Контрольні запитання і завдання

1. Що складає найвищу законодавчу основу збереження природи в Україні?

2. Охарактеризувати міжнародне право територіальної охорони природи.

1. Охарактеризувати національне право територіальної охорони природи. '$ 4. Охарактеризувати міжнародне право таксономічної охорони природи.

5. Охарактеризувати національне право таксономічної охорони природи.

6. Які основні документи суміжного екологічного права збереження біоріз­ номаніття?

316

8.3.2. Екологічні правопорушення

Види правопорушень. Норми відповідальності за екологічні пра­вопорушення на природоохоронних територіях визначені Конституцією України (1996 рік), кодексами України - Земельним, Водним, Лісовим, Кримінальним (2001 рік), про адміністративні порушення (1984 рік) та законами України - "Про охорону навколишнього природного середо­вища", "Про природно-заповідний фонд України".

Порушення законодавства України про природно-заповідний фонд тягне за собою дисциплінарну, адміністративну, цивільну (кримінальну) відповідальність, яку несуть особи, винні у:

ш нецільовому використанні територій та об'єктів природно-заповідного фонду чи порушенні вимог наданих дозволів на природо­користування;

• порушенні вимог щодо строків і порядку розгляду клопотань про підготовку проектів створення й організації територій та об'єктів природ­ но-заповідного фонду;

• здійсненні в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, їх охоронних зон забороненої господарської діяльності чи такої ж без попереднього проведення екологічної експертизи або з пору­ шенням її висновків;

• невжитті заходів для попередження і ліквідації екологічних нас­ лідків аварій та іншого шкідливого впливу на території та об'єкти при­ родно-заповідного фонду;

• перевищенні допустимих хімічних, фізичних, біотичних та інших впливів і антропогенних навантажень;

• псуванні, пошкодженні чи знищенні природних комплексів тери­ торій та об'єктів природно-заповідного фонду і зарезервованих земель для включення до його складу;

• самочинній зміні меж, відведенні територій та об'єктів природно- заповідного фонду для інших потреб.

Під час перевірок дотримання вимог природоохоронного законо­давства на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду часто виявляються численні порушення вимог Закону України "Про природ­но-заповідний фонд України", інших нормативно-правових актів з пи­тань охорони, використання та відтворення природно-заповідних тери­торій та об'єктів. Основними видами правопорушень часто є незаконні рубки та пошкодження дерев, порушення вимог правил відпуску дере­вини на пні та правил пожежної безпеки, несанкціонований в'їзд авто­транспорту, влаштування сміттєвих звалищ, самовільне випасання худоби та її прогін через природно-заповідну територію, незаконне по­лювання та вилов риби, збір та реалізація рослин, види яких занесені до Червоної книги України.

317

Законодавством України може бути встановлена відповідальність і за інші правопорушення законодавства про природно-заповідний фонд. Розміри шкоди, заподіяної внаслідок порушення законодавства про природно-заповідний фонд, визначаються на основі кадастрової еко-лого-економічної оцінки включених до його складу територій та об'єктів та спеціальних такс, які затверджуються Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до Кримінального кодексу України екологічними право­порушеннями- на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду вважаються:

• навмисне знищення, руйнування або значне пошкодження лісо­ вих масивів та інших природних комплексів шляхом підпалу чи інших Дій;

• незаконне вирубування дерев, що здійснюється систематично або нанесло велику шкоду;

• мисливство і рибальство в природних заповідниках та інших заборонених для відвідування природоохоронних територіях;

» самовільне зайняття земельних ділянок та самовільне будівни­цтво;

■ порушення правил боротьби з хворобами і шкідниками рослин, що привело до тяжких наслідків.

У зв'язку із загрозою інтенсивного знищення та збіднення біоріз-номаніття до Кодексу про адміністративні порушення та Кримінального кодексу в 1996 році внесено суттєві зміни. Зокрема, впорядковано під­стави притягнення до відповідальності, збільшено розміри адміністра­тивних штрафів. У цілому розширено можливості застосування адміні­стративних покарань щодо порушників природоохоронного законо­давства.

Практика правопорушень. Основними частими порушеннями природоохоронного режиму на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду є: незаконна зміна меж території, забудова коте­джами, видобування корисних копалин, спричинення пожеж, самовіль­ні рубки дерев, відвідування території людьми, випасання худоби, бра­коньєрство, забруднення території побутовими відходами тощо. У 1998 році лише пожежами було знищено рослинного покриву: 50 га в Луган­ському, 120 га в Ялтинському гірсько-лісовому природних заповідни­ках, а також близько 200 га в національному природному парку "Святі Гори". У 2000 році було порушено законодавство про природно-заповідний фонд, коли Івано-Франківська обласна влада разом із ту­ристичним бізнесом в заповідній зоні Карпатського національного при­родного парку запроектували будівництво гірськолижного комплексу, на що були отримані навіть висновки екологічної експертизи та відповідний дозвіл. Два роки йшла боротьба громадськості за найвищу в Україні гору- Говерлу, яка входить водночас до складу територій Карпатського біосферного заповідника та Карпатського національного

318

природного парку. Лише завдяки стійкій і наполегливій позиції Київсь­кого еколого-культурного центру вдалося зупинити цей шквал адмініс­тративного тиску і таким чином врятувати сотні популяцій видів рослин і тварин на заповідних схилах Говерли. Аналогічні екологічні правопо­рушення та порушення земельного права на території Шацького націо­нального природного парку, в якого не було Державного акта на право постійного користування землею (18810 га), в 2004 році були предме­том розгляду Кабінету Міністрів України. В цей рік великого суспільного резонансу серед вітчизняної та міжнародної екологічної громадськості набув Указ Президента України щодо розширення території Дунайсь­кого біосферного заповідника, згідно з яким було дозволено прокласти судноплавний вихід в Чорне море через заповідну зону, вилучивши з неї частину акваторії. Таке рішення вплинуло, насамперед, на структуру та динаміку рідкісних водоплавних птахів, які перебувають під охоро­ною Закону України "Про Червону книгу України".

Початок XXI століття ознаменувався цілим рядом правопорушень на територіях справжніх перлин українського паркобудівництва - Наці­ональному, Нікітському та Донецькому ботанічних садах, де самовіль­но захоплювались території під забудови. На жаль, у ті часи на поруш­ників не було ніякої управи, а зараз втрачені землі вже не повернеш до природоохоронного статусу. Ще багато прикладів порушень законо­давства про природно-заповідний фонд можна навести, хоча б згадати масову забудову в зеленій зоні міста Києва, у тому числі і на природно-заповідних територіях - ботанічному заказнику загальнодержавного значення "Лісники", ботанічній пам'ятці природи "Болото Романівське", заказнику "Жуків острів", парку-пам'ятці садово-паркового мистецтва "Феофанія". Така ситуація в тій чи іншій мірі характерна й для інших регіонів України.

Контрольні запитання і завдання

1. Перелічити види екологічних правопорушень природно-заповідного фонду.

2. Навести приклади екологічних правопорушень природно-заповідного фонду.

319

8.4. Еколого-економічна сфера розвитку 8.4.1. Фінансово-економічний механізм функціонування

Правове поле. Відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" ефективна організація і функціонування природно-заповідного фонду забезпечуються на основі використання таких економічних засобів: економічного обґрунтування організації та розвитку, економічної оцінки, ведення кадастру, диференційованого визначення джерел і нормативів фінансування, надання відповідним підприємствам, установам та організаціям податкових та інших пільг, компенсації у встановленому порядку збитків, завданих порушенням законодавства про природно-заповідний фонд.

Економічне обґрунтування розвитку й економічна оцінка природ­них комплексів та об'єктів природно-заповідного фонду здійснюються відповідно до завдань кадастру на основі спеціальних методик, які за­тверджуються центральним органом виконавчої влади в галузі охоро­ни навколишнього природного середовища України. Фінансування за­ходів щодо природних заповідників, біосферних заповідників, націо­нальних природних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків загальнодержавного значення здійснюєть­ся за рахунок державного бюджету України. Для цієї мети можуть та­кож залучатися кошти бюджету Автономної Республіки Крим, місцевих бюджетів, позабюджетних і благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян. Фінансування заходів щодо регіона­льних ландшафтних парків, а також ботанічних садів, дендрологічних парків та зоологічних парків місцевого значення здійснюється за раху­нок бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів. Для цієї мети можуть також залучатися кошти позабюджетних і благодійних фондів, кошти підприємств, установ, організацій та громадян. Витрати, пов'язані із забезпеченням режиму охорони заказників, пам'яток при­роди, заповідних урочищ та парків-пам'яток садово-паркового мистец­тва, здійснюються за рахунок підприємств, установ, організацій, інших землевласників та землекористувачів, на території яких вони знахо­дяться. Кошти (у тому числі в іноземній валюті), одержані природними заповідниками, біосферними заповідниками, національними природ­ними парками, регіональними ландшафтними парками, ботанічними садами, дендрологічними парками, зоологічними парками, а також підприємствами, установами та організаціями, у підпорядкуванні яких перебувають території та об'єкти природно-заповідного фонду інших категорій, від наукової, природоохоронної, туристсько-екскурсійної, рекламно-видавничої та іншої діяльності в межах природно-заповідних територій та об'єктів, що не суперечать їх цільовому призначенню, є їх

320

власними коштами. За відвідування територій та об'єктів природно-заповідного фонду їх адміністрації, а також підприємства, установи, організації і громадяни, у підпорядкуванні яких перебувають ці тери­торії та об'єкти, за погодженням зі спеціально уповноваженими дер­жавними органами можуть встановлювати плату.

Крім цього, треба відмітити, що Закон України "Про плату за землю" (1992 рік) звільняє природні заповідники, біосферні заповідни­ки, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, ботаніч­ні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки від сплати земельного податку. Підприємства, установи й організації звільняються від плати за землі, включені до складу заказників, пам'яток природи, заповідних урочищ та парків-пам'яток садово-паркового мистецтва.

Програмою "Заповідники" (1994 рік) передбачено, що фінансу­вання розвитку природно-заповідної справи має здійснюватися у централізованому порядку. Для цього Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України за поданням центрального органу вико­навчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища України та за участю інших зацікавлених державних органів щорічно з урахуванням економічних можливостей держави, визначатимуть обся­ги державних централізованих капітальних вкладень і бюджетних кош­тів на проведення заходів, спрямованих на збереження та розвиток природно-заповідного фонду.

Екологічні фонди. Відповідно до Закону України "Про природно-заповідний фонд України" з метою цільового фінансування заходів, спрямованих на забезпечення охорони заповідних природних комплек­сів та об'єктів, розвиток наукових досліджень, здійснення міжнародного співробітництва, еколого-освітньої роботи при природному заповідни­ку, біосферному заповіднику, національному природному парку, регіо­нальному ландшафтному парку, ботанічному саду, дендрологічному парку та зоологічному парку може створюватися цільовий екологічний фонд, до якого надходять:

• частина штрафів та грошових стягнень за шкоду, заподіяну їм у результаті порушення законодавства про природно-заповідний фонд, у розмірі 70 відсотків від загальної суми штрафів та грошових стягнень;

• кошти, одержані від реалізації конфіскованого або вилученого відповідно до законодавства майна, яке було знаряддям або предме­ том екологічного правопорушення на їх території;

• частина платежів підприємств, установ та організацій за забруд­ нення відповідних територій та об'єктів природно-заповідного фонду, що визначається на підставі еколого-економічної оцінки їх впливу на навколишнє природне середовище;

• цільові й інші добровільні внески підприємств, установ, органі­ зацій, у тому числі міжнародних і зарубіжних, та громадян.

321

Кошти, які передані підприємствами, установами й організаціями до цільових екологічних фондів природних заповідників, біосферних заповідників, національних природних парків, регіональних ландшафт­них парків, ботанічних садів, дендрологічних парків і зоологічних пар­ків, не оподатковуються.

Органом управління екологічного фонду є рада, яка розподіляє кошти фонду. До її складу з правом ухвального голосу можуть входити представники адміністрації установ природно-заповідного фонду, дер­жавних органів з охорони природного середовища, громадських еколо­гічних об'єднань, провідні науковці, фахівці, а також представники від громад, підприємств, установ та організацій, які передали в екологіч­ний фонд власні кошти. До складу таких рад біосферних заповідників можуть включатися представники відповідних міжнародних організацій, відомі зарубіжні вчені та спеціалісти. Міжнародний досвід показує, що рада фонду ефективною стає тоді, коли основними її функціями є інформування і співпраця з населенням та природокористувачами. Необхідно розробити механізм економічного стимулювання власників і користувачів земель, підходи щодо активного природоохоронного менеджменту.

Шляхи вдосконалення фінансово-економічного механізму.

В основу вдосконалення фінансово-економічного механізму охоро­ни, відтворення та збалансованого використання природно-заповідного фонду доцільно закласти принципи та критерії цінності природних об'єктів та їх властивостей для людей України і світового співтовари­ства. Економічна цінність визначається через економічну оцінку як ос­новний засіб альтернативи вилучення природних ресурсів для запові­дання. Оцінка цінностей природних об'єктів та їх властивостей встановлюється з метою визначення ціни за природні ресурси, які ма­ють екологічне, економічне та соціальне значення. Звідси ціна ство­рення території чи об'єкта природно-заповідного фонду повинна бути пов'язана зі ступенем поліпшення здоров'я населення, рівнем екологіч­ної якості промислової та сільськогосподарської продукції, а головне з вартістю екологічних збитків, яких вдалося запобігти завдяки природ­но-заповідному фонду.

Під час резервування та створення територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду головною проблемою є з'ясування балансової вартості на основі економічних оцінок природних ресурсів, у результаті вилучення яких планується отримати прямий дохід, а також їх соціаль­ної значущості в умовах природно-заповідного фонду. Економічна оцінка останньої ґрунтується на ціні акумульованих ними обсягів екологічно чистої води, повітря, фунту, біорізноманіття, кількісних і якісних варто­стях оздоровчого, рекреаційного, освітнього, наукового, культурного, етнічного, історичного, інформаційного й іншого потенціалу, екостабілі-

322

зуючих властивостей ландшафтів, раритетних цінностей природи на світовому ринку тощо. На підставі проведення економічної оцінки при­родних комплексів, варто встановити обсяги пільг землекористувачам і землевласникам у разі утворення на їх землях природно-заповідних територій, визначити чіткі механізми фінансування з різних джерел у межах таких територій та об'єктів. Не менш важливим є запроваджен­ня процедури екологічного страхування, зокрема для компенсації шко­ди, заподіяної на територіях та об'єктах природно-заповідного фонду внаслідок стихійних природних явищ чи промислових аварій і катаст­роф. Разом з тим слід вжити необхідних заходів для фінансового за­безпечення відповідних заходів в Україні за рахунок різноманітних між­народних фондів та організацій. Важливе значення для установ природно-заповідного фонду поліфункціонального призначення має ступінь готовності відпочиваючих платити за користування рекреацій­ними ресурсами, для чого попередньо проводяться соціологічні опиту­вання.

Фінансове оздоровлення установ природно-заповідного фонду пов'язується з економічною оцінкою, яка виводиться із балансової вар­тості кожної природно-заповідної території, її природних ресурсів, ін­фраструктури, доходів від екологічно чистої промислової та сільсько­господарської продукції, а також від платних послуг відповідних установ природно-заповідного фонду. На поліфункціональних природ­но-заповідних територіях, за винятком їх заповідних зон, забезпечу­ються умови для екологічно зорієнтованого й економічно виваженого збалансованого природокористування. Ціна природних ресурсів зале­жить від загальної екологічної цінності екосистем, з яких вони вилучені, і регулюється ринком під знаком екологічно чистої продукції з грифом природно-заповідного фонду. Платні послуги застосовуються у рекре­аційній, туристичній, лікувально-оздоровчій, освітній, науковій, інфор­маційній, природоохоронній та інших сферах поза заповідними зонами.

Власні кошти установ природно-заповідного фонду мають бути направлені на щорічне зменшення доходів від природно-сировинної бази, обсяги яких визначаються в індивідуальному порядку. Натомість збільшується частка доходів від реалізації продукції сільського госпо­дарства, переробної галузі, мінеральних вод, сувенірів, від рекреацій­них, туристичних, лікувально-оздоровчих, освітніх, наукових, інформа­ційних та інших послуг. Природні заповідники можуть отримати кошти від реалізації сировини природних ресурсів, які вилучаються в приро­доохоронних цілях на господарських ділянках, платних послуг в експерт­ній, освітній та науковій сферах, екскурсійної, музейної, бібліотечної та іншої діяльності. Біосферні заповідники, національні природні й регіо­нальні ландшафтні парки можуть отримати кошти за рахунок реалізації сировини природних ресурсів, що вилучаються в природоохоронних

323

цілях, продуктів її переробки, продукції сільського господарства, рибаль­ства та бджільництва у зонах господарського призначення, виробів народного промислу, різьб'ярства та сувенірів, екобізнесу та біобізнесу в зонах господарського призначення, об'єктів використання інфрастру­ктури, матеріально-технічної бази й транспорту, платних послуг від рекреаційної, туристичної, лікувально-оздоровчої, освітньої, наукової, природоохоронної сфер поза заповідними зонами, музейної, бібліотеч­ної та іншої інформаційної діяльності. Рівень оплати за перебування на природно-заповідній території повинен бути в прямій залежності від величини ціни природи, її унікальності чи своєрідності.

Для цього необхідно розробити спеціальний механізм економічно­го та правового забезпечення функціонування у ринкових умовах при­родно-заповідних територій, особливо поліфункціонального призна­чення. Доцільно відобразити основні засади державного управління природно-заповідного фонду, фінансування заповідників та національ­них природних парків як науково-дослідних установ, систему отриман­ня правових знань працівниками тощо. В установах природно-заповідного фонду поліфункціонального призначення держава фінан­сує в основному природоохоронні, наукові, екоосвітні заходи, а розви­ток рекреаційної індустрії здійснюється на засадах самофінансування. Перелік послуг затверджується для кожної установи окремо. З метою коригування науково обґрунтованого управління доцільно запровадити щорічну наукову експертизу економічних нововведень у діяльності установ природно-заповідного фонду. Це дасть змогу раціонально за­планувати програму економічного всеобучу, що сприятиме зміні світо­гляду суспільства на роль природно-заповідного фонду в народному господарстві. Нове мислення та відношення людей до природно-^; заповідних територій має ґрунтуватися на економічних засадах ступе­ня збереженості і відтворення біорізноманіття, збалансованому приро­докористуванні ресурсами поліфункціональних природно-заповідних територій, дотриманні національного та міжнародного екологічного права.

Важливим напрямом удосконалення фінансово-економічного ме­ханізму є залучення вітчизняних та іноземних інвестицій у розвиток інфраструктури національних природних парків та інших поліфункціо­нальних установ природно-заповідного фонду. Світоглядом працівни­ків сфери охорони природи має стати розуміння того, що її збереження є загальнонародною справою в ім'я нинішніх і прийдешніх поколінь. Природоохоронна діяльність здійснюється, насамперед, за кошти плат­ників податків і з певними обмеженнями для них щодо природокорис­тування, але це має компенсуватися через збережені природні цінності та забезпечення благ у вигляді їх безпосередньої участі в цій справі, створення достойних умов відпочинку, отримання задоволення від

324

споглядання за дикою природою, забезпечення вичерпною інформаці­єю про стан довкілля тощо. Кінцева мета фінансово-економічного ме­ханізму полягає у виведенні установ природно-заповідного фонду на економічну та фінансову стабільність і визначення пріоритетів перспек­тивного розвитку.