Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Эпоха великих реформ. Том 2. Монография
.pdf
.
участию. Уровень городского общественного устройства может быть
поднят под тем и едва ли не единственным в малых городах условием, чтобы допущен был налог на квартиры, и обстоятельством сим,
быть может, обусловливается весь успех применения нового Городового Положения⁴⁴.
Провинциальные городские головы (Милютин, Русанов и Шатунов) отвергали квартирный налог ввиду технической трудности взимания его и ничтожности его размеров. Московский гласный
Д. Д. Шумахер, признавая пользу квартирного налога, полагал предоставить на усмотрение городов введение его, с чем согласилось
и большинство комиссии. Государственный совет со своей стороны
тоже согласился с этим мнением, добавив, чтобы Министерство
по установлении городами этого налога ввиду его справедливости
и для привлечения к участию возможно большего числа людей образованных и достаточных, внесло в законодательном порядке общий
проект квартирного налога
.
⁴⁵
Ожиданиям этим не суждено было осуществиться. Государство
само успело ввести квартирный налог, а городские думы благодаря
преобладанию в них купеческого элемента (Городовое Положение
г., как известно, в этом направлении пошло еще дальше) и не думали о расширении избирательного права в пользу образованных
классов. В Москве такой проект был отвергнут в г.
, и благо-
⁴⁶
даря Городовому Положению создалось такое положение, что заслуженный профессор, видный ученый или медик должен был фиктивно выправить за два года приказчичье свидетельство или купить
какую-нибудь развалину на окраине города, чтобы получить право
участия в городских выборах.
v.
Один из крупных недостатков Городового Положения г. — это
столь вредное и с теоретической, и с практической точек зрения соединение в лице городского головы председательства в городской
думе и в городской управе. История этого неудачного постановления, которому вовсе не причастно Министерство внутренних дел, такова. Еще местные комиссии указывали на неудобство соединения
председательства в одном лице для двух собраний, из коих одно кон-
Материалы,
⁴⁴
Материалы,
⁴⁵
Общ. хоз. Москвы, i, i. С. , . Там же. С. .
⁴⁶
iii
. С. , .
iii
. С. .
. .
тролирует другое. Этого не было и в дореформенное время, так как
общих дум нигде в действительности в провинции не существовало⁴⁷.
Хотя такое соединение и существовало в С.-Петербурге по Положению г., но отношения общей думы к распорядительной, в которой и сосредоточивалась в действительности та небольшая власть,
которую оставляла администрация городскому обществу, были так
ненормальны⁴⁸, что никому не могла прийти в голову мысль о перенесении этой аномалии в преобразованные учреждения.
В первом же проекте, составленном А. Д. Шумахером при Валуеве,
прямо устанавливалось избрание думою особого председателя (§ )
и в подкрепление этого постановления приводились соображения,
высказанные некоторыми местными комиссиями относительно необходимости, чтобы думы общая и распорядительная имели не одно-
—
го, но особого в каждой из них председателя. «Действительно,
говорится в записке А. Д. Шумахера, — если дума общая должна быть учреждением, постановляющим определения и контролирующим, а дума
распорядительная — учреждением исполнительным, то, для того чтобы оба эти учреждения вполне соответствовали своему назначению,
необходимо в самой организации их устранить все то, что могло бы
противоречить их назначению. Председательство городского головы
в обоих учреждениях имеет то существенное неудобство, что это может стеснять свободу общей думы в поверке действий исполнительной власти общественного управления, которая преимущественно,
а во многих местностях (где не будут учреждены распорядительные
думы) исключительно будет находиться в руках городского головы,
а с другой стороны этот порядок может ставить самого городского голову в ложное положение в тех случаях, когда мнения обеих дум не будут между собою согласоваться, например, когда распорядительная
дума найдет приговор общей думы (при составлении коего председательствовал голова) несогласным с законами. Подобное сему неудобство имелось в виду и при издании Положения о земских учреждениях, ибо Положением этим определено, чтобы уездные и губернские
управы имели особых от земских собраний председателей (ст. , ,
, ). Поэтому с возложением на городского голову обязанностей
по исполнительной части общественного управления, будет ли он исполнять эти обязанности как председатель распорядительной думы
или как отдельное должностное лицо, правильнее было бы устано-
Материалы, i. С. .
⁴⁷
Распорядительная дума, будучи подчиненною общей, могла приостанавливать
⁴⁸
ее постановления и протестовать пред администрациею.
.
вить, чтобы председательство в общей думе возложено было на особое лицо, избираемое самою думою из своей среды, а городской голова пользовался лишь правами ее члена»⁴⁹.
Эти соображения были так практичны и логичны, что с ними вполне согласилось и ii отделение Е. И. В. канцелярии, а также составители второго проекта при Тимашеве. Впервые неудачная мысль о соединении обоих председательств была настойчиво высказана экспертами.
Большинство из них (петербургский голова Погребов, московский —
кн. Черкасский, а также харьковский, елецкий, вознесенский и петербургский гласный Лихачев) стояли за соединение в лице головы
председательства в думе и управе и между прочим указывали на практику столичных дум и неудобство иметь две (?) власти, на положение
головы как главного (?) распорядителя городского хозяйства, неизбежность столкновений (?) между председателями и пр. Кн. Черкасский еще указывал на удобство для правительства такого соединения
в случаях столкновения интересов администрации с городскими
.
⁵⁰
Против соединения высказалось меньшинство, и в том числе директор хозяйственного департамента А. Д. Шумахер и московский
гласный Д. Д. Шумахер. А. Д. Шумахер, между прочим, говорил: «Хотя
кн. Черкасский (в пользу соединения) приводил то, что голова, соединяя в своих руках председательство в городском собрании, легко
мог бы провести в оном некоторые дела соответственно желаниям
администрации, но это самое указание в то же время убеждает и в том,
что голова в других делах, нисколько не интересующих администра-
цию, может влиять на собрание, на исход дела согласно собственным
его желаниям и видам. Нельзя при этом упускать из виду, что каждому
общественному деятелю, преданному своему делу и сколько-нибудь
энергичному, присуще желание провести задуманное им дело и для
достижения этой цели употребить свое влияние, где то окажется возможным. Поэтому всякий городской голова, даже самый благонамеренный, председательствуя в городском собрании, едва ли мог бы
быть до такой степени беспристрастным руководителем прений,
чтобы совершенно отрешиться от своих воззрений и отказаться
от естественного желания провести их в собрании. Вообще едва ли со-
—
единимы в одном лице две роли
главного защитника рассматриваемого представления и беспристрастного руководителя прений при обсуждении этого представления»
.
⁵¹
Материалы, i. С. .
⁴⁹
Материалы,
⁵⁰
Там же,
⁵¹
iii
. С. .
iii
. С. .
. .
Министр внутренних дел Тимашев высказался также против соединения и между прочим сослался на Земское Положение г.,
введшее разделение должностей председателей земского собрания
и земской управы⁵². Государственный совет однако согласился с мнением большинства экспертов. Мотивы Государственного совета приведены в официальном издании Городового Положения, выпущенном Хозяйственным департаментом, а потому приводить их здесь
не будем. Они повторяют те же соображения, которые были высказаны экспертами. А. А. Головачев в своем труде «Десять лет реформ»
подробно разбирает эти мотивы. Доказав весьма убедительно всю
несостоятельность этих мотивов, г. Головачев высказывает догадку,
что основанием для создания господствующего положения городского головы, имеющего, кроме председательства в думе и управе, блюсти и за законностью их постановлений, было «опасение, что представители города вследствие увлечения могут вступить в оппозицию
и выйти из пределов предоставленного им круга действий»
, и жела-
⁵³
ние иметь для подобных случаев прямое ответственное лицо. Догадка
г. Головачева оказывается совершенно справедливою. Сличая выписки из журнала общего собрания Государственного совета, приведенные в помянутом официальном издании под ст. Городового Положения, в них находим пропуск, как раз затрагивающий вопрос именно с этой точки зрения. Вот что говорится в этом пропущенном месте
журнала, повторяющем доводы эксперта кн. Черкасского:
«Совмещение председателя думы и управы в одном лице представляется важным и для самого правительства, в интересах которого необходимо, чтобы во главе городского управления стояло лицо, значение
коего давало бы ему способы вовремя сдержать увлечения и надлежащим образом направить общество; такое значение головы есть лучшее ручательство против незаконных постановлений как в думе, так
и в управе. При разделении же властей правительство поставило бы
себя в необходимость иметь дело с двумя представителями городского общества, из которых один, сделавшись почти правительственным
чиновником, не имел бы по известным вопросам надлежащего в глазах общества веса, тогда как другой, побуждаясь, напротив, желанием
казаться вполне независимым от всякого влияния административной
власти, мог бы нередко преследовать не вполне согласные с видами
правительства цели» (Журн. общ. собр. Госуд. совета мая г.)⁵⁴.
Там же,
⁵²
Головачев. «Десять лет реформы». С. .
⁵³
Материалы,
⁵⁴
iii
. С. .
iii
. С. .
.
Полицейские опасения, коими внушено было соединение должностей председателя думы и управы, как показал многолетний опыт,
не имели никакой реальной почвы, а между тем практические неудобства этого постановления, открывшие широкий простор для произвольных действий и самодурства городских голов, одержимых крайним самомнением и относившихся враждебно к критике со стороны
гласных действий их, как председателей управы, принесли немало вре-
да правильному развитию городского хозяйства на началах самоуправления. При наших нравах, далеко не поощряющих стойкое отстаивание мнения и далеко не благоприятствующих борьбе с фактическими носителями власти на почве законности, заранее предсказанные
А. Д. Шумахером и др. неудобства такого нежелательного совмещения
не только с избытком оправдались, но были и превзойдены, например, во время пресловутого «Алексеевского режима» в Москве.
vi.
Едва ли не самое главное назначение нового общественного устройства было освобождение городского управления от угнетающей, все
тормозящей опеки административной власти. Как только в г. министерство запросило провинцию о ее пожеланиях, то единодушно,
хотя и без всякого предварительного уговора, она отвечала: самостоятельности и освобождения от парализующего гнета губернатора, губернского правления и местного полицейского начальства.
Обозревая содержание ответов местных комиссий, министерство так резюмирует сущность дела. «Неудовлетворительность существующего положения городских учреждений и отношений их к административным властям комиссии единогласно объясняют отсутствием самостоятельности первых во всех главнейших действиях
по городскому хозяйству и благоустройству. Мысль эта пробивается
в соображениях комиссий всюду, где представляется к тому удобство
и возможность». Затем составитель проекта приводит несколько образчиков из отзывов комиссий. Тверская комиссия заявляла: «В настоящее время дума подчинена, кроме начальника губернии, губернскому правлению, казенной палате и строительной комиссии. Эта
многосторонняя зависимость города от губернских властей, замедляя успех всякого дела продолжительною перепискою и бесполезными формальностями, стесняет и думу, и городское общество в исполнении самых иногда необходимых предприятий, тем более что
губернское начальство, на разрешение которого восходят как всевозможные мелочи (так, например, городская дума должна просить
. .
разрешения губернского правления даже на продажу навоза от пожар-
ных лошадей (курс. подл.) стоимостью не более р., для чего назначаются торги), не всегда действует сообразно потребностям города и,
не зная хорошо его нужд, часто не утверждает предположений думы
и перемешивает сборы: так, налог, существующий в Твери для замо-
⁄
щения города, слит с другими доходами и
мощенными
.
⁵⁵
города остаются невы-
Бузулукская и Самарская комиссии указывают: «Зависимость городского управления от губернского правления и казенной палаты без дачи отчетности в городское управление⁵⁶ признается крайне неудобною, потому что оно, будучи стеснено в своих действиях,
делается как бы равнодушным к городским интересам и заботится
не столько о пользах его, сколько о том, чтобы все имело законное
основание, т. е. разрешение губернского правления, а между тем общество, не зная назначения городских доходов и расходов, смотрит
на это дело как на совершенно для него чуждое и остается нимало
в нем незаинтересованным». Далее комиссии указывают на убыточность для города старой чиновничьей опеки; городские оброчные
статьи благодаря множеству формальностей дают мало, постройки
обходятся дорого, ремонты задерживаются и увеличиваются. Нижегородская комиссия оглашает следующий факт: «В продолжение
лет сряду было передано на стены Кремля в строительную комиссию до р., но стены сии, несмотря на их непрерывный ремонт,
не только не приведены в исправность, но в настоящее время требуют на улучшение уже не р., а руб. на том основании, что повреждения по северной стороне и в башнях, по мнению строительной комиссии, весьма увеличились» (курс. подл.)⁵⁷.
Материалы, i, , .
⁵⁵
М. П. Щепкин указывает, что Московский попечительный о тюрьмах комитет
⁵⁶
ежегодно получал от городской кассы суммы свыше действительной надобности и никогда их не возвращал, и не зачитывал их, а образовал запасный капи-
i,
тал (См. назв. соч. Щепкина. Ч.
Материалы, , . Нашлись даже такие зоилы преобразовательной эпохи, кото-
⁵⁷
рые утверждают, что именно это время существования «безгласных дум», кои
служили ширмами для своевольного хозяйничания губернаторской канцеля-
рии было временем наибольшего процветания наших муниципалитетов, когда
«города жили спокойною деловою жизнью и не представляли зрелища борь-
бы партий» (Современная Россия, ). Так рисует поборник реакционной
сословности Пазухин порядки, о которых официальные ревизоры писали,
что «представители общества нередко думают только о том, как поживиться
).
.
Даже в столицах, где городскому обществу была предоставлена хоть
небольшая доза самоуправления, администрация де-факто могла совершенно безнаказанно парализовать деятельность городских распорядительных дум, если почему-либо постановления их не нравились
ей. Администрации не нужно было вести никакой активной борьбы,
а достаточно было ей просто не давать ходу
приговору думы, и думе
⁵⁸
не оставалось никаких средств добиться исполнения своего приговора, разве только «поклониться» чинам губернаторской канцелярии.
Просвещенный руководитель городской реформы А. Д. Шумахер⁵⁹,
человек образованный, основательно знакомый с городским хозяй-
ством в России и в Европе, хорошо сознавал необходимость самостоятельности муниципалитетов. В составленной им при деятельном
содействии вице-директора Л. Н. Второва первой же записке читаем:
«Установление правильных отношений городского общественного
управления к административным властям составляет весьма важное
условие для того, чтобы преобразование сего управления имело надлежащий успех. Нельзя отрицать, что независимо от строгой опеки
со стороны правительства, которой ныне подчинено оно, особенно
по делам хозяйственным, неопределенность упомянутых отношений,
дающая повод к разного рода недоразумениям и пререканиям, служит отчасти причиною того равнодушия к общественным делам, в котором обыкновенно упрекают городские общества. В новом проекте
Пол. о город. хоз. точнее определены отношения административных
властей к общественному управлению, причем предположено управлению сему (согласно Высочайшим повелениям марта и октября г.) предоставить большую самостоятельность и большее доверие…
Так как, — продолжает записка, — административная губернская власть
по существу своих обязанностей есть блюстительница государственных польз и повсеместного точного исполнения законов (писалось
до судебной реформы), то она должна наблюдать, чтобы управление
это не выходило из круга предоставленных ему действий и не допускало нарушений закона. Но для ограждения общественных учреждений от неправильных действий администрации необходимо точнее
на счет общества, пользуясь покровительством местных властей» («Общ. хоз.
i, i,
Москвы»,
Обществ. хоз. Москвы. Там же. С. .
⁵⁸
До конца дней своих († января ) А. Д. Шумахер остался верен принципам
⁵⁹
преобразовательной эпохи и в звании старшего сенатора департамента Сената всегда стойко отстаивал гарантированные законом права местного самоуправления.
).
. .
определить самый порядок наблюдения»⁶⁰. Далее упоминается, что
с этой целью губернатору предоставляется в известный срок в случае
несогласия своего с общественным управлением переносить возникшее пререкание на рассмотрение Сената.
Соответственно этим соображениям было проектировано, что
губернатор (по губернскому правлению) может опротестовать приговоры городской думы, если находит их неправильными, а затем
в случае несогласия думы с протестом перенести дело в двухнедельный срок в Сенат. Второе отделение Е. И. В. канцелярии с своей стороны полагало более удобным, применительно к ст. Уст. гр. суд.,
учредить особое смешанное губернское присутствие, в состав которого внести председателя окружного суда, председателя земской
управы и казенной палаты, городского голову⁶¹. При обсуждении вопроса в большой комиссии при участии экспертов большинство комиссии высказалось за учреждение такого присутствия, но меньшинство считало введение его неудобным, так как оно может лишить
самостоятельности городскую думу⁶². Другие эксперты (кн. Черкасский и В. И. Лихачев) стояли за учреждение губернского присутствия
и полагали, что коллегиальное обсуждение дела не только не умалило бы, но усилило самостоятельность общественного управления.
Гласный Лихачев при этом предложил, чтобы губернатору предоставлено было право протеста только в случае, когда действия «общественного управления противны законам», но «не общим пользам
государственным», как значилось в проекте (и как установлено Положением г.). Ссылаясь на то, что это выражение неопределенно и в известных случаях может быть предметом слишком широкого
толкования в ущерб самостоятельности общественного управления,
Лихачев предлагал исключить это выражение из проекта, и большинство комиссии согласилось на это⁶³.
А. Д. Шумахер считал вредным предоставление губернскому месту права толкования закона. Соображения опытного государственного деятеля имеют серьезное значение, особенно ныне, ввиду существования с г. губернских присутствий, постановляющих
окончательные решения по делам, подсудным земским начальникам.
«Пререкания о смысле закона не могли быть предоставлены раз-
—
решению местного присутствия,
писал А. Д., — ибо в таком случае
Материалы, i. С. .
⁶⁰
Материалы, i. С. .
⁶¹
Там же,
⁶²
Там же,
⁶³
iii
. С. .
iii
. С. .
.
в каждой губернии открывалось бы особое учреждение с компетенциею в толковании закона, — компетенциею, принадлежащею по основным законам одному Правительствующему Сенату, что независимо от противоречия коренным началам государственного устройства, имело бы последствием то, что один и тот же общий (курс. под.)
для всех (а не местный) закон был бы толкуем и применяем различно
в различных губерниях. Такое разнообразие в разрешении вопросов
о смысле закона едва ли может быть терпимо в государстве, имеющем единую (курс. подл.) законодательную власть, которая не может
допускать, чтобы общий для разных местностей закон был всюду понимаем и применяем не в одинаковом смысле»
.
⁶⁴
Эти явные опасности устранены тем, что установлено было право
обжалования решений присутствия думою и частными лицами в Сенат (§ проекта). Но замечательно, что А. Д. Шумахер в почтенных
заботах о большей самостоятельности самоуправления до последней
минуты боролся против губернского присутствия, и в представлении,
при коем министр внутренних дел Тимашев вносил проект в Государственный совет, между прочим, говорилось: «Предоставление присутствию не только утверждать или отменять определения городского собрания (думы), но и права постановлять взамен оных свои решения,
подлежащие исполнению со стороны городского управления должно бы подорвать ту самостоятельность, которая предоставлена в делах
городского хозяйства и устройства городскому управлению другими
статьями проекта, и в этом отношении Городское Положение существенно отступало бы от Полож. о земск. учрежд., которое несравненно более ограждает земство от вмешательства в дела оного губернской
власти, чем были бы ограждены города при предоставлении губернскому присутствию решать городские дела по существу»⁶⁵.
Государственный совет высказался за учреждение губернского
присутствия. Указав на то, что губернское присутствие предназначается для обсуждения не хозяйственных дел города, а лишь постановлений думы с точки зрения законности, совет считал неопасным для самостоятельности городов введение присутствий ввиду того что окон-
чательным судьею в этого рода делах будет по-прежнему Сенат. Далее,
присоединившись к соображениям экспертов, совет высказал: «Одно
из главных возражений против предполагаемого нового присутствия
заключается в том, что с передачею на его рассмотрение найденных
губернатором неправильными постановлений городского собрания
⁶⁴
⁶⁵
Там же,
Материалы,
iii
. С. .
iii
. С. .
. .
уничтожится всеми признаваемая необходимою самостоятельность
городского общественного управления. С мнением этим трудно согласиться, ибо окончательным судьею в делах сего рода по-прежнему
будет Правительствующий Сенат. Сверх того, опасаться уменьшения
самостоятельности городов вследствие учреждения присутствия нет
основания еще и потому, что присутствие это будет обсуждать те же
самые вопросы, которые без него рассматривал бы один губернатор,
следовательно, пределы губернского надзора в обоих случаях будут
одинаковы и притом в обоих случаях в качестве лишь первой инстанции и с правом для каждого переносить дело в Сенат. Вопрос, посему,
заключается только в том, какая опека в этих условиях могла бы быть
опаснее для самостоятельности общественного управления — единоличная или коллегиальная». Поставив и подчеркнув этот вопрос, Государственный совет счел излишним отвечать на него и продолжал:
«К тому же если не будет учреждено присутствие, то губернатору да-
ется право приостанавливать до воспоследования решения Сената
исполнение постановлений городского собрания, а такая приостановка во многих случаях будет равносильна отмене их и, как доказал опыт земских учреждений (например, по протестам губернаторов против смет), поведет к чрезвычайным затруднениям. Независимо от сего нельзя не остановиться на единогласных почти отзывах
городских голов и гласных, заявивших, что предположенное присутствие, как составленное из лиц беспристрастных и более или менее
от губернатора независящих, признается ими за учреждение, охраняющее интересы городов и весьма важное в том отношении, что
вопросы разрешались бы Сенатом не по личным объяснениям одного губернатора, как было доселе, а и по отголоску общественного
мнения, выражением коего могли бы служить решения присутствия
в связи с постановлениями городских собраний»
.
⁶⁶
Практика вполне подтвердила правильность взгляда совета: учреждение губернского присутствия считается таким компетентным
судьею, как М. П. Щепкин, за одно из лучших нововведений Гор. Положения г. «Учреждение такого присутствия на чисто колле-
—
гиальных началах может,
писал г. Щепкин, — не только послужить
оплотом против единоличных решений губернаторов, но и приучить
даже их самих к большей подчиненности голосу коллегии; вот почему
в этом новом учреждении нельзя не видеть гарантии для общественной самостоятельности»
.
⁶⁷
Материалы,
⁶⁶
См. назв. соч. С. .
⁶⁷
iii
. С. – .
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]