Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Эпоха великих реформ. Том 2. Монография
.pdf
.
Н. А. Милютин прослыл «красным»²⁴, то не трудно вообразить себе,
что происходило в царстве провинциальных «помпадуров» и Сквоз-
ников-Дмухановских, где для произвола административного при безгласности общества и отсутствии всякого контроля высших властей
не было никаких препон.
iii.
С конца -х годов, когда только что началось в России пробуждение
общественной мысли и наступила эра возрождения, со всех сторон
стали указывать на необходимость уничтожения административной
опеки, сковывавшей и парализовавшей всякую общественную само-
деятельность. В это же время начали поступать ходатайства о реформе городского управления по типу всесословного управления, существовавшего в Петербурге. После освобождения крестьян в преобразовательной программе П. А. Валуева значилось и преобразование
городов. марта г. последовало Высочайшее повеление о без-
отлагательном принятии мер к улучшению, точнее к созданию общественного управления. В тот же день Высочайше утверждено было
«Положение об общественном управлении города Москвы», кото-
рое осуществляло часть прогрессивных предложений проекта московского Тучковского комитета²⁵, составлявших шаг вперед сравнительно с петербургским образцом.
Элемент сословности был несколько ослаблен благодаря полному отделению сословных учреждений от городских, допущены были
впервые в городское управление крестьяне и уничтожено привилегированное положение дворян и купцов в составе распорядительной
думы в ущерб мещанам и ремесленникам. Городские учреждения полу-
чили сравнительно большую самостоятельность, приближаясь к само-
управлению. Дума созывалась городским головою без предварительного разрешения губернатора, а из распорядительной думы удален коронный чиновник. В прекрасной записке генерал-адъютанта Тучкова
См. н. Лероа-Болье. С. .
²⁴
Под председательством московского генерал-губернатора, П. А. Тучкова, в состав
²⁵
комиссии входили, кроме коронных чиновников, предводитель дворянства,
городской голова и представитель купечества. В благодарность за услуги, оказанные городскому самоуправлению либеральным администратором, Москва
приняла на свой счет похороны умершего в г. Тучкова, основала стипендию его имени, поставила памятник на его могиле и портрет в зале думских
i,
заседаний. Общ. хоз. Москвы.
. С. , прим.
. .
приведены такие веские соображения в пользу его удаления: коронный чиновник «фактически становится как бы начальником своих товарищей и своим присутствием подрывает доверие к ним со стороны
выбравших их сословий и ослабляет их усердие к пользе общественной, которое растет только в труде самостоятельном»
. Кроме того,
²⁶
возвышено было положение общей городской думы, которая в Петербурге была в непосредственном ведении генерал-губернатора, а распорядительная дума, сносившаяся с губернским правлением рапортами, возведена на равную с ним степень губернского места. При этом
Тучковский комитет приводил в основание такого изменения как размеры московского городского хозяйства, так равно и то, что распорядительная дума имеет в общей думе «опору своей самостоятельности
и гарантии против недоверия правительства и общества».
Одновременно с введением в Москве нового Положения Министерство внутренних дел приступило к собиранию материалов для
постановленной на очередь городской реформы. Осуществление городской реформы затянулось на слишком лет, частью благодаря
смене главы министерства в г., когда на место П. А. Валуева был
назначен генерал-адъютант А. Е. Тимашев, частью благодаря сложному законодательному плану, над выполнением которого много и добросовестно поработал один из видных и убежденных деятелей преобразовательной эпохи, директор хозяйственного департамента (ныне
сенатор) А. Д. Шумахер, руководивший всем делом подготовки и введения реформы в действие.
Первая стадия работы заключалась в собирании исторического
статистического и бытового материала о состоянии русских городов,
и она была выполнена в – гг. Результатами работ были следующие издания министерства:
) историческое обозрение правительственных мер по устройству
городского общественного управления;
) муниципальные учреждения в главнейших государствах Западной
Европы;
) экономическое состояние городских поселений Европейской Рос-
сии, в двух томах²⁷;
) свод соображений местных комиссий об улучшении городского
общественного управления.
Общ. хоз. Москвы. i, . С. .
²⁶
Кроме вышеуказанного в прим. на стр. , в г. был выпущен и , посвя-
²⁷
щенный городам Сибири, и другие издания, которые будут указаны ниже.
.
Самая любопытная часть материалов — это свод отзывов местных городских комиссий. Это единственное по размерам местное, общественное расследование, которое ни раньше, ни впоследствии, к сожалению, не повторялось. Инициатива и исполнение этой незаменимой меры принадлежит А. Д. Шумахеру. Для руководства комиссий
разослана была обширная программа, составленная А. Д. Шумахером²⁸ и обнимавшая все стороны городского управления. Комиссии
составлялись губернатором из местных граждан, мнения коих в подлиннике представлялись в министерство. Таких заключений или пожеланий местных жителей поступило , и одно краткое изложение
их содержания занимает печатных страниц²⁹.
Как и следовало ожидать, провинция оказалась не так безмолвна
и бессмысленна, какою ее привыкла выставлять петербургская бюрократия. С содержанием некоторых из заключений мы познакомим
дальше, теперь же отметим, что как ни забито и невежественно было
городское население, все-таки огромное большинство заключений
выражало совершенно разумные основания для будущей организации: уничтожение административного гнета и подавляющей чиновничьей опеки, уравнение сословных прав и т. п. Попадались и немногие курьезные мнения, шедшие из «медвежьих углов» и поражавшие
своим убожеством: так гор. Бабиновичи (Могил. губ.) высказывался
за устройство в городах управления по образцу сельского. ничтожных, но «счастливых» городов оказались затянутыми такою непроницаемою тиною китайского квиетизма, что не усматривали «никакой надобности» в изменении существующих учреждений. Перекопская комиссия была необычайно сурова к холостым и требовала,
чтобы и выборные, и гласные были люди женатые³⁰. Но в общем про-
винциальные города лицом в грязь не ударили.
По получении отзывов местных комиссий хозяйственный департамент составил в г. два проекта Положения о городском общественном управлении и о городском хозяйстве с очень дельными объяснительными к ним записками³¹, в коих А. Д. Шумахером сгруппированы были отзывы местных комиссий. Проекты были посланы
на заключение ii отделения Е. И. В. канцелярии.
ii
отделение разобрало подробно проект, и управлявший им
статс-секретарь Д. Сольский высказал следующее интересное, заслу-
Материалы, . С. – .
²⁸
Там же. С. – .
²⁹
Там же, i С. , .
³⁰
Она занимает почти страниц (Там же, i. С. – ).
³¹
. .
живающее полного сочувствия, мнение: «Второе Отделение, с особенным вниманием изучив это многосложное дело, признает нужным, прежде чем войти в подробности, выразить общее мнение свое
о составленной в Министерстве внутренних дел работе, между прочим и о методе, наблюдавшемся при ее совершении. Избрание хорошей методы при проектировании важной перемены в законодательстве есть одно из главнейших условий успешности задуманного
преобразования, и посему предмет этот не должен быть оставляем
без внимания. Ход настоящего дела в этом отношении удовлетворяет, по мнению Второго Отделения, самым взыскательным требованиям и может служить образцом того порядка, от которого желательно бы никогда не отступать при составлении новых обширных
законоположений. Предварительная разработка главнейших вопросов на местах лицами, близко знакомыми с практическою стороною
дела, изложение всех полученных таким образом отзывов в правильной системе, в особенности же замечательное собрание статистических сведений о положении наших городов, равно как исследования
об историческом их развитии и о муниципальном устройстве других европейских государств придают настоящему труду Министерства внутренних дел полноту и законченность, представляющие ручательство зрелости и обдуманности всех предначертаний. Сверх того,
большая часть указанных сведений и исследований имеет важное
значение в отношении научном, и лица, направлявшие эти работы,
без сомнения, заслужат благодарность от всякого интересующегося
судьбами нашего отечества».
Переработав проект в некоторых частях согласно замечаниям ii
отделения, П. А. Валуев внес декабря г. свой проект в Государственный совет, причем он полагал ввести новое городское управление в городах, остальные же, т. е. большую часть их, переименовав в посады, оставить при старом порядке управления. В марте
г. Валуев был смещен и проект его был возвращен его преемнику А. Е. Тимашеву. Проект был пересмотрен в Министерстве внутренних дел, причем приглашены были и некоторые губернаторы, находившиеся в С.-Петербурге. Но каким-то нечаянным образом в эту исключительно чиновничью комиссию попал одесский городской
голова Новосельский (правда, действ. стат. советник), сделавший несколько дельных замечаний³². Затем проект из этой комиссии был
передан в другую инстанцию того же министерства, в совет министра, и марта г. снова внесен в Государственный совет.
Материалы, ii. С. .
³²
.
Здесь дело неожиданно получило новое направление, Государственный совет был недоволен тою исключительно бюрократическою
системою составления проекта, которая дотоле господствовала. После обращения к местным комиссиям в г. можно было ожидать
приглашения местных деятелей, наподобие редакционной комиссии по крестьянскому вопросу, для участия в составлении проекта.
Но ни о чем подобном не думал двоедушный П. А. Валуев, на словах
осуждавший бюрократическую опеку над обществом, а на деле никогда ему искренне не доверявший. При рассмотрении второго проекта Государственный совет счел нужным обратить внимание на этот
пробел и на неудобства исключительно бюрократического порядка
составления проекта. Указав на то важное значение для экономического развития всего государства, которое будет иметь хорошее законодательство по устройству городов, а равно и на те вредные последствия, которых надлежит опасаться от всякого постановления,
недостаточно согласованного как с действительными потребностями, так и с условиями практического применения, совет продолжает: «Посему сколь не (ни) важна теоретическая разработка относящихся сюда вопросов, ее одну еще нельзя признать достаточною для
полного обеспечения успеха». Сославшись затем на то, что, несмотря на многократное обсуждение дела, участие нескольких губернаторов и одесского городского головы принесло «существенно полезные указания», Государственный совет признал, что столько же желательно было бы иметь практические замечания и соображения
от большого числа лиц, непосредственно участвующих в заведывании общественными делами городов и наглядно знакомых с условиями городского управления и хозяйства при различных степенях населенности и вообще развития городских поселений»³³.
Во исполнение предложенного советом плана был составлен комиссиею из представителей разных ведомств под председательством
главноуправляющего ii отделением Е. И. В. канцелярии кн. Урусова
новый (четвертый) проект, который подвергся пересмотру при участии приглашенных экспертов — городских голов и гласных³⁴. Комиссия имела в полном составе заседаний с февраля по марта
Материалы,
³³
Экспертами были приглашены: городские головы: ) с.-петербургский — ст. сов.
³⁴
Погребов; ) московский — д. с. с. кн. Черкасский; ) одесский — д. с. с. Ново-
сельский; ) харьковский — пот. поч. гражд. Шатунов; ) динабургский — отст.
ген.-майор Гагельстром; ) елецкий — пот. поч. гражд. Русанов; ) череповец-
кий — пот. поч. гр. Милютин; ) вознесенский-посадский — ман. совет. Гарелин
iii
. С. .
. .
г. и после тщательного обсуждения³⁵ предмета при деятельном
содействии экспертов выработала окончательный (пятый) проект,
который и был внесен министром внутренних дел Тимашевым марта г. в Государственный совет.
Ввиду того что в течение семилетней обработки проекта и в особенности при последней стадии ее вопросы были обсуждены подробно и с возможною при данных условиях полнотою, обсуждение
проекта, к коему были приглашены и столичные городские головы,
Погребов и кн. Черкасский, заняло в Государственном совете всего
два заседания ( и апреля г.). При обсуждении соединенные
департаменты вместо проектированного Городского Положения
новый закон в память Екатерининской грамоты назвали Городовым
Положением. Они же изменили к лучшему наименования городских
учреждений, приняв вместо городского общественного собрания
и городской думы более соответственные названия: для исполнительного органа — городская управа (как в первом проекте), а для со-
—
вещательного
городская дума.
Любопытно, что сама ст. Город. Положения, формулирующая
сущность городской реформы и постановляющая: «попечение и распоряжение по городскому хозяйству и благоустройству предоставляется городскому общественному управлению, а надзор за законным сего исполнением — губернатору на точном основании правил
настоящего Положения», — была впервые внесена департаментами
Государственного совета³⁶.
В общем собрании совета проект был рассмотрен в одно заседа-
ние, мая г., и июня г. Городовое Положение было утвер-
ii
ждено Александром
в г. Веймаре.
iv.
Задачи, поставленные в эпоху великих реформ городской реформе,
далеко не все были разрешены удовлетворительно Городовым Положением г. Но некоторые принципиальные вопросы городского
самоуправления, затронутые при этой реформе и так или иначе ею
разрешенные, имеют и поныне живой практический интерес, а по-
и гласные: Петербурга — тов. пред. окружного суда Лихачев, гор. Москвы — д. с.
iii
с. Шумахер. Материалы,
Журн. ком. Матер.,
³⁵
³⁶
Матер.,
iii
. С. .
iii
, .
. С. – .
.
тому не лишне напомнить о том, как стояли эти вопросы перед изданием помянутого законоположения.
Прежде всего выступал вопрос о юридических качествах «обывателя» как носителя избирательного права. Замечательно, что либеральное Городовое Положение г. в этом отношении оказалось
позади Екатерининской Грамоты г. Эта последняя рядом с домовладельцами, купцами и ремесленниками право городского обывателя предоставляла представителям так называемых либеральных
профессий, именитым гражданам, как-то: лицам с университетскими аттестатами, художникам трех художеств, т. е. архитекторам, живописцам, скульпторам и «музыкосочинителям». Впоследствии, когда при Павле Екатерининская реформа подверглась разгрому и общая дума на деле почти перестала существовать даже в столицах, все
городское управление перешло к шестигласной, скорее безгласной,
думе, состоявшей из купцов и бывшей в полном подчинении у мест-
ного начальства, точнее его канцелярии.
Как только общество получило возможность заявлять о своих нуж-
дах, оно не преминуло указать на ненормальность такого положения.
Московский (Тучковский) комитет решительно высказался в своем проекте в пользу допущения образовательного ценза и указывал
на «важность научного образования во всех отраслях администрации
и на благотворное его влияние на общественное мнение»³⁷, но министр П. А. Валуев даже и не удостоил внимания это заявление. Когда
министерство стало собирать отзывы от местных жителей, то хотя
в разосланной программе существовавшая в Петербурге избирательная система считалась как бы предрешенною, тем не менее во многих местах были поданы голоса за предоставление в том или другом
виде избирательного права умственно-образовательному цензу при
уменьшенном имущественном цензе или вовсе без него. Так, Мстиславская комиссия полагала уменьшить наполовину размер стоимости ценза для лиц, окончивших курс в каких-либо средних учебных заведениях. «Тогда духовные и учителя, — писала комиссия, — сделаются членами городского общества и примут участие в выборах,
из коих они ныне исключены, несмотря на существенную приносимую ими пользу»³⁸.
Другие комиссии шли еще дальше. Архангельская комиссия сверх
лиц, владеющих недвижимою собственностью и приписанных к городу, полагала предоставить гражданам города право принимать
Общ. хоз. Москвы, . С. , .
³⁷
Материалы, i. С. .
³⁸
. .
в свою среду лиц, оказавших особенные услуги обществу наукой, искусством, ремеслом и проч. Таганрогская комиссия находила справедливым предоставить думе лиц, обративших на себя внимание
города своими личными заслугами, пожертвованиями на общую
пользу и тому подобными подвигами, причислять к почетным членам городского общества с присвоением им права заседать в общей
думе и быть избираемыми в общественные должности. Комиссии
в гор. Верее (Московской губ.) и Козельске (Калужской губ.) причисляли к составу городского общества лиц, сделавших пожертвования
в пользу города или городских богоугодных заведений не менее
р. Тверская комиссия полагала считать членами городского общества, во внимание к пользе, какую они могут принести своим образованием и опытностью, лиц, окончивших курс в средних и высших учебных заведениях, если они постоянно живут в городе не менее двух
лет. Черниговская же комиссия безусловно причисляет к членам городского общества всех лиц, окончивших курс в высших учебных заведениях и изъявивших желание записаться в обывательскую книгу. А комиссии в гор. Воронеже, Землянске, Нижнедевицке и Новохоперске признают членами городского общества лиц, получающих
жалованья не менее руб. Наконец, комиссии Александровская
(Владимирской губ.) и Каргопольская (Олонецкой губ.) желали предоставить безусловному усмотрению городского общества принимать в свою среду лиц, признаваемых ими того заслуживающими³⁹.
Министерство с своей стороны, исходя из того соображения, что
в общественном управлении с правом голоса могут участвовать только жители, уплачивающие в пользу города какие-либо «повинности»
(под чем разумелись прямые налоги), не признало возможным в первом проекте распространить избирательное право на основании образовательного ценза⁴⁰. Но косвенно проект допускал к общественному управлению интеллигенцию, но только в тех местностях, где
уже существовал квартирный налог
. Впоследствии при дальней-
⁴¹
шей разработке проекта вопрос о квартирном налоге был поставлен
прямо при составлении нового проекта при министре Тимашеве.
Поставил его при рассмотрении проекта в совете министра член
совета, известный статистик П. П. Семенов, признавая участие квартирантов в городском управлении и полезным, и справедливым. Г. Семенов указывал, что состав городского общества определен недоста-
Мат., i. С. .
³⁹
Там же. С. .
⁴⁰
Материалы, i. С. . Проект, , i. С. .
⁴¹
.
точно полно и что, по его мнению, было бы справедливо и полезно
присоединить к составу городских обществ тех из наиболее значительных нанимателей квартир, которые при высоком квартирном
цензе имеют постоянное пребывание в городе.
В подкрепление своего взгляда он приводил следующие дово-
ды: «Приняв в основание определения состава городского общества владение в городе недвижимыми имуществами, проект Положения не ограничивает его, однако же, только этими лицами, а присоединяет к ним еще таких жителей, которые, будучи представителями
движимых капиталов, несут установленные повинности с произво-
димых ими торгов и промыслов, ибо эти лица не могут не быть также
заинтересованными как в городском благоустройстве, так и в употреблении денежных средств города. Но если сии лица заинтересованы в городских делах и привлекаются к участию в оных, то не менее того заинтересованы на том же самом основании и наниматели
квартир, для которых одинаково важно поддержание и развитие городского благоустройства во всех отношениях и которые в действительности несут косвенным образом все те повинности, какие существуют в данной местности в пользу городской кассы с местных жителей. Наниматели значительнейших квартир несут сих повинностей
даже больше, чем владельцы недвижимых имуществ низкой ценности, например, наниматель квартиры в р. уплатит повинностей
в пользу города несравненно более, чем владелец дома в какой-либо отдаленной части города стоимостью не свыше руб. В губернских же и уездных городах найдется много таких домовладельцев,
имущества коих имеют ничтожную ценность и из коих некоторые
по бедности освобождены совсем от налогов с собственности; между
тем лица эти потому только, что они домовладельцы, вводятся в состав городского общества, а наниматели значительных квартир исключаются из него, несмотря на то что между ними есть люди весьма
состоятельные и даже капиталисты. Такое положение квартирантов
едва ли было бы справедливо. С другой стороны, нельзя не обратить внимания на то, что лица, отличающиеся достатком, хотя бы
они и не владели недвижимою собственностью, по своему развитию
стоят гораздо выше недостаточных домовладельцев, составляющих
между тем большинство в провинциальных городах. Таким образом, в сих городах влияние на общественно-хозяйственные дела города могло бы перейти к означенному недостаточному большинству
в ущерб образованным классам городского населения, и вследствие
сего вновь проектируемое городское управление могло бы в известных случаях получить то же одностороннее направление, какое име-
. .
ет оно ныне при преобладающем влиянии мещанства. Вообще уездные и отчасти губернские города, не имея в составе своего населения
достаточного сравнительно с общим его числом количества образованных людей домовладельческого разряда, особенно нуждаются
в оживлении общественной их деятельности образованным элементом. Посему неразвитость большинства наших городов должна служить главным и весьма сильным побуждением к привлечению в состав общества, в видах усиления интеллигенции оного, более значительных нанимателей квартир, которые притом представляют из себя элемент
не менее консервативный, чем домовладельцы»
.
⁴²
Против мнения г. Семенова возражали некоторые губернаторы,
всуе ссылаясь на то, будто оно несогласно с коренным законодательством Екатерины. Приводилось губернаторами еще следующее странное соображение, особенно непонятное в устах чиновников: «Не говоря уже о чиновниках, для большинства коих чужды (sic) интересы
городского управления, между нанимателями значительных квартир
встречаются разного рода дилетанты (!) и игроки (!), интересы коих
еще менее представляют оснований отождествлять с интересами города; что касается капиталистов, если бы для них близки были интересы города, то они сделались бы (sic) домовладельцами»
. Соглас-
⁴³
но предложению А. Д. Шумахера, решено было предоставить самим
городам ходатайствовать о предоставлении квартирантам избирательного права.
Вопрос об образовательном цензе еще раз был рассмотрен в присутствии экспертов и свелся к вопросу о квартирном налоге. При решении его голоса экспертов разделились. Московский городской голова князь Черкасский и гласный Петербургской общей думы В. И. Ли-
хачев, объяснили, что, по их мнению, установление квартирного
налога представляется мерою необходимой и вполне справедливою
в смысле экономическом, т. е. с точки зрения увеличения денежных
средств городов; кроме того, эта мера была бы особенно важна в тех
видах, чтобы привлечь к составу городского общества и к участию
в общественных делах возможно большее количество образованных
людей, недостаток в коих вредно влиял доселе на склад городского
управления. Установление квартирного налога привлекло бы к общественному управлению мировых судей, адвокатов, докторов и т. п.
лиц, и они принесли бы значительно больше пользы, чем торговцы и мелкие промышленники, допускаемые проектом к означенному
Материалы, ii. С. – .
⁴²
Материалы, ii. С. .
⁴³
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]