Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Финансовое право. Учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»
.pdf
• классификацию расходов бюджетов;
• классификацию источников финансирования дефицитов
бюджетов;
• классификацию операций публично-правовых образований.
В частности, код классификации доходов бюджетов Российской
Федерации состоит из кодов:
• главного администратора доходов бюджета;
• вида доходов;
• подвида доходов;
• классификации операций сектора государственного управле-
ния, относящихся к доходам бюджетов.
Перечень и коды главных администраторов доходов бюджета,
закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о бюджете.
Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.
Министерство финансов Российской Федерации утверждает перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти, Центральный банк Российской Федерации, органы управления государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Финансовый орган субъекта Российской Федерации утверждает
перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы государственной власти субъектов
Российской Федерации, органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящиеся в
их ведении бюджетные учреждения.
Финансовый орган муниципального образования утверждает
перечень кодов подвидов по видам доходов, главными администраторами которых являются органы местного самоуправления и (или)
находящиеся в их ведении бюджетные учреждения.
Все вопросы применения бюджетной классификации подробнейшим образом отрегулированы в приказе Минфина России «Об
утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» от 21.12.11.
Бюджетная классификация наглядно видна в бюджете любого
уровня публичной власти в виде строго упорядоченных таблиц, где
размещается информация о доходах, расходах и источниках финансирования дефицитов бюджетов.
В историческом плане изначально данная классификация называлась классификацией доходов и расходов союзного бюджета и
51
республиканских бюджетов союзных республик и утверждалась
приказом Министерства финансов СССР. С принятием Закона
РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10.10.1991 понятие «бюджетная классификация»
было узаконено. Тогда же был утвержден основополагающий принцип функционирования понятия бюджетной классификации, который применяется и до сегодняшнего дня, — принцип единства бюджетной классификации. В 1996 г. был принят ФЗ «О бюджетной
классификации Российской Федерации», где бюджетная классификация была определенным образом структурирована. Однако в
2005 г. были внесены кардинальные изменения (изменились коды
бюджетной классификации, были расширены пределы самостоятельности органов исполнительной власти регионов, была также
сделана попытка максимально приблизить бюджетную классификацию к международным стандартам). Затем бюджетная классификация по существу менялась едва ли не ежегодно. После принятия
очередных кардинальных изменений в БК РФ (от 26.04.2007) названный выше закон был отменен, изменился концептуальный подход к утверждению бюджетной классификации — нормы, содержавшиеся ранее в указанном законе и детализирующие доходы и
расходы бюджетов бюджетной системы, были включены непосредственно в БК РФ.
В результате таких изменений бюджетные показатели разных
лет не вполне сопоставимы, что многими финансистами расценивается как серьезное упущение законодателя.
3.3. Внебюджетные фонды
Внебюджетные фонды — одна из форм организации финансовых ресурсов в масштабе государства или отдельной территории,
формируемых целевым образом для решения отдельных проблем,
как правило, социальной направленности.
Возникновение внебюджетных фондов в Российской Федерации
связано с появлением реальной потребности в значительных объемах денежных средств и целесообразности их концентрации на государственном и (или) территориальном уровне для проведения
ряда важных социально-экономических мероприятий.
С помощью внебюджетных фондов можно оказывать социальные услуги населению (выплату пенсий, финансирование социальной инфраструктуры и т.д.), влиять на производственные
процессы путем финансирования и кредитования отдельных отечественных предприятий, финансировать различные природо-
52
охранные мероприятия и т.д., т.е. внебюджетные фонды представляют собой форму перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования важнейших общественных потребностей.
Появление внебюджетных фондов и их использование в целях
перераспределения публичных финансов одновременно с государственными и местными бюджетами объясняется тем, что при сложном состоянии экономики появляется возможность необоснованного перераспределения имеющихся публичных финансов. Если бы
все публичные финансы находились только в бюджетах РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, то в зависимости от текущей ситуации их перераспределение могло бы привести к дефициту
в финансировании наиболее важных социальных направлений. Таких направлений сегодня в России выделено три: пенсии, оказание
гарантированной медицинской помощи, компенсации в случае
временной потери трудоспособности (а значит, и основного средства существования).
Таким образом, государственный внебюджетный фонд представляет собой специализированный денежный фонд, образуемый вне
бюджета и предназначенный для исполнения определенных законодательством расходных обязательств РФ, а именно, для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую
помощь.
Бюджет территориального государственного внебюджетного фон-
да формируется для исполнения соответствующих расходных обязательств субъекта РФ. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным
законом.
К государственным внебюджетным фондам относятся:
• Пенсионный фонд РФ,
• Фонд социального страхования РФ,
• Федеральный и территориальные фонды обязательного меди-
цинского страхования.
Выделение этих фондов в качестве самостоятельной бюджетной
формы и, следовательно, отсутствие привязки к федеральному
бюджету и бюджетам субъектов РФ позволяет сформировать целевой характер доходов в эти фонды (напомним, что все доходы бюджетов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, за малым
исключением, идут в «общий котел», т.е. нецелевым образом) и тем
самым гарантировать финансирование указанных важнейших социальных направлений, поскольку соответствующие взносы в эти
53
фонды (подробнее о них речь пойдет ниже) должны быть использованы только на эти направления.
3.4. Бюджетные доходы и бюджетные расходы
Бюджет состоит из двух частей — доходной и расходной.
Бюджетные доходы — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.
Доходы всех бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством РФ, законодательством о налогах и сборах
и законодательством об иных обязательных платежах.
К доходам бюджетов относятся:
• налоговые доходы,
• неналоговые доходы (в том числе безвозмездные поступле-
íèÿ).
(В следующих темах о налоговых и неналоговых доходах будет
сказано подробнее.)
К безвозмездным поступлениям относятся:
• дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации;
• субсидии из других бюджетов бюджетной системы Россий-
ской Федерации (межбюджетные субсидии);
• субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов
субъектов Российской Федерации;
• иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюд-
жетной системы Российской Федерации;
• безвозмездные поступления от физических и юридических
лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.
Дотация — межбюджетные трансферты, предоставляемые на
безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.
Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету
другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на
безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. В отличие от дотации субвенция предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение
определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению подлежит возврату предоставившему
ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.
54
Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого софинансирования целевых расходов (например, капитальный ремонт в сфере ЖКХ, строительство
крупных объектов общественного назначения в муниципальных
образованиях — школы, детсады и т.д.).
Выделяется также понятие собственных доходов бюджетов, к
которым относятся:
• налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с
бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;
• неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии
с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований;
• доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных посту-
плений, за исключением субвенций.
Например, деятельность органов власти субъектов РФ и муниципальных образований может осуществляться только за счет собственных доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Основную часть бюджетных доходов составляют налоговые дохо-
äû. В свою очередь, бюджетные доходы составляют основу государ-
ственных доходов в целом, т.е. понятия «бюджетный доход» и «государственный доход» не являются идентичным, на что ниже будет
обращено дополнительное внимание.
Бюджетные расходы — выплачиваемые из бюджета денежные
средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК
РФ источниками финансирования дефицита бюджета.
Бюджетные расходы направляются на финансовое обеспечение
деятельности государства и муниципальных образований, исходя из
необходимости ориентирования на конечный результат.
Технологически расходы бюджета представляют собой процесс
выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах каждого уровня, в соответствии с законами о бюджетах. Расходы бюджетов помимо своего денежного характера представляют собой набор способов и приемов, различных методик,
посредством которых финансовые ресурсы из бюджетов различных
уровней бюджетной системы Российской Федерации поступают
получателям и распорядителям бюджетных средств.
Формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ
осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обу-
словленными установленным законодательством РФ разграничени-
55
ем полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного
самоуправления, которые должны быть исполнены в очередном
финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.
Другие подробности бюджетных расходов будут изложены
ниже при рассмотрении вопросов о государственных доходах и
расходах.
Бюджет может быть дефицитным (доходы меньше расходов),
сбалансированным (доходы равны расходам), профицитным
(доходы больше расходов). Это зависит от принципа формирования бюджетов, что, в свою очередь, определяется состоянием
экономики, уровня инфляции и других факторов. По мнению
многих экономистов, целесообразно, чтобы бюджет был немного (3—5%) дефицитным, поскольку возникающие в этой связи
долги будут стимулировать развитие более высокой эффективности экономики.
3.5. Бюджетный процесс
Бюджетный процесс — это деятельность органов публичной
власти Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и иных участников бюджетных отношений по разработке, обсуждению, утверждению и исполнению бюджетов.
Стадии бюджетного процесса следующие.
1. Составление проектов бюджетов. На этой стадии проводится
сбор информации о социально-экономическом состоянии той или
иной территории (Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования), ее потенциале, о потребностях субъектов
публичного права в финансировании, о принятых расходных обязательствах государства и муниципальных образований.
На основе собранных сведений прогнозируются возможности
аккумулирования денежных средств, а также потребности в их распределении и использовании.
Разрабатывается проект бюджета.
2. Обсуждение, рассмотрение и утверждение законов (решений) о
бюджете. На данной стадии проекты бюджетов обсуждаются, в
том числе на парламентских и публичных слушаниях, затем рассматриваются и утверждаются законодательными (представительными) органами власти соответствующих, принимая силу правового акта. Такой подход обусловлен тем, что право формировать
денежные фонды публичных образований и определять основные
56
направления их использования принадлежит народу в лице его
представителей в законодательных (представительных) органах
власти.
Однако проект бюджета представляет Правительство РФ, администрация (правительство) субъекта РФ, местная администрация
муниципального образования, то есть исполнительный орган публичной власти.
Данное обстоятельство объясняется тем, что бюджет как финансово-правовой акт представляет собой чрезвычайно сложный и ответственный государственный документ, для составления которого
требуется длительное время с привлечением большого числа специалистов, работающих по единой концепции. Такие условия могут
быть созданы только в исполнительных органах власти, которые,
исполняя бюджет, лучше других знают все нюансы бюджетного
процесса. Депутаты могут лишь предлагать поправки в проект бюджета и решать — утверждать или не утверждать проект бюджета.
Если проект не утверждается, исполнительный орган должен представить новый проект бюджета, однако в практике бюджетные вопросы проходят такой долгий этап согласования, что к моменту
голосования депутатов по проекту бюджета принципиальных разногласий не остается, и неутверждение проекта бюджета встречается
крайне редко.
При рассмотрении проектов бюджетов согласуются интересы
различных политических групп, которые по-разному видят приоритеты государственного и муниципального развития и соответствующее этим приоритетам финансирование. Результатом согласования этих позиций и становится утвержденный закон (решение) о
бюджете.
3. Исполнение законов (решений) о бюджете. На стадии исполнения закона (решения) о бюджете основные финансовые планы государства (муниципальных образований) воплощаются в жизнь;
формируются и расходуются доходы на цели, определенные в законе (решении) о бюджете.
4. Составление и утверждение бюджетной отчетности. Бюджет-
ная отчетность отражает результаты исполнения законов (решений)
о бюджете и необходима для контролирования правильности формирования, эффективности и целевого характера использования
бюджетных средств. При этом приоритетное направление контроля
над исполнением бюджета — определение результативности расходования бюджетных средств. В качестве такого результата выступает
достижение получателями средств бюджетов общественно значимых
целей, на которые были выделены средства. Для этого разрабаты-
57
ваются и утверждаются целевые показатели деятельности различных
бюджетополучателей.
Утверждение бюджетной отчетности, так же как и утверждение
законов (решений) о бюджете, — это прерогатива органов законодательной (представительной) власти.
Все стадии бюджетного процесса являются обязательными, время, круг участников, их полномочия и решаемые задачи определены нормативно.
Бюджетный процесс в Российской Федерации основан на определенных принципах:
• принципе единства системы бюджетного процесса, заклю-
чающемся в том, что бюджетный процесс регламентируется
едиными нормативными правовыми актами, прежде всего
Бюджетным кодексом РФ, состоит из одинаковых стадий на
всех уровнях бюджетной системы, означает единство системы
органов власти, участвующих в нем;
• принцип самостоятельности публичных образований в осу-
ществлении бюджетного процесса. Несмотря на единство
бюджетного процесса, на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации он осуществляется самостоятельно;
• гласности.
58
Глава 4
Государственные доходы
Изучив главу, студент должен:
знать
• структуру национального дохода и критерии выделения из
них государственных доходов;
• содержание и назначение государственных доходов;
• системообразующие правовые акты, определяющие правовой
режим государственных доходов;
уметь
• классифицировать государственные доходы на основе бюд-
жетной классификации;
• увязывать и сопоставлять понятия национального дохода, го-
сударственных доходов, валового внутреннего продукта;
владеть
• методикой анализа государственных доходов Российской Фе-
дерации и других государств.
4.1. Государственные доходы:
понятие и основы правового регулирования
Наличие финансовых ресурсов — необходимое условие для выполнения задач и функций государства. Обеспечение финансовыми ресурсами государства (в широком понимании) осуществляется
за счет передачи национального дохода страны в виде различных
денежных платежей, за счет которых государство формирует свои
доходы.
Государственные доходы находятся в собственности государства
и распоряжаются ими уполномоченные государственные органы.
Из государственных доходов формируются государственные
расходы — этот вопрос будет рассмотрен отдельно.
Источниками доходов государства служат результаты деятельности различных субъектов в различных областях общественной жизни — более подробно об этом речь пойдет ниже. В формировании
государственных доходов участвуют все институты финансовой системы государства.
В процессе формирования своих доходов государство привлекает в свое распоряжение часть чистого дохода, создаваемого в раз-
59
личных областях общественного производства, действующего на
основе разных форм собственности — государственной, муниципальной, общественной, частной. Кроме того, государство использует для образования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими от участия в производстве, предпринимательской деятельности, от вложения средств в ценные бумаги,
от использования имущества и т.д.
Доходы выражаются в денежном выражении.
Государственные доходы являются составной частью национального дохода (НД).
Национальный доход — это суммарный доход, полученный в те-
чение года всеми без исключения субъектами общественного производства, т.е. стоимость созданного в стране валового национального продукта (ВНП), остающаяся после вычета затрат на его создание. ВНП — совокупная стоимость конечных товаров и услуг,
созданных только резидентами России, вне зависимости от их географического положения.
Целевое назначение НД — образовать фонд потребления населения и фонд накопления для расширения производства, поэтому
он, с одной стороны, характеризует уровень благосостояния населения в настоящее время, а с другой — возможности роста экономики в будущем.
Государственные доходы — это часть национального дохода страны в виде различных видов денежных поступлений в собственность
и распоряжение государства, используемая для создания финансовой базы, консолидируемой в государственном бюджете и необходимой для реализации функций государства.
Основные признаки понятия «государственные доходы»:
• формируются на основе экономической деятельности всех хо-
зяйствующих субъектов — резидентов России;
• имеют целевое назначение — для обеспечения деятельности
государства;
• измеряются в денежном выражении;
• находятся в тесной и непосредственной связи с бюджетными
доходами.
Уровень государственных доходов находится в прямой зависимости от внутреннего валового продукта (ВВП).
Внутренний валовой продукт — это общая, или совокупная,
стоимость полного объема конечного производства товаров и услуг,
произведенных на территории данной страны за один год, независимо от того, находятся факторы производства в собственности резидентов данной страны или принадлежат иностранцам (нерезидентам). Чем больше ВВП, значит тем больше прибыли получили хо-
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]