§6. Принцип державної підтримки

та гарантії місцевого самоврядування

Визнаючи місцеве самоврядування однією із засад конститу­ційного ладу, сутність якого, насамперед, полягає в забезпеченні прав і свобод людини і громадянина, Основний Закон гарантує стійкий розвиток цього інституту, зобов'язуючи державу брати участь у формуванні доходів бюджетів місцевого самоврядуван­ня, фінансово підтримувати місцеве самоврядування (ч. З ст. 142). Європейська хартія місцевого самоврядування передбачає захист більш слабких у фінансовому відношенні органів місцевого само­врядування через запровадження процедур бюджетного вирівню­вання або аналогічних заходів (ст. 9).

Конституційні приписи деталізовано в ст. 62 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у фор­муванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за закон­ним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самов­рядування доходну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загально­державних податків та зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до де­ржавного бюджету частину надлишку в порядку, встановлено­му Бюджетним кодексом України. Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на основі фінансових нормативів бюд­жетної забезпеченості з урахуванням економічного, соціального, природного та екологічного стану відповідних територій, вихо­дячи з рівня мінімальних соціальних потреб, який установлено законом.

Державна підтримка місцевого самоврядування можлива й в інших формах, зокрема, шляхом передання окремих об'єктів у ко-

мунальну власність. Відповідно до ч. 9 ст. 60 Закону «Про місце­ве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські, районні в містах (у разі їх створення) ради мають право: а) вносити пропо­зиції про передання або продаж у комунальну власність відповід­них територіальних громад підприємств, установ та організацій, їх структурних підрозділів та інших об'єктів, що належать до держав­ної та інших форм власності, якщо вони мають важливе значення для забезпечення комунально-побутових і соціально-культурних потреб територіальних громад; б) на переважне придбання в кому­нальну власність приміщень, споруд, інших об'єктів, розташова­них на відповідній території, якщо вони можуть бути використані для забезпечення комунально-побутових та соціально-культурних потреб територіальних громад.

Указом Президента України від 30 серпня 2001 року N 749/2001 затверджена Програма державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні, в якій визначено, що розвиток місце­вого самоврядування є на сучасному етапі одним із найпріоритет- ніших напрямів державної політики України. Основними завдан­нями Програми є: а) сприяння формуванню економічно достатніх територіальних громад; б) удосконалення механізмів управління об'єктами права комунальної власності та спільної власності тери­торіальних громад; в) надання науково-методичної допомоги орга­нам місцевого самоврядування; г) підвищення професійного рівня посадових осіб органів місцевого самоврядування, забезпечення підготовки кадрів для цих органів; ґ) проведення просвітницької діяльності з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні та розв'язання проблем у цій сфері; д) поліпшення взаємодії асо­ціацій та інших об'єднань органів місцевого самоврядування з органами виконавчої влади; е) проведення наукових досліджень із проблемних питань місцевого самоврядування; є) створення на­лежних умов для реалізації територіальними громадами та орга­нами місцевого самоврядування прав та повноважень, визначених Конституцією та законами України; ж) залучення громадських ор­ганізацій, науковців, жителів сіл, селищ, міст до процесів розвит­ку місцевого самоврядування в Україні; з) вивчення, аналіз, уза­гальнення і впровадження кращого вітчизняного та міжнародного досвіду у сфері розвитку місцевого самоврядування; и) підготовка

пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самовряду­вання в Україні та розв'язання актуальних проблем у цій сфері.

Становлення й розвиток місцевого самоврядування в Україні значною мірою залежить від гарантій, тобто від того, наскільки повно й всебічно забезпечені й захищені його права. Гарантії міс­цевого самоврядування часто визначаються як необхідні умови (механізм), які забезпечують ефективну участь населення у вирі­шенні питань місцевого значення, для вираження волі та інтересів відповідної територіальної громади. На думку О.В. Батанова, га­рантії місцевого самоврядування - це необхідне для набуття, во­лодіння, користування і розпорядження муніципальними правами та свободами політико-правове та соціально-економічне оточення та спеціальний механізм, які забезпечують і захищають діяльність територіальних громад та інших суб'єктів системи місцевого са­моврядування щодо вирішення питань місцевого значення¹.

Система гарантій місцевого самоврядування науковцями виз­начається по-різному. Більшість авторів виділяє загальні (еконо­мічні, політичні, соціальні та духовні) і спеціальні (юридичні, пра­вові) гарантії². Більш досконалою є класифікація, в якій як основні критерії виділяють: а) сферу (об'єкт) суспільних відносин, на яку поширюється сила гарантуючого впливу; б) форму нормативно- правової фіксації гарантій місцевого самоврядування; в) техноло­гію діяльності територіальних громад та інших суб'єктів місцево­го самоврядування³.

Діяльність органів місцевого самоврядування, реалізація їх повноважень здійснюється під впливом соціально-економічних, політико-правових, ідеологічних та інших факторів, які можуть як негативно, так і позитивно впливати на процес самоврядуван­ня. Тому як гарантії місцевого самоврядування можна розгляда­ти устої та цінності суспільства, які стимулюють його розвиток,

' Муніципальне право України [Текст] : підручник / [за ред. М. О. Баймура- това]. - 2-ге вид., доп. - К. : Правова єдність, 2009. - С. 560.

Кравченко В. В. Муніципальне право України [Текст] : навч. посіб. / В. В. Кравченко, М. В. Пітцик. - К. : Атіка, 2003 - С. 314.

Батанов О. В. Система гарантій місцевого самоврядування в Україні: про­блемні питання теорії / О. В. Батанов // Наук, праці Одеської нац. юрид. академії. - Одеса, 2004.-Т. З,-С. 147-158.

забезпечують певну сталість і стабільність у діяльності суб'єктів місцевого самоврядування і залежно від сфери поділяються на со­ціальні, політичні, економічні, ідеологічні (духовні).

Соціальними гарантіями є передумови, що сприяють станов­ленню й розвитку місцевого самоврядування, забезпечують стій­кість і послідовність в організації та діяльності суб'єктів місцевого самоврядування, створюють реальні умови для найбільш повної реалізації їх функцій. Це, насамперед, сприйняття людини як най­вищої соціальної цінності, забезпечення умов для всебічного роз­витку особистості, соціальне структурування суспільства, форму­вання «середнього класу», сприйняття місцевого самоврядування як ефективної форми самоорганізації населення, одного з основ­них інститутів громадянського суспільства.

Політичні гарантії - це демократичний характер політичного режиму в державі, який передбачає не тільки надання населен­ню права на місцеве самоврядування, а й отримання захисту від держави. Місцеве самоврядування, як одна із засад конституцій­ного ладу, є основним принципом організації та здійснення пуб­лічної влади. Тільки в демократичній державі, яка функціонує з дотриманням принципів народовладдя, поділу влади, розмежуван­ня питань загальнодержавного та місцевого значення, політичної багатоманітності, можливе існування та розвиток місцевого само­врядування.

Економічними гарантіями є економічна система суспільства, основу якої становлять принципи ринкової економіки, вільного переміщення товарів, послуг, фінансових ресурсів, підприємниц­тво, конкуренція, рівний захист усіх форм власності, наявність відповідних матеріальних і фінансових ресурсів, необхідних для ефективного виконання територіальними громадами та їх органами функцій і повноважень, які закріплені за ними чинним законодавс­твом України. Ефективне функціонування місцевого самовряду­вання можливе лише за наявності відповідних матеріально-фінан­сових ресурсів, які повинні бути адекватні тим повноваженням, що надані органам місцевого самоврядування. Відповідно, гаран­тією економічної самостійності є закріплення на конституційному рівні матеріальних і фінансових основ місцевого самоврядування (ст. 142, ст. 143).

Ідеологічні (духовні) гарантії - це система духовних, культур­них, національних цінностей, традицій та звичаїв, загальний рівень громадянської свідомості, ідеологічна багатоманітність, заборона на розпалювання соціальної, расової, міжетнічної, релігійної во­рожнечі, оцінка суспільних явищ із позицій моральності, справед­ливості та інші необхідні умови, які забезпечують розвиток місце­вого самоврядування.

Залежно від форми фіксації гарантії місцевого самоврядування поділяються на конституційні, міжнародно-правові, законодавчі, підзаконні, а також ті, які містяться в інших соціальних нормах.

Конституційні гарантії місцевого самоврядування мають ос­новоположне, фундаментальне значення для розвитку соціальних процесів і відіграють спрямувальну роль для всього державно-пра­вового регулювання. Конституція України містить норми та окре­мий розділ про місцеве самоврядування. У Конституції закріпле­но, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7), органи місцевого самоврядування є однією з підсистеми публічної влади, через яку народ здійснює владу (ст. 5), право ор­ганів місцевого самоврядування в межах, установлених Консти­туцією, володіти, користуватися, розпоряджатися об'єктами пра­ва власності Українського народу (ст. 13). Конституція України тримає в установлених рамках законодавця (визначає параметри для подальшого законодавчого регулювання) і унеможливлює не­обгрунтоване втручання держави у сферу компетенції місцевого самоврядування.

Не менш важливе значення для розвитку місцевого самовря­дування в Україні мають міжнародно-правові гарантії місцево­го самоврядування. В Європейській хартії місцевого самовря­дування, яка ратифікована Верховною Радою України 15 липня 1997 року, закріплено правові, інституційні, адміністративні та фінансові гарантії автономності територіальних громад і їх ор­ганів. Гарантії місцевого самоврядування закріплені також в ін­ших міжнародно-правових документах (Європейській рамковій конвенції про транскордонне співробітництво між територіаль­ними общинами або властями 1980 р., Декларації про принципи місцевого самоврядування у державах-учасниках Співдружності 1994 р.), норми яких становлять основу функціонування демок-

ратичиої системи управління при розв'язанні питань місцевого значення.

Законодавчі гарантії місцевого самоврядування деталізують конституційні й міжнародно-правові приписи, що регулюють від­носини у сфері місцевого самоврядування. Переважно вони закріп­лені в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», а також інших законах, які забезпечують організацію та діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Підзаконні гарантії місцевого самоврядування закріплюються актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Ав­тономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими в межах їхньої компетенції. Нерідко відносять до цієї групи або виділяють окремо муніципальні гарантії, які закріплю­ються в статутах територіальних громад, регламентах місцевих рад, положеннях про органи самоорганізації населення та інших нормативно-правових актах органів місцевого самоврядування.

В інших соціальних нормах (релігійні, етичні норми, місцеві традиції, звичаї тощо) також можуть закріплюватися гарантії міс­цевого самоврядування. Специфіка ідеологічних (духовних) га­рантій виявляється в тому, що вони фіксуються саме в таких со­ціальних нормах.

Окрему групу складають статусно-процедурні (технологічні) гарантії, до яких зазвичай відносять інформаційні, нормотворчі, процесуальні, організаційні, кадрові гарантії судового захисту.

Місцеве самоврядування структурно й організаційно відо­кремлене від державної влади і діє, в межах Конституції і законів України, автономно. За свою діяльність органи й посадові особи місцевого самоврядування відповідальні насамперед перед те­риторіальною громадою. Органи місцевого самоврядування не підпорядковуються органам державної влади, однак місцеве са­моврядування не існує ізольовано від держави, простежується їх функціональна близькість, адже органи місцевого самоврядування, як і органи державної влади, їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією і законами України. Враховуючи важливість цього інституту, для становлення і розвитку громадянського суспільс­

тва, порядок визначення засад місцевого самоврядування віднесе­но ст. 92 Конституції України до виключної сфери законодавчого регулювання. Гарантією місцевого самоврядування також є і кон­ституційне визначення основних форм безпосереднього волевияв­лення територіальних громад, через які забезпечується здійснення самоврядування: вибори, референдум та інші форми безпосеред­ньої демократії.

Основоположною гарантією місцевого самоврядування є його організаційна самостійність, яка полягає в тому, що призначен­ня посадових осіб, формування органів місцевого самоврядуван­ня здійснюється територіальними громадами, причому це право є виключним. Конституція України не надає органам державної влади права створювати органи місцевого самоврядування і при­значати його посадових осіб. Інституційна автономія місцевого самоврядування проявляється в тому, що територіальні громади не можуть бути примусово об'єднані, ради самостійно визначають свою структуру, систему і структуру своїх виконавчих органів, без затвердження чи узгодження з державними інстанціями. Відповід­но до ст. 6 Європейської хартії місцевого самоврядування місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи більш за­гальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внут­рішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали міс­цевим потребам і забезпечували ефективне управління.

Повноваження органів і посадових осіб місцевого самовря­дування не можуть бути достроково припинені державними ор­ганами. До повноважень Верховної Ради України належить при­значення чергових і позачергових виборів до органів місцевого самоврядування в разі, якщо ними прийняті рішення з порушен­ням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, якщо вони не забезпечують здійснення наданих їм повноважень. Проте і в цьому випадку відповідний орган продовжує діяти до обрання нового органу місцевого самоврядування територіальною грома­дою. Якщо ж територіальна громада по-іншому оцінює діяльність органу чи посадової особи місцевого самоврядування і не погод­жується з рішенням Верховної Ради України, то показовими в цьо­му випадку можуть бути результати виборів, за якими орган місце­вого самоврядування може бути обраний у тому ж складі.

Гарантією місцевого самоврядування є закріплення на консти­туційному рівні обов'язковості рішень органів місцевого самовря­дування на відповідній території (ст. 144). Зокрема, акти органів і посадових осіб місцевого самоврядування, прийняті в межах на­даних їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма роз­ташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та органі­заціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Важливою конституційною гарантією місцевого самоврядуван­ня є його право на судовий захист. Ця конституційна норма має принципове значення в плані забезпечення правової, організацій­ної і фінансової самостійності місцевого самоврядування, оскіль­ки якою б досконалою і завершеною не була система законодавс­тва, конфлікти, а часом і відверте порушення прав територіальних громад і їх органів усе ще трапляється. У правовій державі суди не залежні від впливу інших органів, їх юрисдикція поширюється на всі правовідносини. Органи та посадові особи місцевого само­врядування мають право звертатися до суду щодо визнання неза­конними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які порушу­ють права територіальних громад, повноваження їх органів та по­садових осіб.

== §7. Правові, соціальні, політичні, інституційні, функціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні

Реалізація євро інтеграційного курсу, подальша розбудова де­мократичної правової держави із соціально орієнтованою ринко­вою економікою потребує створення в Україні ефективної, дієз­датної системи місцевого самоврядування, яка має відповідати цінностям демократичного суспільства й забезпечувати здійснен­ня прав і свобод людини й громадянина на місцевому рівні. Як за­свідчує досвід країн західної демократії, тільки за умов оптималь­ної децентралізації й деконцентрації влади, дотримання принципів

субсидіарності й самостійності місцевого самоврядування є мож­ливим поліпшення добробуту населення, покращення соціально- економічного розвитку окремих територіальних громад, районів, регіонів і країни в цілому.

Реформи, які провадилися протягом останніх десятиліть, у сус­пільстві супроводжувалися тільки поглибленням процесів відсто­ронення людини від влади, зниженням авторитету органів публіч­ної влади й довіридо неїнаселення, розрізненістю громадянських, політичних та економічних інтересів в українському соціумі, яке базується на суперечностях між фінансово-промисловими група­ми, політичними партіями, олігархічними й адміністративно-полі­тичними угрупованнями, які мають власні регіональні або галузеві пріоритети й активно маніпулюють громадською думкою через підконтрольні їм засоби масової інформації.

Недоліки інституційно-функціональної організації влади на місцевому рівні поєднуються з дефектами правового регулю­вання. Сьогодні питання муніципально-правових відносин в Ук­раїні регулюються кількомастами нормативно-правовими актами різної юридичної сили. За цих умов украй важко, з одного боку, забезпечити системність і внутрішню несуперечливість правово­го регулювання на всій території країни, а з другого, - врахува­ти місцеві особливості та інтереси, підтримати місцеву ініціативу й прагнення до самоорганізації. Відсутність низки законів, які б, відповідаючи на сучасні виклики, регулювали суспільні відноси­ни між суб'єктами місцевого самоврядування, визначали загальні принципи взаємодії органів публічної влади на місцевому рівні, призводить до дисгармонії розвитку правовідносин і стримує фор­мування цілісної правової основи місцевого самоврядування.

Необхідність реформування місцевого самоврядування та унор­мування територіального устрою ні в кого не викликає заперечень. Проблема полягає в іншому: потрібно визначитися в основних на­прямках реформи і вирішити, наскільки докорінними мають бути зміни. Чим радикальніші зміни, чим глибше реформування, тим вищий рівень опору й несприйнятгя окремими верствами суспіль­ства можна очікувати. Навіть найкращі нововведення через низь­кий рівень підтримки в суспільстві можуть призвести до регресу в розвитку місцевого самоврядування. Косметичні зміни, як свідчить

практика, не дають бажаного результату, адже вони практично за­лишають незмінною стару адміністративну систему управління. Вирішення цієї проблеми можливе лише шляхом упровадження в життя системних інновацій комплексного характеру, спрямова­них на формування життєздатних громад та вдосконалення фун­кціонування органів і посадових осіб місцевого самоврядування з метою забезпечення високої якості життя населення за рахунок раціонального використання місцевих ресурсів, дієвих гарантій реалізації прав і свобод людини, вільного розвитку кожного члена територіальних спільнот.

Розпочинаючи реформу, необхідно насамперед зосередити увагу на основних проблемах наявної в територіальній організа­ції влади. Звісно, можна навести великий перелік недоліків, але обмежимося двома: а) низький рівень ефективності органів влади, тобто завдання, функції й повноваження, які перед ними стоять, реалізуються задовільно (часто й незадовільно); б) витрати, які несе суспільство на утримання й забезпечення діяльності органів влади, доволі значні. Логічно, що й реформа організації місцевої влади має бути спрямована на вдосконалення функціонування ор­ганів (покращення якості публічних послуг) і зменшення витрат на їх утримання.

Концепції реформ, які пропонуються й обговорюються сьогод­ні, переважно націлені на другий складник - зменшення витрат на утримання органів влади. На загальнодержавному й місцевому рівнях приймаються рішення про ліквідацію органів влади, скоро­чення чисельності структурних підрозділів і зменшення штату ор­ганів державної влади та місцевого самоврядування. Безперечно, такі рішення виглядають в очах виборця доволі ефектно, адже од­разу можна назвати обсяги економії ресурсів, однак можна ствер­джувати, що такі кроки навряд чи приведуть до підвищення якості публічних послуг.

Практика діяльності органів публічної влади свідчить про на­явність сталої тенденції: демократичні форми і методи роботи, як правило, характеризуються низькою ефективністю, а ефективні - переважно не демократичні. Перед українським суспільством на сучасному етапі розвитку стоїть головне завдання - як, розробля­ючи заходи, спрямовані на підвищення ефективності діяльності

органів і посадових осіб, зберегти і навіть посилити демократизм функціонування органів публічної влади в цілому й інституту міс­цевого самоврядування зокрема.

Місцеве самоврядування потребує комплексного, системного нормативно-правового регулювання на трьох рівнях: а) консти­туційному, на якому встановлюються базові принципи й концеп­туальні засади; б) законодавчому - конкретизація конституційних положень і закріплення основ місцевого самоврядування в Ук­раїні, зокрема, системи його суб'єктів, їх статусу, функцій і пов­новажень, механізмів реалізації, форм та методів діяльності; в) ло­кальному, на якому відповідно до Конституції та законів України і з урахуванням історичних, національно-культурних традицій, соціально-економічних і географічних особливостей місцевого життя регулюється переважна більшість суспільних відносин міс­цевого самоврядування.

На конституційному рівні з метою подальшого розвитку місце­вого самоврядування потрібно невідкладно розв'язати такі питан­ням) удосконалення правового регулювання статусу громад; б) за­кріплення засад територіальної організації влади; в) поглиблення децентралізації влади, г) запровадження повноцінного місцевого самоврядування на регіональному й районному рівнях, створен­ня виконавчих органів районними й обласними радами; ґ) усу­нення двовладдя на місцевому рівні шляхом ліквідації районних державних адміністрацій; д) визначення нового статусу, функцій і повноважень обласних державних адміністрацій як органів, що виконують по відношенню до органів місцевого самоврядування ниключію маглядово-контрольні та аналітично-консультативні функції; е) розширення повноважень обласних рад і їх виконав­чих орними шляхом ііерсдаммя їм значної частини управлінських

функ ін'и пшіїя регіональних проблем соціальної політики,

ГКІІІМІМІЧІЮІ О ІІ миуконо ісхпічпоіо розвитку тощо.

і \ їй і» іііііЧі'іііііі чин подані.тої о ро шмтку місцевого самовря­дні мін ирніїїііи рнуліоініііми адміністративно-територіаль­ні . ірни Vк римїм І Іронії ом уже досить тривалого часу не пнім 11.1 н пінії і и і ні 111 м її 111. і іс- рішення і цього мигання. Доволі часто МИ,КІМ І Нін її ріІ.ІІІІ ИІІ'ЛІ-ІІІІІІ територіального устрою лише до пе- ргріVиїїі/(іму іі ріиорії. який мас сприяти удосконаленню системи

управління, а питання соціально-економічного і культурного роз­витку відповідних територій, підвищення добробуту конкретного мешканця села, селища, міста, забезпеченості прав і свобод люди­ни, захищеності її інтересів залишаються без належної уваги. Ре­форма територіального устрою може як позитивно, так і негативно вплинути на розвиток місцевого самоврядування. Ефективність са­моорганізації може мати тенденцію до зниження, якщо адміністра­тивні межі територіальних одиниць будуть визначатися довільно й не збігатимуться з межами реально наявних на місцевому рівні соціально-економічних спільнот. Негативним фактором є як над­мірне розділення систем водо-, тепло-, енергозабезпечення, транс­порту, так і надто широкі адміністративні межі, коли відповідний нижній рівень самоорганізаційних одиниць не сформований. Те­риторія — це основа консолідації, інтеграції соціальних суб'єктів, тому потрібним є зважений підхід при визначенні оптимальної територіальної основи місцевого самоврядування. Визначаючи кордони кожної громади, важливо враховувати не лише розміри території та чисельність населення, а й можливості ефективного уп­равління суспільними справами, наявність комунальної власності, що забезпечить фінансову автономію місцевого самоврядування, та інші фактори об'єктивного йсуб'єктивного характеру.

Досить часто в публікаціях, присвячених проблемам місцевого самоврядування, висловлюється думка щодо неможливості його ефективного функціонування без докорінного реформування ад­міністративно-територіального устрою країни, яке передбачає ук­рупнення адміністративно-територіальних одиниць. Проте аналіз систем інших країн Європи доводить, що немає безпосередньої за­лежності рівня розвитку місцевого самоврядування від розміру та кількості адміністративно-територіальних утворень. Безперечно, укрупнення громад може бути одним із можливих шляхів рефор­мування територіального устрою України, але немає впевненості, що це сприятиме розвитку місцевого самоврядування.

Як альтернативу імперативному скороченню чисельності гро­мад слід ширше використовувати організаційну форму міжмуні- ципальної співпраці - союз громад, практика функціонування яких є поширеною в деяких зарубіжних країнах. Перед органами місцевого самоврядування постають виклики, на які неможли­

во дати відповідь без об'єднання їх зусиль, а тому альтернатив міжмуніципапьному співробітництву не так уже й багато. Разом із тим, перешкод на цьому шляху чимало, зокрема: а) політичні розбіжності між місцевими радами, більшість у яких становлять представники різних партій; б) складність юридичних процедур та форм міжмуніципальної співпраці; в) брак фінансових ресурсів; г) прагнення до незалежності та абсолютизація автономії; г) від­сутність досвіду. Особливості здійснення місцевого самовряду­вання союзом громад має визначатися окремим законом України. Слід закріпити за союзом громад право формувати представниць­кий орган — раду союзу громад, до відання якої віднести вирішення від імені та в інтересах союзу громад питань місцевого значення, утворювати виконавчі органи.

В Україні в багатьох громадах мешкає до 100 жителів. Тому, можливо, необхідно розглянути питання про те, що в громадах із чисельністю до 100 (або ж до 300) жителів, а також у тих, які прийняли рішення про утворення союзу громад, функції та пов­новаження виборного представницького органу громади можуть здійснювати збори громади.

Внесення змін до Конституції України повинно супроводжува­тися системною роботою з удосконалення правового регулювання статусу органів місцевого самоврядування і місцевих органів ви­конавчої влади. Насамперед це стосується децентралізації держав­ної влади, необхідно передати більшість повноважень, які сьогод­ні здійснюються місцевими державними адміністраціями, органам місцевого самоврядування, чітко розмежувати повноваження між різними рівнями управління. В процесі оновлення законодавства необхідно виходити з того, що розмежуванню повноважень ор­ганів публічної влади місцевого рівня повинна передувати робота з чіткому розмежування їх функцій. При цьому необхідно керува­тися положеннями Конституції України та міжнародно-правових актів, ратифікованих парламентом, згідно з якими органи держав­ної влади не повинні обмежувати самостійність місцевого само­врядування і втручатися в компетенцію його органів. Питання компетенції в законодавстві про місцеве самоврядування є одним із ключових, оскільки без його визначення неможливо розв'язати інші проблеми: (а) який варіант організаційної структури органів

місцевого самоврядування найбільш придатний на тому чи іншо­му територіальному рівні, щоб ефективно здійснювати встанов­лені для нього повноваження; (б) який обсяг матеріальних і фінан­сових ресурсів необхідний для їх реалізації; (в) яка повинна бути підтримка місцевого самоврядування з боку держави тощо.

Окремої уваги потребує питання конституційного регулюван­ня взаємовідносин органів місцевого самоврядування і органів державної влади. Вважаємо за необхідне відійти від практики на­дання законом органам місцевого самоврядування окремих пов­новажень органів виконавчої влади, а перейти до практики їх де­легування, що означає передання повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб'єкта права повернути їх до влас­ного виконання. Водночас делегуючий суб'єкт має контролювати стан і наслідки виконання делегованих повноважень; він також повинен забезпечувати фінансування їх здійснення, передавати в користування необхідні для цього майнові об'єкти.

Не сприяє розвитку місцевого самоврядування передання об­ласними та районними радами повноважень щодо вирішення питань місцевого значення органам державної влади. Навіть ура­ховуючи, що передання здійснюється добровільно, на підставі рі­шень відповідних рад, таке делегування не відповідає міжнародній практиці і самій природі місцевого самоврядування. Конституційні положення про визнання і гарантування в Україні місцевого само* врядування означає, що питання місцевого значення можуть і по­винні вирішувати безпосередньо громади або ж від їх імені органи місцевого самоврядування, а не органи державної влади. Недопус­тимість обмеження прав місцевого самоврядування і належних йому повноважень щодо вирішення питань місцевого значення є однією з основ конституційного статусу місцевого самоврядуван­ня. У той же час вона пов'язана з регулюванням прав і свобод лю­дини та громадянина, оскільки будь-яке подібне обмеження безпо­середньо впливає на нормативно-правовий зміст і повноту права громадян на здійснення місцевого самоврядування. Реалізація ор­ганами державної влади повноважень місцевого самоврядування в районах та областях суттєво нівелює його на відповідному рівні, що красномовно підтверджує практика здійснення місцевого са­моврядування в Україні.

На конституційному рівні необхідно заборонити органам міс­цевого самоврядування делегувати свої повноваження органам державної виконавчої влади. Така практика існує в окремих краї­нах, на наш погляд, її доцільно запровадити і в Україні. Органі­зація повноцінного місцевого самоврядування на регіональному та районному рівнях, створення виконавчих органів районними і обласними радами ліквідує потребу в делегуванні повноважень місцевого самоврядування органам державної виконавчої влади. Посиленню місцевого самоврядування на регіональному рівні сприятиме розширення повноважень обласних рад та їх виконав­чих органів шляхом передання їм значної частини управлінських функцій щодо розв'язання проблем соціально-економічного та культурного розвитку регіону, зокрема у сферах: освіти, охорони здоров'я, землеустрою, охорони довкілля, використання природ­них копалин, транспорту, будівництва і ремонту доріг, зв'язку, забезпечення паливними та іншими енергоресурсами та інших пи­тань

Потребують удосконалення конституційні приписи, які визна­чають правовий статус, функції та повноваження місцевих держав- ^^■■^■^н^нЬіін^^^^нвищезазначене, необхідно усуну­ти частини 6, 9, 10 итуції України, якими закріплена

місцевих державних адміністра­цій радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами, а також право зазначених рад висловлювати недовіру голові відповідної місцевої державної ад­міністрації. Також варто скасувати частини 4, 5 ст. 119 Конститу­ції України, згідно з якими місцеві державні адміністрації забезпе­чують підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів та програм і надають звіт про їх виконання. Місцеві державні адміністрації у взаємовідносинах з органами місцевого самоврядування повинні здійснювати виключно наглядово-конт­рольні та аналітично-консультативні функції.

Необхідно приділити увагу посиленню матеріально-фінансо­вої основи місцевого самоврядування. Публічні послуги нада­ються за рахунок публічних ресурсів, які не безмежні, тому не­обхідно визначитися з переліком публічних послуг, які повинні надаватися органами місцевого самоврядування. При цьому пот-

139

рібно враховувати, по-перше,те, що вартість публічних послуг має бути під силу платникам податків; по-друге, щоб якість цих послуг була на належному рівні; по-третє, наближеність до лю­дини органів публічної влади, які надають ці послуги, має бути оптимальною. Ці три показники мають конфліктний характер. Чим вища якість послуг і чим ближче пункти їх надання до лю­дини, тим більша їх собівартість. Отже, потрібно визначитися з певним переліком послуг, які в змозі якісно надавати органи міс­цевого самоврядування, а які - органи державної влади, а також встановити, на якому територіальному рівні будуть надаватися ці послуги, і від цього залежатиме системно-структурна організація публічної влади. На сьогодні ми маємо ситуацію, коли органи місцевого самоврядування мають широкий комплекс повнова­жень і повинні надавати багато публічних послуг, а відповідних ресурсів для цього не мають. У результаті якість послуг низька, населення незадоволене роботою органів місцевої влади. Ком­петенція місцевого самоврядування нині формується за залиш­ковим принципом, коли органам місцевого самоврядування пе­редають питання не ті, які вони можуть вирішувати, а ті, за які держава не хоче відповідати. Таким чином, на конституційному рівні потрібно закріпити норму, згідно з якою радам громад, об­ласним і районним радам повинна гарантуватися частка в пуб­лічних доходах, відповідно до виконуваних ними завдань. Зміна функцій та компетенції органів місцевого самоврядування різних рівнів має відбуватися водночас із відповідними змінами в роз­поділі публічних доходів.

Безперечно, правові, соціальні, політичні, інституційні, фун­кціональні аспекти реформування місцевого самоврядування в Україні потребують детального аналізу й обговорення. Широка дискусія щодо переваг та недоліків нововведень буде сприяти по­дальшому удосконаленню конституційної регламентації відносин у сфері місцевого самоврядування, посиленню позитивних тен­денцій, які з'являються на місцевому рівні, коли жителі сіл, селищ, міст починають усвідомлювати себе членами особливої соціальної спільноти, яка спроможна самостійно вирішувати питання місце­вого значення, забезпечувати узгодженість суспільних та індиві­дуальних інтересів та потреб.

===== §8. Завдання і значення консультативно-

дорадчнх структур органів державної влади з питань місцевого самоврядування

Ураховуючи, що розвиток місцевого самоврядування є на су­часному етапі одним із найбільш пріоритетних напрямів держав­ної політики України, органи державної влади для розгляду про­блемних питань розвитку місцевого самоврядування створюють консультативно-дорадчі структури.

Це можуть бути спеціалізовані структури, які опікуються лише питаннями місцевого самоврядування, або ж структури, що займа­ються більш широким спектром проблем загальнодержавного, ре­гіонального й місцевого значення, наприклад, Розпорядженням Го­лови Верховної Ради України № 246 від 27 березня 2009 р утворено «Консультативну раду з питань місцевого самоврядування», Поста­новою Кабінету Міністрів України № 309 від 2 квітня 2009 р. - Раду з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування.

Основними завданнями консультативно-дорадчих структур є розгляд, обговорення та вироблення узгодженої позиції з питань розвитку місцевого самоврядування, зокрема щодо:

61. державної політики у сфері місцевого самоврядування;

62. стратегії вдосконалення реалізації державної регіональної політики із забезпечення розвитку регіонів, здійснення кадрової політики та кадрової роботи;

63. пошуку оптимальних шляхів подальшого розвитку місцевого самоврядування, спрямованих на гармонійне поєднання централі­зації та децентралізації публічної влади з метою збалансованого соціально-економічного розвитку регіонів та територіальних гро­мад;

64. розвитку ресурсного, економічного й науково-технічного по­тенціалу на регіональному та місцевому рівнях;

65. проектів актів законодавства України з питань місцевого са­моврядування, загальнодержавних програм економічного, соціаль­ного, науково-технічного, культурного розвитку регіонів;

66. подолання в регіонах негативних наслідків кризи, узгодження пропозицій щодо вдосконалення законодавства з питань місцевого самоврядування;

67. інших питань, що мають важливе значення для вирішення суспільно-політичних та соціально-економічних проблем регіонів та держави в цілому.

Для виконання зазначених завдань консультативно-дорадчі структури здійснюють таке:

68. проводять слухання, розглядають проекти найбільш важли­вих концептуальних, стратегічних та програмних документів із питань розвитку місцевого самоврядування, а також проекти за­конів, інших нормативно-правових актів із питань адміністратив­но-територіального устрою, регіонального розвитку, бюджетного, податкового законодавства, організації діяльності місцевих ор­ганів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, готу­ють відповідні висновки щодо таких проектів;

69. виробляють узгоджену позицію щодо стратегії вдосконален­ня реалізації державної регіональної політики із забезпечення роз­витку регіонів, здійснення кадрової політики та кадрової роботи, а також усунення системних порушень законодавства, виявлених у діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого само­врядування;

70. виробляють узгоджені підходи щодо взаємодії Президента Ук­раїни, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх асоціацій із метою виконання покладених на них Конституцією та законами України повноважень і функцій;

71. сприяють налагодженню зв'язків для взаємодії відповідних консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб з урядом, парламентськими комітетами, міністерствами, іншими центральними й місцевими органами виконавчої влади та органа­ми місцевого самоврядування;

72. розглядають ініціативи місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування з актуальних питань місце­вого самоврядування, регіональної та кадрової політики, спри­яють проведенню консультацій щодо узгодженого вирішення питань;

73. сприяють діяльності органів місцевого самоврядування та їх асоціацій для ефективнішого здійснення ними своїх повнова­жень;

74. обговорюють та аналізують результати мо ніторингу реалізації державної політики з питань регіонального розвитку та місцевого самоврядування, діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, здійснення кадрової політики й кадро­вої роботи, ефективності законів та інших нормативно-правових актів із цих питань;

75. проводять аналіз досвіду іноземних держав у реформу ванні інституту місцевого самоврядування та адміністративно-тери­торіального устрою;

76. узагальнюють та поширюють досвід роботи місцевих рад, їх виконавчих органів, депутатів і посадових осіб органів місцевого самоврядування;

77. здійснюють інші функції відповідно до покладених на них за­вдань.

Консультативно-дорадчі структури керуються у своїй діяль­ності актами чинного законодавства України, а також відповідни­ми Положеннями, в яких більш детально визначається їх правовий статус. Як правило, консультативно-дорадчі структури для вико­нання покладених на них завдань мають право:

-одержувати в установленому порядку від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, державних підпри­ємств, установ та організацій необхідні матеріали та інформа­цію;

-утворювати комісії та робочі групи, залучати в установленому порядку до участі в їх роботі посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування, працівни­ків підприємств, установ і організацій, представників громадсь­кості, вчених та фахівців;

78. користуватися в установленому порядку інформаційними банками даних органів державної влади та органів місцевого са­моврядування, установ та організацій;

79. взаємодіяти з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх асоціаціями й об'єднаннями, іншими консуль­тативними, дорадчими та допоміжними органами й службами, утвореними органами державної влади, науковими установами, навчальними закладами, недержавними аналітичними центрами, громадськими організаціями.

Як правило, коисультативио-дорадчі структури функціонують, дотримуючись принципу колегіальності, їх основною організацій­ною формою роботи є засідання. Члени консультативно-дорадчих структур переважно здійснюють свої повноваження на громадсь­ких засадах.

Отже, значення консультативно-дорадчих структур досить ве­лике. Вони здійснюють низку важливих функцій: інформаційну, аналітичну, експертну, просвітницьку, координаційну, консуль­таційну тощо. Через такі утворення громадськість може впливати на вироблення державної політики у сфері місцевого самовряду­вання, організовувати широке обговорення проектів норматив­но-правових актів, програм, концепцій розвитку місцевого само­врядування. Консультативно-дорадчі структури є осередком для організації ефективної співпраці з громадськими організаціями та іншими об'єднаннями громадян.

Глава 4. =