділяють увагу місцевому самоврядуванню, вказують його сферу відання, але детальність регулювання цих питань суттєво відрізняється. В ч. 2 ст. 72² Кон­ституції Французької Республіки встановлено, що територіальні колективи можуть приймати рішення з усіх питань у межах своєї компетенції, вирішення яких найкраще може відбуватися на їхнь­ому рівні. Конституція Федеративної Республіки Німеччина вста­новлює, що громадам має бути надано право регулювати в рамках

Конституции государств Европейского Союза / [под общ. редакцией Л. А. Окунькова]. - М. : Изд. группа НОРМА - ИНФРА М, 1999. - С. 370.

78

закону під свою відповідальність усі справи місцевої спільноти (ч. 2 ст. 28). В Італії адміністративні функції належать до відан­ня комун, за винятком тих, які для забезпечення єдиних підходів віднесені до провінцій, метрополітенських міст, регіонів і держа­ви при дотриманні принципів субсидіарності, диференційованості й пропорційності (ч. 1 ст. 118)'. У ст. 154 Конституції Естонської Республіки закріплено, що рішенням усіх питань місцевого життя та його устроєм займаються місцеві самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. В Польщі публічні завдання, що слу­гують задоволенню потреб самоврядної спільноти, виконуються одиницею територіального самоврядування як власні завдання (ч. 1 ст. 166)².

Конституції інших зарубіжних держав, окрім загального визна­чення, наводять перелік питань, які мають вирішуватися на рівні місцевого самоврядування. Зокрема, в ст. 128 Конституції Респуб­ліки Хорватія зазначається, що місцеве самоврядування передба­чає право вирішувати питання щодо потреб та інтересів місцевого значення, особливо тих, що стосуються житлового будівництва, комунальних послуг, догляду за дітьми, соціального страхування, культури, фізичної культури, спорту, а також захисту й охорони навколишнього середовища. В Японії місцеві органи публічної влади мають право управляти своїм майном, вести справи й здій­снювати адміністративне управління: вони можуть видавати свої постанови в межах закону (ст. 94).³ У ст. 132 Конституції Російсь­кої Федерації встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальною власністю, формують, за­тверджують і виконують місцевий бюджет, установлюють місцеві

Конституція Італійської Республіки від 22.12.47 р. // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, 10. М. Коломієць, О. В. Марце- ляк та ін.]; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. - С. 151.

Конституція Республіки Польща від 2.04.97 р. // Конституції зарубіжних країн : навчальний посібник / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, 10. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред.. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. -С. 194.

Конституція Японії від 3.11.46 р. // Конституції зарубіжних країн : навчаль­ний посібник / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін. ІО. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.]; за заг ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. - С. 299.

податки та збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення. Більш деталь­но предмети відання визначено в ст. 115 Конституції Республіки Македонія, де закріплено, що в одиницях місцевого самовряду­вання громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема, щодо міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту, соціально­го забезпечення й охорони дитинства, дошкільного виховання, по­чаткової освіти, основних питань охорони здоров'я та інші спра­ви. визначені законом '. Згідно зі ст. ЗО¹ Конституції Федеративної Республіки Бразилія до компетенції муніципалітетів належать: І - нормотворчість із питань, що викликають місцевий інтерес; II - доповнення федерального законодавства та законодавства штатів, якщо в цьому є необхідність; III - запровадження та збір податків у межах своєї компетенції, а також використання своїх доходів із дотриманням зобов'язання надавати звіти та публікувати баланс у строки, встановлені законом; IV - утворення, організація та скасу­вання районів відповідно до законодавства штату; V - організація та забезпечення безпосередньо або шляхом надання концесій чи дозволів публічних служб місцевого значення, включаючи гро­мадський транспорт як основну послугу; VI - підтримка за техніч­ною та фінансовою участю Союзу й штату дошкільної та базової освіти; VII - підтримка при технічному та фінансовому співробіт­ництві із Союзом і штатом служб охорони здоров'я для населення; VIII - забезпечення, якщо це доцільно, адекватного застосування територій шляхом планування та контролю за використанням роз­поділених та зайнятих міських земель; IX - сприяння захисту міс­цевої історико-культурної спадщини відповідно до законодавства та під контролем федерації і штатів².

Порівнюючи підходи до закріплення на конституційному рівні компетенції місцевого самоврядування, можна зробити висновок, що детальне визначення предметів відання притаманне для країн,

' Конституції нових держав Європи та Азії / упоряд. С. Головатий. - К. : Укр. Правн. Фундація. Вид-во «Право», 1996. - Є. 185.

Конституція Федеративної Республіки Бразилії від 5.10.88 р. // Конститу­ції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФШН, 2009. - С. 446.

у яких місцеве самоврядування знаходиться на етапі становлення й початкового розвитку. Матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування має важливе значення для його розвитку, тому в більшості країн цьому питанню приділяється увага на конститу­ційному рівні. У Німеччині гарантії самоврядування містять також основи власної фінансової відповідальності; до цих основ належать податкові надходження, що забезпечують економічну достатність громад, а також установлення ставок податків (ч. 2 ст. 28)'.

Стаття 72-2 Конституції Французької Республіки встановлює, що територіальні колективи користуються ресурсами, якими вони мо­жуть вільно розпоряджатися на умовах, визначених законом. Вони можуть отримувати повністю або частково доходи від податків усі­лякого роду. Закон може дозволити їм установлювати базу і ставки оподаткування у визначених ним межах. Податкові надходження та інші власні кошти територіальних колективів становлять для кожної категорії колективів визначальну частку всіх їхніх ресурсів. Порядок здійснення цього положення визначається органічним законом.

Важливою гарантією розвитку місцевого самоврядування у Франції є конституційний припис, яким установлено, що будь-яке передання компетенції між Державою і територіальними колекти­вами супроводжується наданням ресурсів, еквівалентних тим, які необхідні для здійснення цієї компетенції. Будь-яке надання чи розширення компетенції, що має своїм наслідком зростання ви­датків територіальних колективів, має супроводжуватися надан­ням ресурсів, визначених законом².

Досить детально на конституційному рівні встановлюється ма­теріально-фінансова основа місцевого самоврядування в Італії. Згід­но зі ст. 119 Конституції Італійської Республіки комуни, провінції, метрополітенські міста і регіони є фінансово автономними щодо визначення доходів і видатків. Вони мають власні матеріальні ре­

Основний Закон Федеративної Республіки Німеччини від 23.05.49 р. // Кон­ституції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Ко- ломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. -С. 89.

Конституція Французької Республіки від 4.10.58 р. II Конституції зарубіж­них країн : навч посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Мар­целяк та ін.]; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. - С. 63.

сурси, встановлюють і стягують податки відповідно до Конститу­ції і, згідно з принципами їхнього взаємозв'язку з державними фі­нансами і податковою системою, спільно беруть участь у розподілі державних податків, що надійшли в межах їх території. Для тери­торій із порівняно меншими податковими надходженнями законом держави запроваджується стабілізаційний фонд, що функціонує без будь-яких обмежень стосовно розподілу відповідних коштів.

Для сприяння економічному розвитку, зміцнення єдності й солі­дарності в суспільстві, усунення економічного й соціального дис­балансу, сприяння ефективній реалізації прав людини, досягнення різних цілей у ході реалізації публічних функцій держава може надати додаткові матеріальні ресурси або вживати спеціальних заходів на користь окремих комун, провінцій, метрополітенських міст і регіонів. Комуни, провінції, метрополітенські міста і регіони мають власне майно, належність якого визначається відповідно до загальних принципів, установлених законом держави. Вони можуть звертатися за державними запозиченнями тільки для фінансування інвестицій. Виключається будь-яка гарантія з боку держави щодо позик, які випливають із контрактів'. Згідно зі ст. 142 Конституції Королівства Іспанія місцеві бюджети повинні мати достатні кош­ти для виконання функцій, які покладаються законом на відповідні представницькі органи самоврядування, і формуються в основному із місцевих податків, а також відрахувань від податків, які встанов­люються державою і автономними співтовариствами².

Детально регулюються матеріально-фінансова основа місцевого самоврядування в Конституції Федеративної Республіки Бразилія. Установлюються обмеження щодо повної суми витрат легістратури муніципалітетів, включаючи винагороду членів ради, яка не повинна перевищувати таких відсотків від сум податкових доходів і відраху­вань. визначених § 5 ст. 153 і статтями 158 і 159, що фактично здій­

Конституція Італійської Республіки від 22.12.47 р. // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. У [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марце- ляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. - С. 152.

Конституция Королевства Испании от 27.12.78 г. // Барвіцький В. Ю. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. : [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Бар­віцький, О. В. Батанов. -С. 58.

снені в попередньому році: 8% - у муніципалітетах із населенням до 100 000 жителів; 7% - від Ю0001 до 300 000 жителів; 6% - від 300 001 до 500 000 жителів; 5% - більше 500 000 жителів. Муніци­пальна рада не повинна витрачати більше 70% її доходу за зарплат- ними відомостями, включаючи витрати на винагороду членів ради (ст. 29-А). У Конституції Федеративної Республіки Бразилія розділ V присвячено муніципальним податкам, у якому визначається, які по­датки компетентні встановлювати муніципалітети (зокрема, це: І - міські будови та міські землі; II - угоди, незалежно від їх способу, між особами, які мешкають на території, щодо нерухомого майна та реальних прав на нього, крім його вартості, а також поступки права на його придбання; III - послуги будь-якого характеру, не зазначені в п. II ст. 155, як визначено доповнюючим законом), розділ VI регулює порядок розподілу податкових надходжень (ст. 158 установлює, що муніципалітетам належать: І - доходи від збору федеральних подат­ків із доходів та прибутків будь-якого характеру від джерел доходів, що сплачуються з будь-яких причин ними самими, їхніми автоном­ними установами та установами, які вони заснували та підтримують; II - п'ятдесят відсотків доходів від збору федерального податку із сільськогосподарської власності, що стосується нерухомого майна, розташованого в муніципалітетах або вся сума доходів у разі, якщо муніципалітет скористається з можливості, згаданої в п. III, § 4 стат­ті 153; III — п'ятдесят відсотків надходжень від податку, що збирає штат із самохідними транспортними засобами, зареєстрованими на території муніципалітету; IV - двадцять п'ять відсотків надходжень від податків, що збираються штатом з операцій щодо обігу товарів і надання міжштатівського та міжмуніципального транспортного та комунікаційного обслуговування), а також порядок передання сою­зом і штатами коштів муніципалітетам (ст. 159²)¹.

У Польщі одиницям територіального самоврядування гаран­тується частка в публічних доходах відповідно до виконуваних ними завдань. Доходами одиниць територіального самоврядування є їх власні доходи, загальні субвенції і цільові дотації з державного

Конституція Федеративної Республіки Бразилії від 5.10.88 р. // Конститу­ції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коло-

мієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНН, 2009. -С. 494.

бюджету. Джерела доходів одиниць територіального самовряду­вання визначаються законом. Зміни в завданнях і компетенції оди­ниць територіального самоврядування відбуваються одночасно з відповідними змінами в розподілі публічних доходів (ст. 167)'.

Згідно зі ст. 132 Конституції Російської Федерації органи міс­цевого самоврядування самостійно управляють муніципальною власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюд­жет, установлюють місцеві податки і збори. У Конституції Рес­публіки Болгарія закріплюється те, що громада має право на свою власність, яка використовується в загальнотериторіальних інтере­сах (ст. 140), має самостійний бюджет (ч. 1 ст. 141) Постійні фі­нансові джерела громади визначаються законом. Держава через бюджетні кошти та іншим чином допомагає нормальній діяльності громади (ст. 141 )². Відповідно до ст. 65 Конституції Словацької Республіки муніципалітет є юридичною особою, зі своєю власніс­тю та фінансовими ресурсами, за які вона несе відповідальність у межах, визначених законом. Свої потреби муніципалітет фінансує передусім за рахунок власних фондів, а також за рахунок держав­них субсидій. Податки та збори, що стягуються муніципалітетом, установлюються законом³. Згідно зі ст. 42 Конституції Республіки Словенія муніципалітети мають право на власні доходи. Ті муні­ципалітети, які не мають достатньо коштів і не спроможні покрити всі витрати для виконання своїх повноважень, можуть одержати від держави фінансову допомогу відповідно до принципів і кри­теріїв, передбачених законом⁴.

Конституція Республіки Польща від 2.04.97 р. // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марце- ляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 195.

Конституція Республіки Болгарія від 12.07.91 р. // Барвіцький В. Ю. Муні­ципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. : [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Бар­віцький, О. В. Батанов. - С. 92.

Конституция Словацької Республіки від 01.09.92р. // Барвіцький В. Ю. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Бар­віцький, О. В. Батанов. -С. 93.

Конституція Республіки Словенія від 28.12.91р. Барвіцький В. Ю. Муніци- 84

Порівняльний аналіз конституційного регулювання матеріаль­ної та фінансової основ місцевого самоврядування свідчить, що цьому питанню приділяється різна увага. У країнах, де лише де­кларується місцеве самоврядування на конституційному рівні, це питання взагалі не регламентується. А в конституціях країн розви­нутої демократії, які місцевого самоврядування торкаються досить фрагментарно, як правило, регулюються відносини щодо його ма­теріально-фінансового забезпечення. У країнах Східної Європи, до яких можна віднести й Україну, спостерігається дещо шаблонний підхід, констатується право на комунальну власність, власні дохо­ди і широке використання трансфертної політики, що ставить орга­ни місцевого самоврядування у залежність від державних органів.

Проблема взаємовідносин держави й місцевого самоврядування є однією з ключових майже в усіх країнах світу, які підтримують ідею розвитку цього інституту. У різних країнах вона вирішуєть­ся по-різному. Так, у Японії діє міністерство в справах місцевого самоврядування, у Норвегії- міністерство муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції — великі підрозділи у складі мініс­терств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою територій, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища¹.

У Польщі діяльність територіального самоврядування підлягає наглядові на предмет законності. Органами нагляду за діяльністю одиниць територіального самоврядування є Голова Ради Міністрів і воєводи, а в галузі фінансових справ - також регіональні рахункові палати. Сейм за поданням Голови Ради Міністрів може розпусти­ти представницький орган територіального самоврядування, якщо цей орган грубо порушує Конституцію чи закони (ст. І7І)^:. Згідно з

пальне право зарубіжних країн : навч. посіб. [у 3 ч. ] / [зазаг. ред. проф. П. Ф. Мар- тиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Барвіцький, О. В. Батанов. - С. 96 (284 с.).

42. Батанов О. В. Повноваження органів державної влади у сфері місцевого самоврядування: система та загальна характеристика / О. В. Батанов / Часопис Київського університету права. - 2002. - № 1. - С. 51.

43. Конституція Республіки Польща від 2.04.97 р. // Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, Ю. М. Коломієць, О. В. Марце- ляк та ін.]; за заг. ред. В. О. Серьогіна. - Харків : ФІНИ, 2009. - С. 195 (664 с.).

ч. 5 ст. 107 Конституції Великого Герцогства Люксембург закон ре­гулює контроль за громадським управлінням. Він може передбачи­ти для деяких актів органів громад необхідність схвалення органом контролю і навіть їх анулювання чи призупинення в разі незакон­ності чи несумісності із загальними інтересами, не вторгаючись у повноваження загальних та адміністративних судів¹. У Болгарії цен­тральні державні органи та їх представники на місцях здійснюють контроль за законністю актів органів місцевого управління, якщо це передбачено законом (ст. 144)². Подібний порядок закріплено на конституційному рівні і в багатьох інших зарубіжних країнах.

У Конституції Федеративної Республіки Бразилія питання взає­мовідносин муніципалітетів з органами публічної влади інших рівнів урегульовано більш детально. Штат не втручається у справи своїх муніципалітетів, так само як Союз - у справи муніципалітетів, роз­ташованих на федеральній території, за винятком випадків, коли:

1. - грошові борги не сплачувалися протягом двох років поспіль, без форс-мажорних обставин;

2. - відповідні рахунки не були надані в спосіб, передбачений законом;

3. - мінімальна частина муніципальних доходів не була вико­ристана для підтримання та розвитку освіти та публічних установ охорони здоров'я;

4. - трибунал справедливості видає петицію про забезпечення дотримання принципів, закріплених у Конституції штату або для виконання закону, судового наказу чи рішення (ст. 35²)³.

' Конституция Великого Герцогства Люксембург от 17.10.1868 г. // Барвіць- кий В. Ю. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. - Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Барвіцький, О. В. Батанов. - С. 81.

Конституція Республіки Болгарія від 12.07.91 р. // Барвіцький В. Ю. Муніципальне право зарубіжних країн : навч. посіб. [у 3 ч. ] / [за заг. ред. проф. П. Ф. Мартиненка]. - К. : Знання України, 2006. — Ч. З / авт. й упоряд. : В. Ю. Бар­віцький, О. В. Батанов. - С. 92.

Конституції зарубіжних країн : навч. посіб. / [авт.-упоряд. В. О. Серьогін, ІО. М. Коломієць, О. В. Марцеляк та ін.] ; за заг. ред. В. О. Серьогіна. — Харків : ФІНИ, 2009.-С. 447.