§6. Власні, делеговані, виключні повноваження органів місцевого самоврядування та особливості їх реалізації

Власні повноваження - це повноваження, закріплені нормами муніципального права за суб'єктами місцевого самоврядування, щодо вирішення питань місцевого значення, тобто справ, що без­посередньо стосуються життєдіяльності громади і відповідають її управлінським та фінансовим можливостям. Власна сфера компе­тенції місцевого самоврядування - це значна частина питань міс­цевого значення, яка законом прямо віднесена до його відання і не належить до відання жодного з органів державної влади.

власній компетенції органи місцевого самоврядування само­стійно і під свою відповідальність приймають рішення про шляхи та способи розв'язання конкретних завдань. Інстанції, що здійс­нюють нагляд за реалізацією органами місцевого самоврядування власних повноважень, можуть видавати лише загальні приписи. При цьому слід мати на увазі, що коли мова йде про власну ком­петенцію місцевого самоврядування, державний контроль обме­жується наглядом за дотриманням норм права, тобто здійснюється «загальний нагляд». Це означає, що, використовуючи закон, від­повідний орган, має право втручатися в справи місцевого самов-

рндунашія лише в разі протиправних дій. Визначення доцільності ні ріпінця в політичних поглядах не можуть бути підставою для наглядових заходів

Правове регулювання власної компетенції органів місцевого самоврядування здійсню« и,ся іакож галузевим законодавством. Гик. Иодннії кодекс України закріплює компетенцію обласних, районних, сільських, селищних, міських та районних у містах рад у галузі річуліонлппя водних відносин (статті 8-10). У Земельно­му кодскгі України визначаються повноваження місцевих рад у і,шу м іемеїн.ннх відносин (статті 8-12). Лісовий кодекс України ні-1 лишимо«' компетенцію обласних, районних, міських, селищних, сільських рад у галузі регулювання лісових відносин. Згідно із За­коном України «Про систему оподатковування» органи місцевого самоврядування встановлюють і скасовують місцеві податки і збо­ри відповідно до переліку й у межах розмірів ставок, установлених ілконодавством України, визначають порядок їхньої сплати. Ком­петенцію органів місцевого самоврядування у сфері дорожнього руху, його розвитку й безпеки, контролю за підготовкою водіїв, будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних шляхів, вулиць визначає Закон України «Про дорожній рух». Зага­лом більше ста законодавчих актів України регулюють компетен­цію місцевих рад.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» розріз­няє загальну і виключну компетенцію місцевих рад (статті 25, 26). Здійснюючи загальну компетенцію, місцеві ради правомочні роз­глядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією та закона­ми України до їх відання. Ряд питань, які належать до компетенції місцевих рад підлягають розгляду виключно на пленарних засі­даннях. Це і стало підставою для виникнення такого виду повно­важень, як виключні. Цей вид компетенції місцевих рад є доволі умовним, адже виключні повноваження одночасно є й власними повноваженнями. Тому окремі вчені-правники, стверджуючи, що мати два поняття «компетенція ради» і «виключна компетенція ради» навряд чи логічно. При застосуванні обох термінів виникає проблема їх співвідношення, складається враження, що компетен­ція ради, яка не входить до виключної, є компетенцією не тільки ради, а й інших органів і посадових осіб. Тому термін «виключ­ні» пропонують застосовувати у відношенні владних повноважень ради, а не компетенції в цілому.¹

Виключні повноваження - це повноваження, закріплені нор­мами муніципального права за конкретним суб'єктами місцевого самоврядування, і не можуть бути передані чи делеговані іншим органам чи посадовим особам. До виключних повноважень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить вирі­шення питань, які знаходяться у віданні місцевих рад (статті 26, 43) і підлягають розгляду виключно на їх пленарних засіданнях. Це, як правило, найважливіші питання місцевого значення, роз­гляд і вирішення яких не може бути делеговано іншим органам. Закріплення чинним законодавством України виключної компе­тенції сільських, селищних, міських, районних та обласних рад має велике значення для діяльності цих органів, підвищує їх роль у системі місцевого самоврядування.

Аналіз нормативних актів і практики діяльності сільських, селищних, міських рад показує, що виключні повноваження місцевих рад можна об'єднати в чотири основні групи, які сто­суються: а) організації і діяльності місцевих рад та їх органів; б) взаємодії рад відповідно із сільським, селищним, міським головою; в) організації самоврядування відповідної території; г) соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій.

На жаль, визначаючи компетенцію місцевих рад, не завжди враховують їх спроможність реалізувати відповідні повноважен­ня. В результаті сільські й селищні ради мають значно ширші повноваження, ніж районні та обласні ради. На конституційному рівні необхідно закріпити новий статус, функції та повноваження органів місцевого самоврядування обласного та районного рів­ня шляхом передання їм значної частини управлінських функцій щодо розв'язання регіональних проблем соціальної політики, еко­номічного та науково-технічного розвитку.

Делеговані повноваження — повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передають­

Кутафин О. Е. Компетенция местных Советов [Текст] : учеб. пособие / О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет. - 2-е изд. - М. : Юрвд. лит., 1986. - С. 53.

ся відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» розрізняє дві групи делегованих повноважень. По-перше, це повноваження, в яких представлені інтереси держави в цілому, які здійснюються органами місцевого самоврядування під контролем держави, не порушуючи при цьому самостійності й незалежності місцевого самоврядування. Слід зазначити, що делегування повноважень органів державної виконавчої влади органам місцевого самовря­дування добре відоме світовій практиці державотворення, про що йдеться і в Європейській хартії про місцеве самоврядування, в якій закріплено, що при делегуванні повноважень центральними або регіональними органами місцеві органи самоврядування повинні, наскільки це можливо, мати свободу пристосовувати їх здійснення до місцевих умов (ч. 5 ст. 4). Така практика не порушує автономію місцевого самоврядування в межах його власних повноважень і разом із тим є однією з найважливіших форм економії фінансових та людських ресурсів, оскільки виключає необхідність створення поряд з органами місцевого самоврядування ще якихось структур державної виконавчої влади¹. Делеговані повноваження реалізу­ються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад у таких сферах: 1) соціально-економічного й культурного розвитку, планування та обліку; 2) бюджету, фінансів і цін; 3) житлово-кому­нального господарства, побутового, торговельного обслуговуван­ня, громадського харчування, транспорту і зв'язку; 4) будівниц­тва; 5) освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту; 6) регулювання земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища; 7) соціального захисту населення; 8) зов­нішньоекономічної діяльності; 9) оборонної роботи; 10) забезпе­чення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Ці повноваження делегуються виконавчим органам сільських, селищних, міських рад Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (статті 27-38).

По-друге, це повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям

Корнієнко М. Місцеве самоврядування та «урядова вертикаль» / М. Кор- нієнко // Місцеве самоврядування. - 1997. - № 3—4. - С. 40.

за рішенням районних, обласних рад. У ст. 44 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплено перелік повноважень, які районні та обласні ради можуть делегувати відповідним місцевим державним адміністраціям. Тобто для делегування повноважень районні та обласні ради приймають відповідні рішення. Делегу­вання радами повноважень місцевим державним адміністраціям супроводжується переданням фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів, необхідних для їх здійснення.

===== §7. Основні засади делегування повноважень у сфері місцевого самоврядування

У чинному законодавстві України, що регулює компетенцію місцевого самоврядування, досить часто застосовується делегу­вання повноважень. Окремі повноваження щодо регулювання відносин'^іу галузі екологічної експертизи місцеві ради можуть делегувати своїм виконавчим комітетам¹. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає різні види передання та делегування повноважень: а) органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування (ч. 13 ст. 1); б) органів місцевого самов­рядування відповідним місцевим державним адміністраціям (ч. 13 ст. 1); в) визначення міськими радами обсягів і меж повноважень, що здійснюються районними в містах радами та їх виконавчими органами (ст. 41); г) передання сільськими, селищними, міськими радами повноважень обласним і районним радам (ч. 2 ст. 10); ґ) делегування виконавчими органами сільських, селищних, місь­ких рад на конкурсній основі генеральній будівельній організації (підрядній організації) функцій замовника на будівництво, реконс­трукцію і ремонт житла, інших об'єктів соціальної та виробничої інфраструктури комунальної власності(п. 2 ч. 1 ст. 31).

У науковій літературі пропонується виділяти такі форми на­дання повноважень органам місцевого самоврядування: а) уста­новлення - такий спосіб регулювання, коли парламент у консти­туції і законах визначає компетенцію місцевого самоврядування;

' Про екологічну експертизу: Закон України від 09.02.95 р. // Відом. Верхов. Ради України. - 1995. - № 8. - Ст. 23.

(ї) иередання - форма регулювання повноважень, коли будь-яке повноваження державного органу виключається з його компетен­ції і включається до компетенції органу місцевого самоврядуван­ня; в) делегування - надання державним органом належного йому права вирішення питані, органам місцевого самоврядування на пдин раз, на деякий час. або на ненизначений строк.¹ Окремі авто- |ш заіначаюіі>. що поділ поиноиажеіп. місцевого самоврядування на «класні» іл «делетиані» не пссс в собі якесь серйозне концеп- іуамі.пі- наиаішма-нни, оскільки всі свої владні повноваження міс- цсие самоврядування отримує в законі, де втілена державна воля народу'. Дійсно чинне законодавство України делегованими на­ции« ношіоііажсння, які органам самоврядування надані законом, що не відповідає традиційному поняттю делегування, яке застосо­вується в теорії.

Делегування є специфічним способом надання повноважень, при якому один орган покладає на інший обов'язок і надає йому на виз­начений або невизначений час право вирішувати питання, віднесені до компетенції першого органу. Делеговані органу повноваження звичайно пов'язані з його «власною» компетенцією¹. Делегування повноважень не є формою їх повного передання, деволюції на рі­вень того, кому вони делегуються, вони залишаються повноважен­нями органу, який їх делегував і який не втрачає при цьому права на прийняття рішень із питань, що входять до сфери делегування. Акт про делегування повинен точно визначати предмет і об'єм делега­ції, перелік повноважень, принципів і критеріїв яких необхідно до­тримуватись, форму контролю в ході здійснення цих повноважень. Делегування повноважень необхідно відрізняти від доручень органів вищих інстанцій нижчим, які є виявом звичайного керівництва, без внесення будь-яких змін до компетенції обох органів.

Отже, основні засади класичного делегування такі: а) акт про делегування повинен обов'язково прийматися делегуючим орга­

' Шургина Е. С. Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие /Е. С. Шурги- на. - Новосибирск : Изд-во Новосиб. ун-та, 1995. - С. 13, 14.

Корнієнко М. Місцеве самоврядування та «урядова вертикаль» / М. Кор- ніснко // Місцеве самоврядування. - 1997. -№ 3—4. - С. 40.

Лазарев Б. М. Компетенция органов управления [Текст] / Б. М. Лазарев. - М. : Юрид. лит, 1972. - С. 252.

ном; б) делегуватися можуть тільки окремі повноваження, які є частиною власної компетенції, орган не може делегувати більше, чим має сам; в) після делегування повноважень компетенція де- легуючого не змінюється, компетенція органа, якому делегуються ці повноваження, тимчасово розширюється за рахунок останніх; г) делеговані повноваження можуть бути в будь-який час відти­кані; якщо повноваження делегуються на визначений строк, то для припинення делегування не потрібно прийняття юридичного акта; компетенція органу, якому делегувалися повноваження, звужуєть­ся автоматично; якщо повноваження делегуються на невизначений строк, то орган, що делегував повноваження, може в будь-який час припинити делегування; ґ) переделегування(субделегування) пов­новажень не допускається, тому що це суперечить намірам органу, що делегував повноваження.

Делегування повноважень - це не що інше, як двохстороннє ім­перативне правовідношення, при якому одна особа, що має власну компетенцію, визначену нормативними актами, а інша особа має належну правоздатність на одержання і реалізацію цих повнова­жень, отже, компетенція першої особи є джерелом додаткової ком­петенції другої особи.

Таким чином, делеговані повноваження - це сукупність пов­новажень уповноваженого суб'єкта, які за принципом доцільності та швидкого одержання соціального ефекту у визначених сферах суспільних відносин тимчасово передаються для реалізації іншо­му органу.

У сфері місцевого самоврядування делегування повноважень має певну специфіку зумовлену дією одного з основних при­нципів - правової, організаційної та матеріально-фінансової са­мостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами. А тому, коли мова йде про передачу (делегування) повноважень між органами місцевого самоврядування, як пра­вило, орган, що делегував повноваження, не має права вмішува­тися в діяльність органа, якому делеговані повноваження, пока не закінчиться строк делегування або не буде скасовано рішення про передачу повноважень (зокрема, це стосується взаємовідно­син сільських, селищних, міських рад та органів самоорганізації населення).

Більшість учених позитивно оцінюють делегування повнова­жень, уважаючи, що це необхідно для державного управління, шбсіпсчуг гнучкість і швидкість вирішення питань, але решта ипслошног думку про те, що до делегування повноважень слід підходити дуже обережно, оскільки є небезпека часткової заміни іідних ирі іііііи іншими і це створює складні з юридичного погляду С1І і унції¹